新的一年向澳门博彩业建言

新世纪第一个十年过去了。澳门特区政府带领澳门各界人士团结奋斗、务实进取，坚定不移贯彻实施“一国两制”方针和基本法，历经了各种风险的考验，尤其是勇敢穿越了国际金融危机冲击的波涛，平稳有序推进各项工作。如今澳门经济强劲回升，市民生活不断改善，社会保持和谐稳定，使具有澳门特色的“一国两制”巨轮驶入了新的轨道，迎来了大有作为的下一个十年。

2011年是国家“十二五”的开局之年，也是新世纪第二个十年的开启之年，对澳门而言则是特区第二个十年的第二年，非常重要的一年。在这新的一年中，澳门应该如何作为，直接关系到澳门特区第二个十年建设的成效，也关系到澳门在国际上的地位与形象。值得欣慰的是，第三任行政长官崔世安在《二〇一一年财政年度施政报告》和新年贺词中已描绘了未来澳门的发展蓝图。本文仅就澳门博彩业发展提出几点建言，因为博彩业不仅在澳门整个经济社会发展中举足轻重，而且由于博彩业的特殊性需要社会更多的关注，使它沿着中央政府指引的正确方向健康发展。

前不久，《澳门日报》和《美国之音》等多家海外媒体报道，美国驻香港总领事杨甦棣（有的译为杨苏棣）近日接受外电访问时，强调澳门在美国政府心中的重要性。美企已投资数十亿美元在这个博彩天堂。“作为美国政府在这里的代表，有60亿—80亿美元直接投资在澳门博彩业，这引起我的关注。”“这里仍有其他事宜要关注，包括跨国法律执行事宜，这些令澳门真正成为我们‘通盘’考虑的重要部分。”杨甦棣展述美国重要的价值，包括防范洗黑钱、毒品偷运、贩卖人口等。他去年3月在港履新后，已与澳门特首崔世安三次会面，也见过澳门三家美资博企的领导层，包括金沙、永利、美高梅。他与特区政府讨论澳门劳工政策问题，包括建造赌场和管理赌场的劳工供给得到保障的问题。并将同特区政府持续保持对话。

美国驻港总领事上述言行背后却似另有所指，暗藏玄机。正如有学者指出：“美国总领事的这番言论和一系列动作，都是做给特区政府和澳门社会看，要特区政府和澳门社会看到美国政府是坚定支持美国在澳门的博彩企业。美国总领事希望通过这种方式向特区政府施压，扩大美国博彩企业在澳门的利益。”[1]笔者拟就这些问题谈几点看法：

首先，关于投资问题。美国总领事认为美国博彩公司在澳门有巨额投资，因此为了确保美方利益，他们有权干预特区政府的相关政策，这是霸道逻辑。需知，外资企业在澳门投资，不管规模多大，首先都应符合澳门整体利益，同时依法维护投资者的合法权益，而不是牺牲本地利益来为外资企业服务。再者，美资博企在澳的投资已获得了丰厚的回报，并将获利用于发展威尼斯人度假酒店。

其次，关于法律问题。美国总领事所说的“跨国法律执行事宜”，说到底就是要将美国的博彩法律延伸到澳门，管辖在澳门的美资博企。这是企图侵犯澳门的管治权，也是公然挑战中国的主权。众所周知，中国已对澳门恢复行使主权，按照中国宪法和澳门基本法的有关规定，澳门作为中国不可分离的部分，实行高度自治，可依法对博彩业进行管治。

再次，关于劳工问题。美国总领事与特区政府讨论劳工问题，说得明白一些，就是美国官员，以美资博彩公司在澳门有巨大投资为由，与特区政府就“赌场设施的建造和赌场营运方面遇到一些麻烦”展开“对话”，“希望澳门放宽外劳输入政策，为美国赌场在澳门的发展减少障碍。”不少市民担心，输入过多的外劳会激化社会矛盾，损害澳门利益。因此，特区政府必须一视同仁，绝不能认同美方以“资本”为由，要求政府对输入外劳特别照顾。

此外，至于美方表示重视所谓美国价值，包括防范洗黑钱、毒品偷运和贩卖人口等，明显是子虚乌有，没有必要进行反驳。

由上可见，特区政府要坚决排除来自美国的政治干扰及压力，牢牢掌握独立自主发展博彩业的主权，这是澳门经济发展的基本立场和重要前提。立法会关翠杏议员认为，特区政府现阶段应坚持恪守合约，严格监管各赌牌公司，落实竞投计划和承诺，按照当年开放博彩业的思路和方向，即以旅游博彩业的龙头，带动其他行业发展，促进其他产业多元发展，确保本地区的核心利益。[2]

