六强争雄与依法管治

澳门博彩业是在澳门特殊历史阶段特殊社会环境中发展起来的特殊娱乐行业。“这是澳门社会和经济体系中最具特色的部分。”[1]从1847年澳葡当局宣布澳门赌博合法化后，博彩业已跨越了19、20、21世纪三个的漫长时空，一直在澳门社会经济中扮演着举足轻重的角色。澳门曾被称为“东方蒙地卡罗”。2006年，澳门博彩业的总收入高达558亿元，超过了拉斯维加斯，一跃成为世界第一赌城。据澳门特区政府统计暨普查局公布的数据显示，2006年澳门本地生产总值（GDP）为1143.6亿元，实质增长率达16.6％，人均本地生产总值超过22.75万元，创历史新高，对比2001年以来几乎翻了一番，并首次超过香港，愈来愈受世人瞩目。本文拟就澳门博彩业的成长过程和依法管治的关系作些探讨。

“在二十世纪，澳门的博彩业经历了3次重要赌权转变。每一次的转变都给当时的博彩业，以至整个经济带来不同程度的影响，以及注入新的活力和开创新的局面。”[2]

在1930年之前，由于澳葡当局滥发赌牌，又缺乏有效的监管，所以，整个博彩业的经营仍处于比较分散，杂乱无序的局面。为了增加澳门政府的财政税收和整治经营混乱的局面，1930年澳门政府实行公开招标，以暗标竞投的方式和价高者得的标准，批出赌场经营权，这在当时的环境下，具有一定的积极意义。以庐九家族成员、范洁明、霍芝庭等省港澳风云人物为主要股东的豪兴公司夺得赌权专营权，每年向澳门政府缴纳的赌税为60万—80万元（澳门币，下同）。这是澳门历史上赌权的第一次转变，标志着澳门政府已开始对博彩业发展实行了规范化的管理。

1937年澳门发生了第二次赌权转变，当年竞投结果是由享誉港澳的富商高可宁、傅老榕联手组合的泰兴娱乐总公司夺得赌场专营权。该总公司承诺每年缴交的赌税为180万元，是豪兴公司的3倍，大大增加了澳门政府库房的收益。同时，重视配套设施：一是扩建中央酒店（由6层加建至11层）。二是采用崭新的促销策略，如在港澳大登广告。三是向客户提供多元化服务，如跳舞、游戏、美点及茶室等。进一步增强澳门娱乐博彩业的吸引力，开辟了一块新的天地。

1961年10月，以港资背景为主的霍英东、何鸿燊、叶汉、叶德利“四大天王组合”的财团以承诺年饷316.7万元及承担繁荣澳门的条件，投得了澳门赌场专营权。泰兴娱乐总公司持续24年投得了澳门赌场专营权终告结束。这是澳门历史上赌权的第三次转变，其影响更为深远，不仅使博彩业在澳门经济中的“龙头”地位得以确立，而且注入了比较全面依法管治博彩业的新元素，为博彩业的持久发展奠定了基础。1962年5月，澳门旅游娱乐有限公司正式注册成立。注册初期，叶德利任董事长，霍英东、叶汉任常务董事，何鸿燊为总经理。

第三次赌权成功转变，“功在马济时”。[3]马济时是澳门第119任总督，1959年9月上任后，做的第一件事就是调查和研究澳门的经济状况。他得出结论：澳门受到地理条件和资源缺乏所限，工业不可能有太大发展，但旅游业却大有潜质，尤以现存的“赌博娱乐”，有可能成为澳门最大的经济增长点。因此，向里斯本建议，把澳门辟为“旅游区”和“博彩区”。马济时的建议得到了葡萄牙当局的认同，准许澳门以博彩作为一种“特殊娱乐”，从而让澳门可以完全合法经营博彩业，并于1961年2月13日颁布第18267号法令，以法律形式把这些建议正式确定下来。7月4日，澳门政府又颁布了第1496号立法条例（《承投赌博娱乐章程》等），制定了关于幸运博彩经营之批给的法律制度，为新的赌权竞投提供了明确的法律规定。自此之后，澳门的博彩业才真正受到较为全面的法律监管。

