澳门行政主导政制模式研究及完善建议

时间：2023-05-20 百科知识版权反馈

【摘要】：澳门基本法的内容十分丰富，包括序言，正文九章，共有一百四十五条，还有三个附件。澳门特别行政区政治体制原则与模式的确立过程，是伴随着贯彻“一国两制”方针，起草澳门基本法过程而逐步确立的。

澳门基本法的内容十分丰富，包括序言，正文九章，共有一百四十五条，还有三个附件。而唯独第四章政治体制，分为七节，即第一节行政长官，第二节行政机关，第三节立法机关，第四节司法机关，第五节市政机关，第六节公务人员，第七节宣誓效忠。第四章共58条（即第45—102条），占了澳门基本法全部145条的47%。可见，澳门特区的政治体制在澳门基本法的整体结构（架构）中，占有突出的重要地位，成为最具亮点、最引人关注的部分。

在澳门回归祖国十周年前夕，认真回顾澳门基本法关于特区行政主导政制模式的设计，尤其是近十年来这种政制模式在特区的良好运作、存在的问题及提出完善建议，这对于进一步全面贯彻实施澳门基本法，展现丰富“一国两制”澳门模式的实践经验，具有极其重要的意义。

澳门特别行政区政治体制原则与模式的确立过程，是伴随着贯彻“一国两制”方针，起草澳门基本法过程而逐步确立的。根据北京大学著名法学教授、澳门特别行政区基本法起草委员会委员肖蔚云生前回忆：建立什么样的澳门特别行政区政治体制是一个新的重大理论和实践问题。一方面因为中葡政府《关于澳门问题的联合声明》对政治体制规定得比较简要；另一方面又不能将澳门当时实行的以总督为首的政治体制原封不动地保留下来。虽然已有香港基本法可供参考，但澳门的情况与香港又有不同，澳门各界人士对未来特区政治体制的看法还存在分歧。因此，澳门基本法起草委员会政制专题小组于1992年9月在甘肃兰州召开会议讨论，“认为第一步应当研究设计澳门特别行政区政治体制的原则和模式，在对原则和模式取得一些共识后，然后起草关于政治体制的条文，并讨论和解决一些不同意见，这样做可能比较好而又节省时间。”

政制专题小组经过认真讨论，并就设计未来澳门特区政治体制的原则与模式取得了一致的意见：一是设计澳门政治体制的原则有三条：要符合“一国两制”方针和中葡联合声明中关于政治体制设计的精神；要从澳门的实际情况出发，不能照搬、照抄别的国家或地区的政治结构；要有利于澳门的经济发展和社会稳定，兼顾各阶层的利益。二是关于澳门政治体制的模式。“新的澳门特别行政区政治体制究竟应当采取什么模式？这就要符合‘一国两制’和澳门实际情况的民主政治体制：司法独立、行政与立法既互相制衡，又互相配合。”[1]

司法独立是指司法权由司法机关依法独立行使，不受立法机关（立法会）、行政机关（政府）、社会团体和个人干涉。历史上，这一原则包含：一、法官独立审判案件，不受任何干涉；二、司法机关有其独立的组织系统，与其他组织系统分离；三、法律对法官的地位特设保障条款，如法官终身任职。司法独立的核心是法官审判独立。这也是澳葡时代司法体制的重要原则，回归后应予保留。

回归后，澳门特别行政区的行政机关应当具有一定的权力，即保持适当的行政主导作用。但行政权力又不能过大，不能过于集中，避免行政机关凌驾于立法机关之上，防止不利于澳门的稳定发展的情况发生。因此，行政权力应受到一定制约，行政机关与立法机关之间应互相制衡，各自依法行使自己的职权。

在澳门基本法起草过程中，行政与立法的制衡没有采取通常的责任内阁制做法，即议会可对内阁投不信任票，内阁必须总辞职或由总理提请国家元首解散议会。澳门不是一个主权国家，而是一个面积很小的中国地方行政区域，不宜采取这制度，这不利于澳门的稳定和发展。所以，“根据澳门特别行政区享有高度自治权这一特点，必须强调行政与立法机关之间的相互配合，不能只讲制衡而不顾配合。这是与三权分立制不同之处。既制衡又配合有利于澳门各项工作有秩序地协调发展。”[2]

