国际条约和各国宪法对社会弱势群体的保护

二、国际条约和各国宪法对社会弱势群体的保护

社会弱势群体是在第二次世界大战以后才引起各国的广泛关注的。各国政府有义务给予其国民以社会保障，这不仅是各国政府对其国民应尽的义务，也是政府间的国际组织——联合国提出的要求。

(一)国际条约的规定

1.《世界人权宣言》

1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》第22条规定:“所有公民，作为社会成员之一，都享有社会保障权。”第25条第1款对社会保障权又做了进一步解释:“每个人都有权享受能够保证个人及其家庭身心健康的生活标准，其中包括食物、衣着、住房、医疗、必要的社会服务以及在失业、生病、残疾、丧偶、老年或其他个人无法控制的影响生计的情况下获得社会保障的权利。”《世界人权宣言》提出了社会保障权的基本内容。

2.《经济、社会、文化权利国际公约》

1966年12月16日联合国大会通过了《经济、社会、文化权利国际公约》。我国政府于1997年10月签署，2001年3月27日批准，同年6月27日该公约对中国生效。其中第9条规定:“本公约缔约各国承认人人有权享受社会保障，包括社会保险。”第11条规定:“本公约缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件。各缔约国将采取适当的步骤保证实现这一权利，并承认为此而实行基于自愿同意的国际合作的重要性。”

从《世界人权宣言》和《经济、社会、文化权利国际公约》来看，它们规定了公民范围较广、标准较高的社会保障权，包括衣、食、住、医疗，失业、残疾、丧偶、年老及意外等。从外延上看，社会保障的范围远远超过对弱势群体的保障范围。社会保障的内容具体分为社会保险、社会福利和社会救济三个方面。而弱势群体的社会保障主要是指社会救济。国际条约规定的社会保障权更多地具有宣示性意味，缔约国应努力保证实现。

(二)社会保障权的宪法化规定

社会保障权作为一项国际人权，被许多国家作为公民的一项基本权利，在宪法中予以规定。

(1)《意大利宪法》第38条规定:“每个没有劳动能力和失去生活资料的公民，均有权获得社会的扶助与救济。”^[7]

(2)《丹麦宪法》第75条第2款规定:“任何不能维持自己及其所赡养者的生活，又不能从他人那里获得帮助之人，有权接受国家的救济。”

(3)《菲律宾宪法》第2章第7条规定:“国家在教育、卫生、住房、就业、福利和社会安全等方面，将建立、维持和保证足够的社会服务，以保证人民享有适当的生活标准。”

(4)《巴拉圭宪法》第108条规定:“法律为受雇于任何部门的劳动者及其家庭，规定建立一般的社会保险制度，并规定其适用范围、内容及救济费，法律同时也规定建立社会福利制度以及退休和抚恤金制度。”^[8]

(5)我国《宪法》第45条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”

从以上宪法规定来看，无论是发达国家还是发展中国家，尽管各国对于社会保障权规定的范围不一，但是，毫无例外地宣示了社会保障权。从而使各国国民社会保障权方面的诉求有了宪法保障。

(三)社会保障权的内容

社会保障权作为国民的基本权利，主要由政府提供。具体包括以下三个方面的内容:

1.社会保险

社会保险是指公民在丧失劳动能力、失去工作岗位或罹患疾病造成损失时有从国家和社会获得收入或补偿的一种社会保障制度。

社会保险由政府通过法律强制推行。对于加入社会保险的人一旦符合相应的条件，就可以向政府申请保险金，以渡过难关。社会保险属于强制性保险，其实质是国家实行的一种再分配制度，以保证劳动力的再生产和社会稳定。社会保险的主体是劳动者与用人单位。社会保险项目包括养老社会保险、医疗社会保险、失业保险、工伤保险、生育保险、重大疾病和补充医疗保险等。保险费用由国家、单位和个人三方分担，国家是最后的责任者。