在过去40年（1961—2001年）里，澳门赌王何鸿燊掌管的澳门旅游娱乐公司一直享有澳门赌业的专营权。回归后，在社会上要求开放赌权的呼声越来越高的情况下，澳门特区政府决定开放赌权，这是澳门历史上第四次赌权转变，是澳门迈向新世纪的良好开端。2001年7月13日，澳门特区政府发言人表示，特区政府准备在近期内颁发3张赌权执照，新的赌权执照将欢迎外国公司竞标，前提条件是得在澳门本地成立一家控股公司。同年8月30日，澳门立法会正式通过第16／2001号法律《幸运博彩经营法律制度》，这个“新博彩法”经行政长官何厚铧签署生效，奠定了澳门即将到来的赌权开放的法律框架。其中明确规定，特区政府将会发出最多3个博彩经营牌照。2002年2月8日，经济财政司司长兼博彩竞投委员会主席谭伯源宣布：澳门特区政府行政长官认为以下3家参与公开竞投的公司所提交的标书，对澳门特区最为有利，已签署批示，将娱乐场幸运博彩经营权临时判给予：澳门博彩股份有限公司、永利度假村（澳门）股份有限公司、银河娱乐场股份有限公司。从此，澳门博彩业1家专营制度结束，澳门赌业进入“三国鼎立”时代。

“按照澳门政府‘每家持牌公司只有权做一次转批给’的规定……如果澳门政府不再增发赌牌的话，澳门博彩市场的最大法律容量是六家公司。”[4]即银河娱乐场股份有限公司将赌牌一拆为二，形成了银河和美国威尼斯人（澳门）股份有限公司；永利度假村（澳门）股份有限公司“转批给”新濠博亚娱乐（澳门）有限公司一张赌权副牌；澳门博彩股份有限公司“转批给”澳门美高梅金殿超濠股份有限公司另一张赌权副牌。

2007年12月18日，澳门美高梅金殿超濠股份有限公司旗下的美高梅金殿娱乐场，在澳门南湾湖畔隆重开幕。至此（今）澳门赌权开放后，6个持有赌牌（3正3副）公司已全部登场，标志着澳门博彩业发展的格局也从“三分天下”步入“六强争雄”的新阶段。其主要特点有：

（一）“六强争雄”格局形成速度快

从2006年9月永利娱乐场开业，使澳门博彩业“三分天下”的基本盘子形成，到2007年12月澳门美高梅金殿投入运作，标志着澳门博彩业开始进入“六强争雄”的新阶段。其间只有短短的15个月，这种发展速度在世界博彩业发展史上是罕见的，说明澳门博彩业发展“风景这边独好”。

（二）“六强”主体平等自由竞争好

在澳门现有的6家博彩公司中，虽然持有的赌牌有正、副之分，公司也有洋、华之分，但在法律上6家博彩公司主体地位平等，并可开展自由竞争，特区政府依法保障所有博彩公司的合法权益，反映了特区政府和投资者都在追求“公平”这个人类的共同目标。

（三）“六强”竞争焦点——市场占有率

澳博、威尼斯人两家公司都曾经声称要夺下六成市场，银河也声称已占据两成市场，并有望更上一层楼。新濠博亚表示：皇冠赌场投入营运后，占有率可望两成半。只有永利较保守，认为占有率可逾一成。但事实并非全是如此，有市场消息显示：2006年9月统计，澳博、金沙、银河、永利四家公司市场份额分别为58％、20％、15％及7%。2007年，威尼斯人加入竞争，相信各家博彩公司的市场占有率都会发生新的变化。有专家指出，相信未来各博彩公司的市场占有率会介于一至三成之间，任何一家公司要取得三成以上占有率，将会相当困难。

