近几年来，澳门博彩业一业过于独大，其发展似乎显得有些畸形，使澳门的经济结构过于单一，削弱澳门经济抵御风险的能力和后劲，不符合科学发展观“全面可持续发展”的要求。对此，中央十分关心，2008年3月18日，国家主席胡锦涛在北京会见澳门特区行政长官何厚铧时表示：“保持澳门发展的良好势头，妥善处理发展中出现的新情况、新问题，推动澳门各项事业又好又快向前发展，是澳门公众的共同愿望。”同时在内地进一步收紧自由行政策，以控制澳门博彩业那种“无度、无序”的发展。特区政府于是也接二连三地“出招”，为高速发展的博彩业降温：一是宣布在可见的将来不会增加赌牌数量，也不再批出兴建赌场的土地；二是要把赌台数量控制在5000张以内；三是决定以行政法规规定码佣上限为1.25%。最近，澳门持有博彩经营牌照的银河娱乐集团解雇了270名员工，更是使得有关博彩业的话题沸沸扬扬。社会上的舆论和不少立法议员都认为，这是由于特区政府澳门博彩业整体发展一直缺乏正确的整体规划所引起。
究竟澳门博彩业发展中出现的问题的深层次原因是什么？我们认为，造成（产生）这些问题的原因有多种因素，问题的关键是澳门博彩业政策的制定是否符合澳门的整体利益。那么，什么是澳门的整体利益呢？有些政府官员和市民对此认识不一，学术界也众说纷纭。一种意见认为，发展博彩业就是澳门的整体利益，因为博彩业是澳门的龙头产业，是澳门整体经济体系的重要支柱；另一种意见则认为，澳门整体利益是指澳门长期的经济繁荣和社会稳定；还有一种意见认为，澳门整体利益是指澳门经济发展的自主权及居民的安居乐业。这些认识虽有一定的道理，但不够全面，缺乏从澳门是“一国两制”下的澳门去思考澳门的整体利益，也缺少以经济协调及可持续发展的战略眼光去思考问题，这就可能使澳门博彩业的发展偏离了基本法的方向及轨道。
因此，在当前新的形势下，深入学习，全面正确理解基本法对博彩业有关规定的精神，尤其是准确理解“本地整体利益”，应当控制博彩业的发展速度和规模，纾缓因为博彩业发展造成的人力资源、土地资源紧张的情况，以及减少其对社会的负面影响，使澳门博彩业更健康地向前发展，这对于构建和谐社会，确保澳门经济长期繁荣和社会稳定是至关重要的。
我们可以从澳门基本法中找出制定澳门博彩业政策的法律根据。因为澳门基本法是澳门特别行政区的宪制性法律，是澳门长期繁荣稳定的法律保障，也是澳门博彩业发展的法律基石与方向盘。我们要维护澳门基本法在澳门特区的最高法律地位，严格依照基本法办事，这样就一定能够推动澳门博彩业有序、健康地向前发展。
澳门基本法总则第5条规定：“澳门特别行政区不实行社会主义的制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式，五十年不变。”澳门的博彩业是澳门原有资本主义制度的重要组成部分，而博彩活动也可以看作是部分澳门居民原有生活方式的组成部分。这是澳门社会经济制度和生活方式中最具特色的部分。我们应从国家实行“一国两制”战略的高度认识保持澳门原有的博彩业不变的必要性和重要性。
澳门基本法第118条规定：“澳门特别行政区根据本地整体利益自行制定旅游娱乐业的政策。”这条规定里讲到的“旅游娱乐业”，从广义上说，包括观光旅游业、娱乐业和幸运博彩业；从狭义上说，主要是指博彩业（赌博业）。由于澳门基本法是全国人大制定的基本法律，不宜明文规定保留博彩业，同时，澳门当时最大的赌场也美名为“葡京娱乐场”，因此，基本法就以“旅游娱乐业”的称谓来指澳门的“娱乐博彩业”。