1993年3月31日，第八届全国人大第一次会议通过的澳门基本法，充分体现了澳门基本法起草委员会政制专题小组提出的几项原则。但在学习与宣传澳门基本法一段较长的时间里，有些社会人士（包括一些法律学者），把主要注意力放在研究行政主导原则方面，强调行政主导是澳门特区政治体制的“根本原则”，是贯穿于澳门政治体制始终的“根本纲领”，而忽视了对其他原则（特点）的深入研究。在澳门回归祖国五周年前夕，即2004年12月18日，全国人大常委会副秘书长、澳门基本法委员会主任乔晓阳在澳门出席澳门基本法推广协会举办的“‘一国两制’—澳门特区成功发展的保障”座谈会时指出：“准确把握澳门特别行政区政治体制的特点，对于全面贯彻实施澳门基本法，具有极其重要的意义。”他在回顾特区政治体制设计所遵循的三个原则后说：“按照这些原则确立的澳门特别行政区的政治体制，是一种既不同于内地的人民代表大会制度，又不同于原来的总督制，也不是西方的三权分立，而是一种既参照香港基本法又有澳门自身特点的行政主导型体制。具体来讲，澳门特别行政区的政治体制有以下三个方面特点”。[3]

（一）行政主导

所谓行政主导，实质就是行政长官主导。

澳门基本法的内容有着鲜明的独创性，在行政长官建置方面的独创性主要表现为：一是地位的双重性及负责的两元性；二是运作的多元主导性。首先，基本法赋予行政长官具有双重身份的法律地位，他既是特别行政区的首长，又是特别行政区政府的首长。作为特别行政区首长，行政长官是特别行政区的最高长官，全权代表和唯一代表，代表特别行政区，对中央人民政府负责，在特别行政区内负责执行基本法。作为特别行政区政府的首长，行政长官是特别行政区政府的最高首脑，领导特别行政区政府依法施政，开展各项工作。他必须忠于特别行政区，对特别行政区负责。定期向立法会作施政报告，答复立法会议员的质询。这实质上就是对特别行政区全体居民负责，对特别行政区整体利益负责。同时，行政与立法既相互配合又相互制约，但重在配合；司法独立，只服从法律不受任何干涉。

其次，澳门基本法第50条规定，澳门特别行政区行政长官行使职权共有18项，足以说明行政长官在政治体制运作方面起着多元的主导作用。归纳起来，大体上可分为四类：

一是行政管理。如领导澳门特别行政区政府；负责执行本法和依照本法适用于澳门特别行政区的其他法律；决定政府政策，发布行政命令；提名并报请中央人民政府任命下列主要官员：各司司长、廉政专员、审计长、警察部门和海关主要负责人；建议中央人民政府免除上述官员职务等。

二是立法活动。如签署立法会通过的法案，公布法律；签署立法会通过的财政预算案，将财政预算决算报中央人民政府备案；制定行政法规并颁布执行；委任部分立法会议员；依法颁授澳门特别行政区奖章和荣誉称号；依法赦免或减轻刑事罪犯的刑罚等。

三是司法行政。如依照法定程序任免各级法院院长和法官，任免检察官；依照法定程序提名并报请中央人民政府任命检察长，建议中央人民政府免除检察长的职务等。

四是执行中央交办或授权处理的事务。如执行中央人民政府就基本法规定的有关事务发出的指令；代表澳门特别行政区政府处理中央授权的对外事务和其他事务。

总体上讲，澳门基本法规定的这种行政主导型体制，与香港基本法是一样的。但在一些具体制度方面，澳门又有许多自身的特点。如澳门特区行政长官可以制定行政法规并颁布执行，而香港特区行政长官则没有这项权力。香港特区政府可以拟定附属立法，但须报立法会备案或批准。澳门特区行政长官制定行政法规的权力，是参照原来澳门总督的权力作出规定的。不过，特区行政长官制定行政法规的许可权范围比原先总督的权限有所缩小。