（四）“六强争雄”策略各有各的招

从总体上看，威尼斯人澳门公司主要拼雄厚的经济实力及其庞大的经营规模效益，金沙和威尼斯人这两艘“航空母舰”投入使用，本身就可以说明这一点。

澳博既注重经营规模（建造新葡京），但更多的是在吸客策略方面做文章，如扩大海陆空交通网络，举办各种新奇展览，推出抽奖活动，以吸收游客。银河“金门”尊尚会独家推出一系列的尊享礼遇，其中包括专享直升机、劳斯莱斯接送等。永利则独家赞助百老汇著名音乐剧《CATS》到场演出，攻占高档客。美高梅金殿以金狮像揭幕开路，以玻璃紫罗兰装饰和艺术品位为主题的设计风格引客。新濠博亚的皇冠刻意“以赌为主”多赚钱。

（五）“六强争雄”各有其长短之处

在澳门现有6家博彩公司中，各自拥有赌场数目差距较大，但各有卖点（特点）之处，博彩收入也不一样。见下列图表（2007年底制作）。

澳门六间拥赌牌公司比较

资料来源：各公司业绩报告及香港《苹果日报》资料室

（六）“六强”外国资金背景占过半

在澳门现有6家博彩公司中，除澳博、银河属于华资外，永利、威尼斯人、超濠3家具有美资背景，新濠博亚具有澳资背景。可见，外资经营的博彩公司已占了过半，目前美资博彩公司处在攻势，华资博彩公司处在守势。如果这种情况继续发展下去，澳门的主要经济命脉会不会掌握在外国手里，令人担忧！

（七）“六强”发展引发社会问题多

澳门六家赌博公司的迅速发展给澳门经济繁荣注入强劲的经济活力，同时也引发了诸多的经济、社会、政治问题。例如，赌博社区化日益加强，“病态赌徒”人数增多；赌场荷官热冲击其他行业，造成“转工潮”；物价楼价猛升，部分基层居民生活负担加重；严重影响社会治安，港台黑帮入股美资赌场令人担忧；美资博彩公司宣扬美国式民主等价值观念，使社会日趋政治化；对中国内地也有负面影响等等。

（八）“六强争雄”发展后劲势头足

澳门博彩领域“六强争雄”刚刚开始，相信好戏还在后头，也有可能出现新的变数。例如，威尼斯人在今后几年里，还计划投入大量资金，在氹路填海区的金光大道附近兴建几座大型酒店及娱乐场。又如，银河计划兴建的大型娱乐度假中心将于年内开幕，预计赌场面积超过25万平方尺，超过600张赌台和1000部角子机，酒店房间数目超过3000间。再如，2007年澳博争取在港上市，计划集资78亿元。然而，澳门赌王胞妹何婉琪表明要入禀香港法庭，寻找司法复核，力阻澳博上市。其他博彩公司也有新的投资计划。

从上不难看出，自2002年澳门特区赌权开放以来，在短短的几年中，澳门博彩业发生了巨大变化：一方面博彩业为特区政府带来相当可观的税收，为旅游、会展、服务等相关行业的发展注入新的经济活力，为很多居民改善生活状况提供了有利条件；另一方面博彩业的过快发展，一业过于独大，使澳门的经济结构过于单一，对澳门这一微型经济社会造成冲击，引发了诸多的经济、社会、政治问题，博彩业自身也显现了一些新情况、新问题。