世界博彩中心已从美洲转移至亚洲市场，亚洲博彩业区域竞争无可避免将日益激烈。因为澳门过去在亚洲区内是独一无二的博彩市场，但现在澳门周边地区的博彩业已经遍地开花。有资料显示，现在亚洲共有120多家赌场，除澳门、韩国、马来西亚、新加坡、柬埔寨、越南、老挝、缅甸、菲律宾等国设有赌场外，台湾、日本和印度亦“蠢蠢欲动”，甚至一向对赌博行为反感的泰国政府也有了松动迹象。不过，除了马来西亚的云顶赌场和新加坡的名胜世界、滨海湾金沙赌场规模较大外，东南亚其他国家的赌场仍然都还是“小打小闹”，与澳门庞大的赌场规模不可同日而语。但从长远看，业内人士预计，亚太区博彩业年均增长将达16%，2011年市场规模将超过300亿美元。在亚洲全区域，至少未来五至十年内，博彩业将迅猛发展，尤其是东南亚各国都希望能够效仿赌场收入世界第一的澳门，吸引豪赌客增加本国收入，即希望在越来越庞大的博彩利益中分一杯羹，甚至能够从博彩业中寻找到国家经济发展的新动力。

经过几年的发展，澳门的博彩业已有相当的规模，新建的几家大型赌场（如金沙、永利、威尼斯人、新葡京、新濠天地、美高梅等），其各项设施及装饰堪称世界一流，硬体条件相当不错。但是，澳门赌场软体竞争力较为薄弱：一是人才整体综合素质不高，尤其是工作人员的文化水准有待提高。二是服务品质欠标准化的老问题多年来改善不大。三是特区政府长久宣传“世遗城区”作为引客“招数”成效不彰。因此，几家博企为了确保自身业务，只能以宣传自身博彩特色作为重点，自觉或不自觉地“深化赌城形象”。四是多吸收国外游客的目标多年来一直未能实现。这有违澳门开放赌权的初衷，其原因可能有多个方面，特区政府应深入检讨，采取切实措施，充分发挥澳门国际机场的作用，增加新航班，开拓新客源。五是澳门酒店住宿房价普遍偏高吓退有意留澳者。澳门游客虽多，但有一半以上游客不在澳过夜。然而，近年落成酒店一味追求豪华化，未能配合发展多元旅客市场的目标，应如何解决，值得各界深思。六是有关加强博彩业内监控的法律法规滞后、不完善。特区政府曾在2008年4月间宣布了六项有关博彩业监管的政策措施，新特首崔世安在首份施政报告中也强调要加强对博彩业承批公司财务状况的监管等一系列政策措施。但上述这些政策措施至今尚未法律化、具体化，效果并不理想。

显而易见，澳门博彩业“外忧不大，内患处处”。面临激烈竞争，若要提升竞争力，注重增强软实力是良策。唯有软硬兼备，优化营商环境，方能保持不败。

特首崔世安在第二份施政报告中指出：“特区政府在保持和巩固旅游业发展的同时，适当调整博彩业发展的速度和规模，促进博彩业适度、有序和规范发展”，“构建世界旅游休闲中心”。这无疑是正确的。但是，我们要清醒地看到，几年来由于澳门博彩业发展过快，其所造成的负面影响日益加深也是不容忽视的一大社会问题。由于篇幅所限，这里仅以问题或病态赌徒为例。据澳门大学博彩研究所2003年进行的调查，澳门近七成15—64岁居民有参与赌博的习惯，当中更有14000名问题或病态赌徒。这个人数看似微不足道，不过，一名问题或病态赌徒动辄可影响身边10—17名亲友，若以此推算，澳门社会有近半人口受不同程度的赌博问题影响。最近，澳门大学博彩研究所所长冯家超指出，2003年澳门居民有1.8%出现病态赌博行为，现已上升至接近3%增幅显著，亚洲最高。

因此，早就有一些对病态赌徒进行辅助的团体，例如志毅轩、圣公会、明爱中心、问题赌徒康复中心等。2006年成立的“逸安社”更强调以新的理念即建立负责任的博彩态度及行为，协助受赌博成瘾行为困扰的人士及其家庭，重新融入主流社会。澳门大学博彩研究所成立以来，一直致力为推动“负责任博彩”提供扎实的学术基础、为博彩业管理学注入创新思维，为促进澳门博彩业的健康发展作出贡献。澳门理工学院多年来举办的“世界博彩业管理讲座”系列，其中也向澳门同行传播负责任博彩的理念。澳门社会发展研究会与澳门博彩研究会于2006年7月联合主办《博彩业发展与社会责任》座谈会，在社会上产生了一定的积极影响，使“负责任博彩”的新观念逐步走近人们的生活。2007年4月起，威尼斯人澳门股份有限公司等博企也开始在自己的赌场内推行“负责任博彩”计划。