2.社会福利

社会福利是指国家为所有公民提供的用以保证一定生活质量的资金、设施和服务的一种社会保障制度。有广义和狭义之分。

(1)广义的社会福利是指国家以全体社会成员生活质量的提高为宗旨而采取的货币发放、公共设施提供、公共政策服务等措施。

(2)狭义的社会福利是指国家对特定人群提供的特别照顾和特别服务。特定人群包括残障人、未成年人、妇女等。

社会福利是衡量一个国家公民幸福指数的重要指标之一。社会福利的提供是单向的，所有的公民都可以享受。公民福利的多少和国家的发展程度、政策取向、财政状况、公民需要等因素密切相关。不同国家的社会福利差别较大，一些北欧国家被称为福利国家，发达国家的社会福利状况一般比较好，但是国家也背负着沉重的财政负担，被迫进行改革，因为个人的欲望和社会财力的增长并不成比例。为提高公民生活质量而采取的一些措施和手段，应该和一个国家的发展程度相适应。作为一种愿景，政府应该在财力许可的范围内，尽可能地提高社会福利，减少公民的开支，提高公民的生活质量，让公民感受到社会的进步、生产力的发展所带来的成果。社会福利较社会保险而言是较高层次的社会保障制度。

3.社会救济

社会救济是指国家和社会为保证每个公民享有的基本生活权利，而向其提供的一种物质帮助制度，如自然灾害救济、失业救济、孤寡病残救济等。澳大利亚和加拿大的公共养老金计划，也采取了社会救济的模式。

社会救济资金主要由国家财政拨付，辅之以社会筹集的资金。社会救济资金的发放分为两种方式:一是由国家根据具体情况和标准主动发放;二是公民符合一定的条件可以向有关机构提出申请，经过有关部门审核，符合条件者按规定的标准发放。

(四)社会保障权的实现模式

各国对于社会保障权以宪法规定为统领，以单行法规定为核心，加之争议解决程序，形成了完整统一的社会保障法律体系。社会保障权以民生为主要内容，其程序设置、争议解决应该体现快速、便捷和效率的特点。两大法系国家对社会保障权争议解决的方式不一，但是都设有专门的机构予以解决则是共同的。

1.英美法系的规定

英国设置专门的行政裁判所解决社会保障权争议。共分为两级，一是社会保障上诉裁判所，负责所有与社会保障有关案件的一审;二是设置社会保障专员，负责不服一审裁判提出的申诉案件的审理。

美国解决社会保障权争议设有行政程序和司法程序。一是由社会保障署任命行政法官，对社会保障权争议独立作出判决，不服者可以向申诉委员会申诉。二是司法程序，对被驳回的申诉，由联邦地方法院对行政机关的决定进行司法审查，作为最后的救济程序。

2.大陆法系的规定

大陆法系国家多采用设立专门的法院或法庭的方式解决社会保障权争议。

法国在法院内部设置社会保障事务法庭，专门受理有关社会保障的一审案件;上诉法院则设立社会庭受理上诉案件，社会庭的判决为终审判决;最高法院则受理对一审、终审不服的案件的申诉，作为一种纠正程序;此外，法国还对涉及社会保障的一些技术性诉讼设有特别程序，如确定劳动能力的诉讼。

德国对于社会保障权争议的解决具有特色。一是设置行政复议前置程序。当事人对社保机构的裁决不服，必须首先向行政机关提出行政复议请求，对复议结果不服，方可起诉;二是实行三级三审制。设置三级社会法院即基层社会法院、州社会法院和联邦社会法院审理社会保障案件。基层社会法院、州社会法院进行事实审;联邦社会法院进行法律审。^[9]

无论是英美法系国家还是大陆法系国家，对于社会保障权争议案件，大量的在行政程序阶段予以解决，体现出行政法上效率的特点;另一方面，为避免行政机关违背程序正义、滥用职权，又设置司法程序作为最后的监督，起到司法纠偏的作用，以建立社会公信。但是，复杂的程序对于急需得到社会保障的人而言过于烦琐，需要重新构建简单而又严谨的社会保障程序。