面对博彩业的新挑战、新课题。2008年3月18日，国家主席胡锦涛在北京会见澳门特区行政长官何厚铧表示：要“保持澳门发展的良好势头，妥善处理发展中出现的新情况、新问题，推动澳门各项事业又好又快向前发展，是澳门公众的共同愿望”。[5]遵照胡主席的指示，澳门特区行政长官何厚铧于4月22日宣布了六项有关博彩业监管的政策措施：1．决定澳门幸运博彩现有三家承批公司、三家转批公司的发展模式保持不变；2．除在建、已获审批及已商洽审批下阶段发展的项目外，特区将不再批准任何博彩用地；3．严格控制新赌场及原有赌场的赌台数，在新的赌场、赌台、角子机数目和调控政策出台前，不会批准增加赌台，并要求角子机中心等博彩娱乐场所尽快从人口密集的小区迁出；4．将对博彩中介佣金和赌厅数目作出适当法律控制，此前不会接受博彩中介服务合同申请，亦不会批准新的服务合同，并会对现有博彩中介服务合同作出检讨修订；5．决定研究执行赌场高层管理人员发牌制度，相关人士都要接受资格审查；6．严格执行博彩企业不得从事其他业务的规定，尤其会严格限制博彩企业直接参与公共事业。[6]笔者认为，特区政府所采取的这些措施，在一定程度上回应了澳门博彩业在发展中遇到的新情况、新问题，但上述政策措施仍有待通过法律予以具体化、规范化和落实。同时，加强澳门博彩业监管，不仅是特区的事，还涉及内地的政策和法律的配套措施。

三、澳门特区政府对博彩业发展依法管治

现代娱乐场（赌场）的管治都与法律相伴而行。其管治（经营）模式主要有欧式和美式两大种：欧洲大陆的赌场以摩纳哥的蒙地卡罗为代表；美式赌场则以美国内华达州的拉斯维加斯为代表。两种赌场的管治模式大致有三种区别，一是在所有制形式上的差别：欧式赌场一般都由政府全部或部分持股，早在1967年，蒙地卡罗的赌场就由政府接管，[7]法国政府在博彩公司中持有股份占70％左右，所以，政府对赌场的管治决策更有影响力。而美式赌场完全是私人老板的企业，按照自由竞争市场规律办事，政府只是负责监管市场的违规操作，不干涉企业内部的运作。二是在赌场规模上的差别：欧式赌场大多采取会员制，对会员资格和数目有严格限制，甚至对赌场的营业时间和地点也作了限制，因而一般赌场规模不大，但都比较安静。由于英国赌场实行会员制较为普遍，“目前，在英国已经有不少专门组织会员对赌的博彩公司诞生。”[8]而美式赌场规模较大，全天候开放，既热闹又奇特，无论是拉斯维加斯赌城还是大西洋赌城，每年都吸引超过2500万人次的游客和赌客，场面壮观。三是在赌场信贷上的差别：欧式赌场对来参赌的客户要进行基本的财务资格审查，一旦发现客户有不良借贷记录将会被拒绝入场，如果客户顺利进场，赌场也严格控制信贷额度，决不能超过个人信贷上限。病态赌徒不得进入赌场。而美国赌场在信贷方面并没有受到强制性的限制，经营手法较为灵活，所以赌场赚钱也较多。[9]由于澳门经济上对博彩业的依赖度较高，所以特区对赌场的管治模式与美式赌场比较相近。这种管治模式的一大好处是，经济回报丰厚，又有法律制度支撑。