（二）均衡参与

在经济、文化等日益多元化的今天，均衡参与是现代社会政治体制设计中必须努力遵循的一项基本原则。

当然，在不同的国家或地区，均衡参与的方式和途径是有所不同的，如有的国家通过两院制或多党制等途径来实现。而澳门基本法则为澳门特区各个阶层、各个界别、各个方面的均衡参与提供了制度性的法律保障。其一是澳门基本法第47条及附件一所规定的，由四大界别产生的300人组成的具有广泛代表性的选举行政长官的选举委员会；其二是澳门基本法第68条及附件二所规定的澳门特区立法会产生办法（即直接、间接选举部分立法会议员和委任部分立法会议员）。澳门基本法的这些设计，既参与借鉴了香港基本法的规定，又有自身的特点。实践证明，这些设计兼顾各种不同利益的需要，使各种不同利益的要求和意见得到充分而有效的表达，从而保持澳门地区的长期繁荣稳定。

（三）循序渐进

根据特区的实际情况，循序渐进地推进民主向前发展，是澳门基本法的重要精神。

在澳葡统治时期，澳门可以说毫无民主可言。自1623年首任澳门总督马士加路也赴任始，至1999年末代澳门总督韦奇立卸任止，“葡人治澳”时代的127任澳门总督无一不是由葡萄牙政府“钦点”。在这一过程中，澳门华人从来没有任何发言权，更遑论“政治参与”。澳门居民从回归后才真正开始享有民主，但民主发展不能一蹴而就，只能循序渐进向前推进。当然，由于澳门与香港的实际情况有所不同，在民主发展的最终目标上，两部基本法的规定也有不同。香港基本法规定，行政长官产生办法最终要达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标，立法会产生办法最终要达至全部议员由普选产生的目标，而澳门基本法则没有类似的规定。

乔晓阳主任关于准确把握澳门特区政治体制特点的公开讲话是北京官方最权威的科学总结，也代表了中央的权威看法，是研究澳门特区政治体制不可忽视的重要文献。我们应该认真学习，深刻领会其精神实质，不断提高执行澳门基本法的自觉性和水平，继续把“一国两制”伟大事业推向前进。

澳门基本法设计的澳门特区政治体制，在处理行政与立法关系时所确立的一条重要原则，就是行政与立法分开负责，互相制衡、配合。由行政长官领导下的特区政府和立法会，是互相独立的两个部门，彼此之间拥有和行使澳门基本法赋予的不同权力，两者的关系不是领导与被领导、隶属与被隶属的关系，而是一种互相制衡，互相配合的关系，两者共同行使着中央授予的高度自治权，也是特区政制实际运作时体现出来的一个优点。行政与立法互相制约，能互相予以监督，为民执政，为澳门整体利益服务；行政与立法互相配合，有利于同心协力搞好特区工作，促进特区的繁荣、稳定和发展。

行政与立法的互相制约主要体现在：第一，行政对立法的制约关系：（一）立法会通过的法案，须经行政长官签署、公布，方能生效（澳门基本法第51及78条）。（二）行政长官在两种情况下，有权解散立法会（澳门基本法第52条）。（三）行政长官在立法会未通过政府提出的财政预算案时，可批准临时短期拨款（澳门基本法第53条）。这样，行政长官领导下的政府，对立法会行使立法权就有了一个重要的制约机制，立法会在行使立法权时，就需注意和顾及到政府对有关法案的立场。第二，立法对行政的制约的关系：（一）立法机关有权对特区政府实施法律监督（澳门基本法第65条）。（二）立法会在三种情况下可迫使行政长官辞职（澳门基本法第54条）。（三）立法会有权指控行政长官的严重违法和渎职行为，有权动议对行政长官进行调查，有权对行政长官提出弹劾案，报请中央人民政府决定（澳门基本法第71条第7款）。

行政与立法的互相配合体现在：（一）立法会是澳门特区的立法机关，有权制定、修改、暂停实施和废除法律；特区政府必须执行立法会通过的法律。（二）立法会审议、通过法律；特区政府拟定并向立法会提出法案、议案。一些重要的法案，特别是涉及公共开支、政治体制及政府运作的法案，必须由政府提出。（三）澳门特区设立的行政会是协助行政长官决策的机构。行政会的委员由行政长官从政府主要官员、立法会议员和社会人士中委任（澳门基本法第56—58条）。这就使得行政长官在作出决策前，能够听取和了解到立法会的意见。故这一机构有利于协调行政与立法之间存在的分歧，加强两者的配合。

（一）澳门特区行政主导高效运作

澳门回归近十年来，“以行政长官何厚铧先生为首的澳门特别行政区政府依照《基本法》施政，行政主导得到有效发挥，行政、立法、司法之间的关系比较协调，政府与民间的关系比较协调，既保持了较高的行政管理的效率，又较好地发挥了各方面的积极性。”[4]