这一条规定阐明了三层含义：第一，澳门基本法允许澳门博彩业以“旅游娱乐业”的名义继续存在和发展，这是该条文规定的核心内容。澳门基本法之所以作出这个规定，是由于博彩业在澳门社会经济生活中具有举足轻重的地位，其存在和发展直接影响着澳门的社会稳定和经济发展。第二，澳门特区可自行制定旅游娱乐业政策，中央人民政府不予干涉，这是一种授予权。所谓授予权（也称授权）是中央按照宪法或基本法规定本应属于中央行使的权力，依照一定的程序，授予澳门特区行使。中央通过澳门基本法授予澳门特区可自行制定旅游娱乐业政策是澳门特区专有的一项授权，它为澳门赌权开放提供了宪制性的法律依据和保障。第三，特区有关旅游娱乐业的政策应根据“本地整体利益”来制定，要通盘全面考虑，以有利于社会稳定和经济发展的大局为出发点。澳门是一个多元化的社会，所谓“本地整体利益”包含方方面面的利益，既要考虑博彩业及其他产业发展的利益，又要考虑社会、文化、教育等方面的利益；既要考虑投资者和特区政府的利益，又要考虑本地居民和游客的利益；既要考虑近期（眼前）和中期的利益，更要考虑长远和可持续发展的利益；还要考虑本地利益对全国发展及其利益的影响。
澳门基本法第114条规定：“澳门特别行政区依法保护工商企业的自由经营，自行制定工商业的发展政策。”“澳门特别行政区改善经济环境和提供法律保障，以促进工商业的发展，鼓励投资和技术进步，并开发新产业和新市场。”香港、澳门的工商业都比较发达，因此，两部基本法都规定特区政府有权制定促进工商业发展的政策，但两部基本法的具体规定又有不同。香港基本法列举了香港主要的工商业，包括制造业、商业、旅游业、房地产业、运输业、公用事业、服务性行业、渔农业等；而以“工商业”代表澳门的各个经济部门和行业，其中也包括“娱乐博彩业”这个特殊的商业及相关的行业。这是我们全面理解澳门基本法有关博彩业规定不可忽视的一个重要方面。澳门基本法规定“依法保护工商企业的自由经营”，“鼓励投资和技术进步，并开发新产业和新市场”，是对澳门行之有效的自由市场经济规律的总结。
自从澳门特区政府对博彩业体制实行改革后，巧逢中央政府开放内地居民以“个人游”方式旅游港澳，使澳门博彩业的发展以前所未有的速度向前推进，从而促使澳门GDP总额连续翻番，人均GDP跃到亚洲前列，甚至是全球第八。政府财政连年巨额盈余，库房充裕。但与此同时却对内地经济社会带来一系列的重击，例如，内地资金大量流失到澳门赌场，并因此而引发内地一些干部和企业老板腐化堕落。中央为了堵截资金外流，维护金融安全，加强干部廉政建设，开展了打击出境赌博活动的斗争。不过，为了照顾澳门经济发展，却又网开一面，继续开放内地居民以“个人游”形式旅游，等于是“默许”内地居民出境到澳门参赌。尽管有关部门已对一定级别的干部出境到澳门公干、旅游采取了限制措施，但每月仍有大批内地居民到澳门参赌。这就使中央打击出境赌博活动的斗争功亏一篑。
这样就使中央政府处于颇为尴尬的两难境地：倘若完全禁止内地居民出境到澳门参赌，澳门的经济就必然受到极大的重创，并引发出许多社会问题，进而连累到“一国两制”事业的形象受损。倘若开放内地居民出境到澳门参赌，就必然使内地资金大量流失，地下金融猖獗，继续有官员受到腐蚀被拖落水，继续有私人企业主败落破产。笔者认为，如何解决这个矛盾，是中央与特区政府面临的一个亟待解决的实际问题，既是解决澳门博彩业发展的重大经济问题，也涉及中央与特区政府关系的政治问题。我们建议，一方面，中央应继续开放内地居民到港澳地区的自由行，大力支持澳门发展经济，改善民生，但自由行的政策应有周密的配套措施，尽量减少内地资金外流，防范党政企业干部出境参赌；另一方面，澳门特区应当积极响应国家“十一五”规划纲要提出的“经济多元发展”的号召，推动经济多元发展，减少对内地、对博彩业的依赖。以实际行动，来配合中央的打击出境赌博活动的斗争。
总的来说，检验澳门博彩业是否健康发展，就要看有关政策措施及发展方向是否按照基本法所规定的符合“本地整体利益”，符合“本地整体利益”是澳门博彩业发展的关键。
（原载澳门《九鼎》月刊2008年11月号）
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