澳门回归祖国以来，特区政府在澳门特别行政区基本法的框架下，运用各种法律手段，对澳门博彩业发展实行依法管治，并取得较好的成效。

（一）基本法为澳门博彩业发展提供宪制性法律依据

澳门基本法是澳门特区的宪制性法律，是最高层的法律规范形式。基本法第118条规定：“澳门特别行政区根据本地整体利益自行制定旅游娱乐业政策。”这条规定阐明了三层含义：1．澳门基本法允许澳门博彩业以“旅游娱乐业”的名义继续存在和发展，这是该条文规定的核心内容。2．澳门特区可自行制定旅游娱乐业政策，中央人民政府不予干涉。3．特区有关旅游娱乐业的政策应根据“本地整体利益”来制定，要通盘全面考虑，以有利于社会稳定和经济繁荣的大局为出发点。这表明了中国政府对澳门历史的尊重，又体现了对澳门实行“一国两制”在资本主义经济制度方面的独特安排，进一步明确“舞照跳，马照跑，赌照开”的澳门原有生活方式不变。澳门基本法的规定，赋予了特区政府发展经济决策的自由权，保证了特区政府能够根据博彩全球化的浪潮，尤其是整个亚太区博彩市场的发展趋势以及自身的特点，制定相关的法律法规，加快澳门博彩业的法治化和国际化进程。

（二）通过法律手段对博彩业及其赌场进行规制

澳门博彩业现行法律主要有：《娱乐场幸运博彩经营法律制度》（最主要的博彩法律）和《不法赌博》、《娱乐场博彩或投注信贷法律制度》、《预防及遏止清洗黑钱犯罪》及《预防及遏止恐怖主义犯罪》四个单项（行）法律。其主要内容有：

1．经营宗旨：规定娱乐场的经营法律制度，旨在确保：赌场的适当经营及操作；监察、管理、操作人中的资格及责任；赌场在公正、诚实及不受犯罚影响下进行；保障政府税项的利益；促进特区的旅游、社会稳定和经济发展。

2．博彩种类：规定在娱乐场内经营的幸运博彩种类（方式）为百家乐、二十一点等24种外，还增加了“互动博彩“（如电话传真、互联网、数据网）及“向公众提供之博彩活动”（诸如彩票、奖券及抽奖）的新规定。

3．批给制度：幸运博彩的经营权，仅可由特区成立并获得批给的股份有限公司从事，最多为3个；批给期间应在批给合同内订定且不得多于20年，批给年限已达上限时，经行政长官批示，可以延长，但不得超过5年。

4．赌场监管：分为三种不同情况。一是禁止未满18周岁的人、无行为能的人、处于醉酒状态或受毒品作用的人等进入赌场；二是政府有关官员在赌场享有自由通行权；三是有关司法人员在执行公务时可进入赌场。

5．中介制度：博彩中介人制度是澳门博彩业的一大特色。凡从事博彩中介人的活动都必须领取牌照且须接受政府的监察，并须在其提供服务的每一承批公司作登记。政府每年定出获批为每一承批公司服务的中介人的最高名额。

6．缴纳税率：承批公司每年必须向政府缴纳博彩特别税，按照经营博彩的毛收入35％计算；还须分别承担不超过其经营博彩毛收入2％及3％的社会责任税捐，给予澳门基金和城市建设及提供社会保障；博彩中介人的纳税标准为毛收入的5％。

7．信贷制度：获赋予从事信贷业务资格的信贷实体包括：幸运博彩经营承批公司、幸运博彩经营的获转批给人、幸运博彩中介人；信贷仅于信贷实体将娱乐场幸运博彩用筹码的拥有权转移予第3人，不能以现款支付。

8．刑事处罚：澳门实行不法赌博的刑事处罚制度。其一，任何人在未经许可地方进行赌博，属于犯罪行为，是必须接受刑事处罚的。其二，在许可地方内不法经营赌博（如接受未适当许可的投注者）也要受刑事处罚。

（三）行政法规在博彩业依法管治中发挥积极的作用

澳门博彩业现行有关行政法规大约有27件，其中行政长官批示的行政法规有25件，经济财政司司长批示的行政法规仅2件。这些法规作为澳门博彩业法律的重要配套措施，在依法管治博彩业过程中发挥了重要的作用。