自回归后第一届立法会开始，据统计，截至2003年8月15日，立法会经过了两届四个立法会期，共通过法律65个，决议20个。在通过的法律中，政府提交的法案为61个，占立法会通过法律总数的94%。议员提出的对政府工作的书面质询约419个，口头质询约9个，涉及社会、经济各个方面（表1）。[5]

表1　历届立法会统计资料

立法会还听取行政长官每年度的施政报告，并进行辩论，审核了政府的财政预算案，并就政府举行了立法会全体会议进行质询。

澳门回归几年来，行政与立法之间互相制衡，互相配合，而且看重配合，以行政为主导，保证了“一国两制”方针和澳门基本法的贯彻实施，以及特别行政区政治体制顺利运作，也促进了澳门特别行政区的和谐、稳定和发展。

中央驻澳联络办主任白志健在纪念澳门回归祖国五周年时撰文说：“特区立法会自觉维护与行政长官和特区政府的良好互动关系，切实履行立法机关对行政和各项社会事务的监督职能，切实反映民意，先后制定了76部法律。”[6]其中既有创立特区必备的《政府机构组织法》、《法院组织法》、《立法会章程》和《选举法》等基础性法律法规，也有关系经济民生的重要法律，如《幸运博彩法》、《商法典（修订）》、《传染防治法》等，不仅填补了某些法律空白，而且对奠定特区长远发展的法治基础具有重要意义。2008年，立法会又完成了《选民登记法》、《行政长官选举法》和《立法会选举法》三部与2009年双选举直接相关的选举法律的修订，以加快特区民主化进程。尤其是今年初，立法会以绝对多数票赞成，细则性通过特区政府提交的《维护国家安全法》法案，终于填补了澳门回归以来存在的维护国家安全法律的空白。这标志着澳门特区全面贯彻落实澳门基本法，推进特区法制建设方面又迈出了重要的一步，也充分说明立法与行政良好互动关系又更加紧密了。

“近年来，澳门行政办事效率得到极大改善，与民互动能力增强。如廉政公署在2005年立法会选举过程中共收到案例423宗，立案12宗，移交检察机关6宗，对此次选举工作起到积极的监督作用。成立不久的审计署也取得工作方面的成绩，2005年11月发布的《2004年度政府审计报告》，对政府预算支出实行公开透明化。”[7]

司法机关独立行使司法权和终审权，为确保社会公正、化解社会纷争、保障社会稳定起着重要作用。尽管过去几年社会形势急剧转变，各级法院受理的案件无论从数量上、复杂程度上均有所增加，各级法院都能坚守岗位，不但确保了各级法院的正常运用，而且司法独立，不偏不倚的原则和精神继续得到维持。“即使是在发生了震撼澳门社会的原政府主要官员严重贪污案的时候，特区仍然维护各方面的正常运用，坚持了司法的公正与独立，将不法事件对社会的损害减至最低。这就从另一个方面证明特区的政治制度设计是符合澳门社会实际的。”[8]

（二）澳门特区行政主导有效顺畅运作原因探析

回归十年来，行政主导运作之所以有效顺畅，有其主客观两个方面的原因：其一，澳门基本法设计的行政主导政制模式符合澳门实际情况。澳门基本法根据澳门的实际情况，对澳门特区的政制模式作出了全面的规定，这就是以行政为主导，行政、立法与司法既相互分工、各司其职又相互制衡、相互配合的政治体制模式。实践证明，这种独创的政制模式是符合澳门实际的，因此，运作起来时就自然减少阻力，容易贯彻执行。几年前，时任全国人大常委会香港、澳门基本法委员会委员陈滋英说：“我们高兴地看到，特别行政区这三个机关之间的关系，正在按照基本法的规定正常开展”。“这是基本法有关特区政治体制规定的精髓。它有利行政与立法之间的和谐，保障司法独立，实现特别行政区的高效运作，从而符合特别行政区的总体利益。”[9]