以上所有这些举动，都是可喜的现象。但绝大部分属于民间的行为，其作用及影响力有限。由于没有政府的介入，致使澳门防止博彩负面影响的长效机制（或称负责任博彩机制）至今尚未建立。笔者认为，要建立一个完善的负责任博彩机制，应由政府牵头，充当领导角色并提供政策与财力支持，联合学术研究机构、治疗预防机构、博企商会及成功戒赌者代表或家属代表共同推动，才能引起社会广泛的关注，达到应有的效果。

新加坡博彩业的发展，虽然起步较晚，但由于新加坡政府对建立负责任博彩机制的重视，为博彩业订定的政策法规与澳门相比，显然具有更大的合理性。政府为了隔离博彩业对本土的负面影响，施加大量“安全网”措施。例如，政府规定，赌场只能设在圣淘沙和滨海湾度假村内，每个赌场的面积不得超过15000平方米，赌场内最多只能经营2500台角子机。赌场内不得经营典当服务，不准设立取款机，年满21岁方可进入赌场，当地居民还必须先缴付一定的入场费。而且病态赌徒的亲友，可以透过向政府提交名字的方式，使病态赌徒被禁止进入各大赌场。新加坡这些做法是值得澳门研究和借鉴的。

过去有一种说法，澳门地方太小，又缺少自然资源，很难实现经济多元化发展，发展博彩业是唯一的出路。实践证明这种说法是错误的。要说“小”，摩纳哥的面积只有1.97平方公里，不到澳门的十四分之一，全国仅3.3万人，亦只有澳门人口的十五分之一。摩纳哥过去和澳门一样，对博彩业过分依赖。在20世纪初期，摩纳哥对博彩的依赖性程度达到了95%，但自60年代以来摩纳哥政府调整政策，致力发展产业多元化。如今摩纳哥对博彩业的依赖大为降低，政府的财政收入只有4%来自博彩业，而服务业、商业、工业和旅游业已成为摩纳哥的四大经济支柱及政府财政收入的主要来源。但到目前为止被人们普遍忽视的是，今天的蒙地卡罗（摩纳哥）其实早已不是赌城，摩纳哥早已成功转型为以金融服务和商业贸易为主的城市了。2010年上海世博会期间，笔者曾特地参观了摩纳哥馆，看到了一个真实的摩纳哥。

还有一些人认为，澳门回归祖国十多年来，一跃成为国际瞩目的经济腾飞热点，博彩业高速发展，其博彩收入早在2006年就已超过美国拉斯维加斯（通常称为拉城），近几年来，两地之间的博彩收入的差距更有越来越大之势，因此，觉得拉城也没有什么了不起的事，澳门没有必要再向拉城学习了。笔者以为这些说法值得商榷。

根据澳门有关学者近期到拉城进行实地考察及分析，认为拉城博彩业经营管理仍有较多的经验可供澳门借鉴。[3]笔者着重指出下列三点：

一是注重形成适度多元化的产业结构，从而为当地博彩业竞争力的保持和提升增加了更大的保障。拉城在注重发展高风险的博彩业的同时，更着力一些相对低回报但也低风险的非博彩项目。如当地利用相对充足的土地和人力资源条件通过投资娱乐、休闲、表演、比赛业、博物馆和历史景点业、饮食业、会展业、结婚业以及世界级主题乐园，满足不同层次的游客需求，以突破“赌城经济模式”，走产业多元化之路。

二是为了应对世界博彩业日益加剧的竞争，拉城正朝着“世界级休闲旅游之都”目标进发。拉城通过当地政府和业界的共同努力，逐步将其形象由“赌城”转变为一个世界级的娱乐休闲城市，成为美国的标志性娱乐胜地，减少“赌”色。事实证明，在博彩业的支持下，拉城已经成为世界级的会议展览“麦加”圣城、“美国结婚之都”和许多消耗产品测试的新市场以及顾客悠闲的好去处。

三是为了符合公众利益，拉城建立了一整套对博彩业的有效监管系统：1．明晰的监控政策，即博彩业必须在诚实竞争的情况下展开，不可存在犯罪和腐败的因素；2．建立权威的两大监控机构，即内华达州博彩委员会和博彩业管控理事会；3．严格的监控指引和程式，即出版了为当地博彩业内部审计人员和外部注册师工作准备的《内部审计服从清单》；4．完善的许可证颁发制度，分为限制性和非限制两种许可证；5．强而有力的执法，即当地的博彩执行部门直接与当地警局的自动化指纹识别系统相连接，及采用非常便捷的方法进行博彩业“黑名单”管理。

（原载澳门《九鼎》月刊2011年2月号）

[1]　曾忠禄：“澳门应独立行使博彩发展主权”，《澳门日报》2010年10月3日A11版。

[2]　《澳门日报》2010年10月5日B2版。

[3]　阮建中：“澳门仍需要向拉斯维加斯学习吗？”，《澳门经济》2010年9月号，澳门经济学会出版，第119—128页。