1．规定澳门博彩业的主管机构和有关组织

设立一个“博彩委员会”，作为博彩领域内制定相关政策的最高权限组织。后来，该委员会又增设咨询小组，就专题项目进行研究、跟进及提出建议。

成立一个“博彩监察协调局”，该局是向行政长官提供辅助及协助的局级部门。其目的是为了能落实博彩委员会之政策及在法律之职责范围内行使权限，发挥博彩监察与协调的作用。

委任一个“娱乐场幸运博彩经营批给首次公开竞投委员会”（简称竞投委员会）。以经济财政司司长为主席的竞投委员会，在整个竞投工作中发挥了积极的作用。

2．规定参与赌牌竞投及批给程序相关内容

有关行政法规规定了整个赌牌竞投及批给程序。包括参与竞投公司的溢价金、适当资格、财力、公开竞投、开投、担保金、标书、咨询、磋商、批给合同等行为规范，即使开启标书等细节行为也有规范，其操作性很强。

3．规定赌牌批给临时判给了3家参与竞投公司

行政长官批示：共有18家参与竞投公司的标书获接纳，经考虑竞投委员会，所提交具说明理由的报告书，认为下列参与公开竞投的公司所提交的标书对澳门特区最为有利，现将3个分开竞投的赌牌批给临时判给银河娱乐场股份有限公司、永利度假村（澳门）股份有限公司、澳门博彩股份有限公司。

（四）批给合同在博彩业依法管治中发挥特殊的作用

澳门特区于2002年3月至6月间，分别与澳博、永利、银河3家股份有限公司签署澳门特区娱乐场幸运博彩或其他方式的博彩经营批给合同。三份合同内容除少数条款（如合同主体、批给期限、投资计划等）稍有差别外，其余内容基本相同，合同结构大致包括23章，100多条，对批给的标的、类型及期间，承批公司的资质、要求、权利和义务等一系列问题都作了详细的规定。三份合同都是根据澳门新博彩法与有关法律法规制定的，是澳门博彩现行法律制度的重要组成部分，是澳门博彩法律的具体化，对签署双方主体均具有法律效力，因而在保证全面履行合同，促进博彩业发展中发挥了应有的作用。

如前所述，澳门特区对博彩业发展实行依法管治，是以澳门基本法有关规定为依据，以《娱乐场幸运博彩经营法律制度》等5个法律为主要内容，并把有关行政法规及博彩经营批给合同紧密结合起来，形成一个有机联系的博彩法律规范体系。这个法律规范体系结构主次分明，内容较为完整，并且具有澳门特色。同时，澳门博彩业现行的法律法规，尤其是三份博彩经营批给合同可操作性都较强，因此，特区政府依靠这些“法律武器”对博彩业实行依法管治取得了可喜的成绩。

但是，我们应当看到，澳门博彩业现行的法律法规绝大部分都是在赌权开放的前、中期制定的，旨在规范赌权开放过程中涉及的诸多问题（如赌牌发放、公开竞投、批给合同、政府税项等），有些法律甚至沿用回归前的旧法，随着时间的推移，尤其是博彩业的高速发展，外资赌场迅速扩张出现了不少新情况、新问题，澳门博彩业依法管治存在的不足之处就日益凸显出来：

（一）博彩立法相对滞后。最明显的表现是立法机关未能就博彩业高速发展引发的一些“暂时性乱象”（如赌博社区化加深，“荷官热”造成“转工潮”、社会治安恶化等）制定相关行政法规或采取必要的法律措施，更谈不到与时俱进制定新的博彩法律，全面规范博彩业的监管和经济适度多元化发展。

（二）缺乏民主决策机制。中央希望特区政府“要建立民主科学的决策机制”，“稳步推进行政和法务等领域的改革”。但特区政府在这方面做得不够，例如，没有通过民主法律程序，允许3张赌牌批给每张赌牌再转批一次，成为6张赌牌，这是导致澳门博彩业过快发展和外资赌场日益膨胀的“源头”（原因）。

（三）监管手段不够有力。这表现在：对承批公司拥有的赌场、赌台、角子机数量没有规定上限，任其发展；对病态赌徒的防治机制和保护青少年免受赌博不良影响的法律措施不足；对未经批准的“互动博彩”在赌场外网络非法投注没有监管措施等等。由于澳门博彩业监管乏力，其监管宗旨难于全面实现。