其二，以何厚铧为首的特区政府的坚强领导起着核心作用。行政长官何厚铧凭借他的社会地位、个人素质和人格魅力，在澳门享有很高的威望，并采取正确的管治方略和恰当的政策，“积极主导了澳门的政治事务发展，使澳门行政长官制的独特功能有较好的发挥”。特区政府始终坚定维护“一国两制”、“澳人治澳”和高度自治方针；全面贯彻落实澳门基本法规定的行政长官制；倡导“以民为本”，不断提高施政能力；提出“固本培元、稳健发展”、“按部就班、务实施政”的工作思路；强调以爱国者为主体治澳，发挥执政团队精神等。总之，澳门特区的进步和发展，“是中央政府正确领导和全国人民大力支持的结果，更是以何厚铧为首的特区政府执政团队忠于祖国、服务特区、团结拼搏、脚踏实地干出来的结果。”[10]

其三，良好的社会基础有利于行政长官主导社会作用的发挥。澳门同胞素有爱国爱澳的优良传统。澳门在葡萄牙统治时期，华人社会在各种政治力量的推动下，自我组织和自我管理的功能相对完善，各界社团在整个社会中发挥了不可替代的作用，如工会联合会、街坊总会、中华总商会等，都在各自领域发挥团结各阶层群众，维护社会稳定和发展的作用。“这样的传统在澳门特区被较为完整的保存下来并成为特区组织社会的重要渠道和手段。”据统计，目前澳门特区大约有2700多个社团，“许多社会重大问题都在特区政府和相关社团的协调过程中得到解决。”[11]由于历史与社会的原因，澳门尚不存在所谓西方政党政治发育成长的土壤和环境，也没有形成类似香港泛民主派（反对派）的势力。这种良好的社会基础对实行行政长官制很有利。

其四，友好的舆论环境也有利于澳门行政长官制的正常运作。在现代社会中，大众传媒作为一种新突起的社会势力，其政治立场和倾向在现代政治中发挥着巨大的作用。当代媒体被称为是行政、立法和司法之后的“第四大权力”，甚至被称为“无冕之王”。澳门当地主流媒体，如《澳门日报》（澳门销量最大的中文日报）、《澳门月刊》（澳门销量较大的综合性中文杂志）、澳门新闻工作者协会和澳门广播电视有限公司等，“一直高举爱国爱澳旗帜，立场鲜明，态度明确地维护国家和澳门的根本利益”，“支持澳门特区政府依法施政，团结各界读者，形成独特的凝聚力，发挥舆论和文化的优势，为澳门的经济社会发展、稳定、祥和，为澳门居民的利益作了重要贡献和大量工作。”[12]所有这一切，使澳门特区政府赢得一个较好的舆论支持环境。

如前所述，回归后的澳门受益于“一国两制”、澳门基本法与行政主导的政制模式，行政高效、经济发展、民生改善、社会祥和。当然，短短的十年实践在历史长河中只是暂短一瞬。在实践行政主导的过程中也存在一些问题，尤其是随着“一国两制”与澳门政制模式实践的不断发展，我们必然会遇到更多的新情况、新问题。展望未来，居安思危，未雨绸缪。针对特区行政主导运作存在的若干重要问题，笔者提出如下相关的完善建议：

（一）“行政主导”必须加大力度完善行政监督体系

有学者指出：“1993年制定的基本法充满了那个年代的印记与特征。这表现在，法律对行政权的过度重视。……欧文龙一案所反映的，不仅仅是个人的道德操守与品行价值之取向，更重要的是，它突显了我们体制自身存在着不容小觎的疟疾与病患。一旦行政权不能受到有效的监督与制衡，就必然会膨胀且滥用。……是时候理性与科学地评估行政主导的作用与影响。”[13]再者，行政长官制定行政法规并颁布执行没有经过法定程序，行政法规过多过杂（仅博彩业方面就有近30个），有些随意性。

还有人提出：澳门特区的行政主导是“行政霸道”。对于这种说法，笔者不敢苟同。所谓“行政霸道”（亦称极权行政主导）就是行政机关或政府首脑在国家或地区政治社会生活中“主宰”一切，凌驾于立法、司法机关之上，甚至凌驾于全体人民之上。香港、澳门回归之前所实行的行政主导，就是典型的“行政霸道”。澳门基本法所设计的行政主导（行政长官制），虽然在一定程度上保留了1976年葡国颁布的《澳门组织章程》的立法理念及其所确立的组织框架，但它和殖民统治时期的总督制有着本质及其他诸多不同。例如，澳督是由葡萄牙国王或总统任命的，非经当地民主选举产生，握有政治、经济、军事大权等，不受当地机关限制；而行政长官是由当地民主选举产生，中央政府任命，具有广泛的民意，地位崇高，拥有多元的主导性，但其权力受到诸多制约，甚至有可能被立法会提出弹劾。目前特区虽然不存在“行政霸道”问题，但对“行政独大”应当提高警惕，避免自觉或不自觉地陷入歧途。最好的办法就是加大力度完善行政监督体系。