为了促进博彩业有序健康发展，现对加强和完善澳门博彩业依法管治问题提出如下立法建议：

（一）明确立法思想。立法是政治、社会活动，又是科学、民主活动。立法的指导思想正确与否，同法律在现实生活中作用的发挥关系甚大。澳门基本法是特区的根本大法。博彩业立法必须以澳门基本法有关规定（即第5条，第114条、第118条）为立法指导思想，才能“根据本地整体利益自行制定旅游娱乐业的政策”，保持与发展博彩业这一资本主义经济制度和生活方式中最具特色的部分，50年不变，维护澳门长期稳定和经济繁荣，充分展示“一国两制”的优越性和强大生命力。

（二）确定立法原则。立法原则是法律制定者共同意志的反映和要求，是制定法律必须遵循的基本原则。它既体现在法律条文之中，又贯穿在整个立法活动里。澳门博彩业立法至少应当确定六项原则：1．尊重历史、尊重现实；2．立足澳门、适当借鉴；3．民主决策、多方咨询；4．有所鼓励、有所限制；5．洋资华资、一视同仁；6．先易后难、逐步完善。只有这样才能建立一个更具有稳定性、统一性和科学性的澳门博彩法律体系。当然，做好这项工作并非一件容易的事，需要大家共同努力探索。

（三）制定立法规划。立法（包括博彩立法）需要有计划地进行，具有前瞻性才能充分发挥法律对于管理经济和社会生活各个领域的重大作用。但是，目前特区政府对于博彩业的管治则是“头痛医头、脚痛医脚”，缺少立法规划。现时政府博彩立法工作任务繁重，先立什么法，后立什么法，必须根据需要和可能，区别轻重缓急，全面安排，有计划、有步骤地进行。可制定短期规划（年度规划）、中期规划（2至3年规划）、长期规划（5至7年规划）。而做好立法规划首先必须做好立法预测。立法预测是制定立法规划的重要前提条件。

（四）完善监管目标。澳门《娱乐场幸运博彩经营法律制度》旨在确保“五个”监管目标的实现，基本可行，但有几个问题有待完善：一是忽视社会责任的目标。英国将保护儿童和其他弱势群体免受博彩危害和侵犯作为监管目标，可以借鉴。二是没有强调预防犯罪活动。加拿大将防止博彩活动和犯罪活动相连引发社会冲突的可能性降至最低作为监管目标，也可借鉴。三是规定“促进特区的旅游、社会稳定和经济发展”的目标“空洞化”，流于形式，今后应增加相关条款，便于操作和落实。

（五）着手法典编纂。澳门现有民法典、刑法典等“五大法典”。还有诸如物业登记法典等部门法律。但没有博彩法典（博彩法律法规只可在网上查阅），这是法制建设的一大缺陷。因此，应着手进行博彩法典编纂工作，这是特区政府一项重要的立法活动。法典编纂与法规汇编不同，不限于对法律文件外部的加工，还要删去其中已不适用和不正确的内容，补充新的规范，消除其中相关矛盾的部分。如新博彩法第37条有关特区财产（包括土地）之享有、收益和使用（无偿）暂时性转予承批公司的规定，与澳门基本法第7条规定相悖。

（六）发展文化产业。许嘉璐副委员长认为，若要减少澳门博彩业的负面影响，需要发展文化产业，当澳门的文化产业更加多元化，并发展成为经济重要支柱时，便可能抵消博彩业引发的许多问题。笔者认为，澳门旅游资源的优势在于“文化生态多元化”，有条件通过制定法律（如《促进文化产业发展法》）的方式来规划、发掘、利用、推广具有澳门特色的旅游文化或“休闲娱乐”的新概念。这有利于国家“十一五”规划纲要提出“澳门经济适度多元发展”目标的实现。

（七）强化防治制度。澳门已有一些防治博彩负面影响的措施，但防治不够全面，力度也不大。应借鉴国外的防治经验，强化防治博彩负面影响的制度：一是要重视对博彩社会影响评估的立法，尽量避免其负面效应。美国制定的《国家博彩业影响研究委员会法》可供参考。二是要控制病态赌徒的发展。美国就建立了较为完整的制度（如进入贵宾厅的赌客，需证明财产的合法性）有效防止病态赌徒恶性发展。三是要实行适当的“注额限制”。法国有关法规规定，最高下注额为75欧元。这个下注额较少，在澳门是行不通的，但也不能让来自内地的豪赌客一掷千金，造成悲惨结局。“注额限制”应该有个合理可行的“度”。

（八）限制参与政治。世界各国政府均较为重视限制博彩经营公司参与社会政治活动。美国新泽西州禁止博彩公司向公职候选人和政治组织提供政治捐献；不得直接或间接收受本州内的任何公共职位的提名。其目的在于保护公众的利益。但是，“外资进入澳门博彩业，对澳门政治活动的影响已初露端倪。”面对明年澳门的“双选年”，威尼斯人和澳博娱乐公司已要求公司的员工进行选民登记，“角逐直接选举议员席位”。“两家公司都对立法会的选举表现出十分积极的态度，都要通过现代法律与政治武器来捍卫自己的利益。”[10]特区政府可参考美国做法，作出相应规定，限制澳门博彩公司参与政治。

（九）建立磋商机制。加拿大有的省规定，东道政府在对博彩公司发放新建、改建赌场或改进博彩设施许可证时，必须与每一潜在受影响的地方政府就规定事项进行磋商。澳门可以借鉴这种做法，但不能简单照搬，应建立更完善的磋商机制，即澳门政府不仅在发放赌牌、审批土地、建设赌场、增设博彩设施等之前，除向中央政府报告外，还应和受影响的内地地方政府与居民建立磋商机制，而且在内地开放澳门自由行政策、澳门赌场聘用内地人员和赌客赌资问题方面进行磋商，以维护澳门与内地的利益。

（十）提高立法技术。立法技术是指制定、修改和废止法律的技术，通常着重指制定法律的技术而言。包括法律的结构统一协调，条文清晰、确切，文字简明扼要等。但是，澳门现行的博彩法律法规及三份博彩批给合同，有些条款存在模棱两可，“但书”较多，晦涩难懂，累赘冗长甚至自相矛盾等弊病，亟待改进提高。法律条文必须明确、具体、严谨，即必须具有行为规范的特征。好的立法技术可以使法律所表述的形式同它的内容相一致，更具权威性，便于市民和游客理解和守法，也便于政府执法。

（原载澳门《九鼎》月刊2008年9、10月号）

[1]　肖蔚云主编：《一国两制与澳门特别行政区基本法》北京大学出版社1993年11月版，第331页。

[2]　陈炳强、陈秉松著：《博彩业与发展商机》，经纬出版社2001年8月版，第3页。

[3]　刘品良著：《澳门博彩业纵横》，三联书店（香港）有限公司2002年8月版，第44页。

[4]　王五一著：《赌权开放的制度反思》，澳门理工学院出版2005年8月版，第26页。

[5]　《人民日报》2008年3月19日。

[6]　《澳门日报》2008年4月23日。

[7]　参见“蒙地卡罗：袖珍王国中的赌城”，《环球博彩》2007年6月创刊号，第47页。

[8]　“英国赌场面面观”：《环球博彩》2007年8月第二、三期，第34页。

[9]　杨道匡、吕开颜：“博彩业监管政策的比较分析”，《澳门理工学报》2007年第2期。

[10]　黄平主编：《挑战博彩：澳门博彩业开放及其影响》，社会科学文献出版社，2008年5月版，第87页。