18世纪资产阶级启蒙思想家孟德斯鸠曾指出：“自古以来的经验表明，一切被授予权力的人都容易滥用权力。……要防止权力滥用，就必须用权力制约权力。”[14]中国较有权威的观点认为：“行政监督是指国家权力机关、国家特设的行政机关、政党、社团组织和人民群众能对行政机关的行政行为和工作人员的职务行为合法性及合理性的监督，而行政监督的作用是能够改善强化行政管理，提高行政效率，促进廉政建设。”[15]根据澳门基本法有关规定，澳门特区现时已有一个较为完整和健全的行政监督体系。这个监督体系包括立法机关的监督（澳门基本法第2条及第71条第1款）、司法机关的监督（澳门基本法第19、83条）、反贪部门的监督（澳门基本法第59条）、审计部门的监督（澳门基本法第60条）、社会团体的监督（澳门基本法第27、131条）和社会舆论的监督（澳门基本法第27条）。现在的问题是如何全面贯彻落实的问题，同时，随着澳门社会的发展及特区政府各级行政机关处理的事务日益繁重，其所作出的行政行为直接影响着社会的公平发展和市民的切身利益与应有权利，因此，行政监督体系仍需进一步完善和细化，落实到实处。如对行政长官制定行政法规，可考虑由立法会授权（许可）后制定再颁布执行。这样，一方面可适当控制行政法规的制定；另一方面有利于行政与立法关系的调整和改善，避免行政独大。

（二）行政与立法必须有明确法律规范进行协调

澳门特区行政主导的政制模式如何顺利运作，关键问题是怎样处理好行政机关与立法机关的关系。对于这个重要问题，法学界存在着两种不同的意见。已故著名宪法学家、基本法的起草委员会委员之一的王叔文在1990年就明确指出：“把未来香港特别行政区的政治体制解释为‘行政主导’或‘立法主导’都是不科学的。基本法规定的政治体制，一个基本原则就是行政与立法之间互相制衡，互相配合。行政机关与立法机关是两个相互独立的部门，在它们之间不是谁压倒谁的问题，也不存在谁凌驾于谁的问题。”[16]王教授的这一说法也适用于澳门特区行政和立法的关系。另一个基本法起草委员会委员、北京大学著名法学教授肖蔚云则认为：“基本法设计澳门特别行政区的政治体制是以行政为主导，行政与立法互相制约、互相配合，而又着重在配合。”[17]

笔者认为，西方的“三权分立制”，强调的是行政、立法和司法三种权力的各自独立与相互制衡，以及防止权力滥用。但产生于20世纪的新宪政理论则认为：“传统意义上的监督和制衡体系，似乎成了新的社会项目的障碍。现在政府内的协调……已经变得必不可少”，否则，“很难做出积极进取的政府建议。”[18]肖教授和中国内地官员的讲话，除了强调三权的互相制约外，更强调要十分重视行政与立法的相互配合，以示与西方“三权分立制”的区别，这是可以理解的，也符合中国的国情。

现在的问题是：如“一国两制”问题的知名学者邵善波所言：行政与立法“相互配合恐怕不过是一种愿望而已”，“制度内并没有鼓励合法的机制，如果有双方合作的情况出现，多数只是基于共同的利益，或受到公众和舆论的压力，而并非某种有效的体制内机制使然。”[19]笔者在撰写本文过程中深有感触，为了说明行政与立法互相制衡，从澳门基本法中寻找一些条款加以阐述并不太困难，而寻找一些条款说明行政与立法怎样相互配合，既费时又找不出一目了然的条款，最后从肖蔚云的两本专著中得到一些启示，把《澳门基本法》第56—58条设立的行政会，作为行政与立法互相沟通、配合的一个重要的官方机构。可见，澳门基本法中一目了然规定行政与立法互相配合的条款几乎没有，只能靠联想、思考去理解问题。这同“重在配合”的主观愿望相差甚远，建议在适当时候修改澳门基本法，明文规定行政与立法如何进行协调（配合）的法律条款。

（三）司法运作必须切实保障司法功能有效发挥

司法机关的工作状况在澳门特区行政主导政制模式运作中具有非常重要的地位和影响，而且澳门还形成了具有自己特色的新司法体制，即由三个法院和一个检察院、一个行政法院组成的司法体制。由于篇幅所限，这里只谈前者，不谈后者。回归以来，澳门特区司法机关依照澳门基本法有关规定办事（案），实行司法独立和司法官的专职性与非政治性，积极推进司法本地化，尤其是特区三级法院受理的案件不断创历史新高，取得了较为明显的成效。

但也应看到，随着澳门社会在政治、经济、文化等各领域的急速发展，作为行使审判职能的各级法院，也不可能独善其身，其所面临的工作压力和挑战也与日俱增。主要表现在：一是法官人数严重不足。据资料显示，截至2007年底，三级法院只拥有29位法官，但每年要审理超过2万宗案件，如初级法院实际审判案件的每位法官过去一年要处理的案件为1123件，中级法院每位法官要处理195宗上诉案件，许多法官处于超负荷运作状态，身心压力长期没有得到很好休整，身体状况令人担心。二是高素质法律人才欠缺。至2007年，由澳门培养，加上从外地学成归来的法学士每年约有100人，但在前年招考的司法官培训课程，在200多位报名人士中，只有6位能顺利通过所有考试进入培训阶段。三是法院设施环境不理想。自回归以来，特区第一审法院长期只能栖身于条件不足的商业大厦，也仍然分散于不同地方办公。司法界要求政府筹建第一审法院大楼的良好愿望迟迟得不到解决。四是法律专业团体的功能未能有效发挥。澳门律师除忙于自身的法律实务外，甚少走入社会，开展普法宣传教育工作，并就社会上所出现的重大和热点的法律问题发挥应有的引导、止争释疑的功能。

毋庸置疑，以澳门基本法为核心的澳门法律体系，是澳门社会持续发展的坚强基石。特区行政主导政制模式要巩固并继续运作，无论行政、立法、司法三大体系都要提升对法治的认识、深化改革、不断完善。就司法系统的正常运作而言，它不仅关系到司法独立、社会正义和公民权利的实现，还关系到对行政和立法机关实行有效制约和监督的问题。希望特区政府对上述司法系统存在的问题引起高度重视，并采取有力措施：在加强本地司法官培训的同时，也可从大陆法系国家招聘人才充实司法机关和法律辅助部门力量，提高工作效率；下定决心，在着手规划的基础上，加快建设第一审法院大厦，使多年来未能得到解决的问题如愿以偿；积极动员并组织法律专业团体，融入到澳门社会发展和变革中，发挥专业知识和技能，为澳门法治建设与社会和谐发展作出应有的贡献。

（原载澳门《澳门研究》2009年12月号）

[1]　肖蔚云：《论澳门基本法》，北京：北京大学出版社，2003年，第131—132页。

[2]　肖蔚云：《论澳门基本法》，第133页。

[3]　《澳门基本法推广协会会讯》总第8期，2005年1月，第5—6页。

[4]　《澳门基本法推广协会会讯》总第8期，第6页。

[5]　蒋朝阳：《论〈澳门基本法〉行政与立法关系中以行政为主导》，杨允中等主编：《依法治澳经验与前瞻》，澳门：澳门基本法推广协会，2005年，第58页。

[6]　白志健：《长风破浪正其时》，《人民日报》，2004年12月11日，第6版。

[7]　中山大学港澳经济研究课题组：《澳门经济、政治、社会发展问题思考》，北京：《港澳研究》2008年春季号，第66页。

[8]　何超明：《基本法：实现澳门繁荣稳定的基础》，澳门：《九鼎》，2008年9月号，第20页。

[9]　陈滋英：《落实基本大法，共创美好明天》，肖蔚云主编：《依法治澳与稳定发展》，澳门科技大学，2002年3月，第4—5页。

[10]　白志健：《长风破浪正其时》，《人民日报》，2004年12月11日，第6版。

[11]　肖蔚云主编：《论澳门特别行政区行政长官制》，澳门科技大学，2005年3月，第197页。