新法制度概况

由前述可知，台湾行政诉讼旧制自1933年施行以来，虽曾应数次修正，惟均未更动其行政诉讼制度之基本结构内容，而此一旧法实施期间，台湾政治、经济、社会、文化情势均有重大变迁，加以教育普及、民智日开，行政争讼事件大量增加。依统计数据显示，“行政法院”1950年在台复院办公后，当时全年新收案件仅23件，至1991年，全年新收案件已激增至3809件，41年间增加达165倍。旧法所架构之行政诉讼制度，显已逐渐无法因应现代行政现象及变化之社会需求，尤其旧法采一级一审制，集“初审、终审、事实审、法律审”于一个审级，对人民权益之保障，殊嫌欠周。因此，各方反映，咸认有修正旧法之必要^〔28〕。对此，“司法院”乃于1981年7月组成“行政诉讼制度研究修正委员会”，延揽实务界与学者专家共同参与研修工作，搜集中外相关立法例及学说，并分区举行座谈广征各界意见，对旧法进行全面检讨修正，经长达11年共计开会256次之审慎研议，始完成修正草案，于1993年2月18日提请“立法院”审议，三读通过后，于1998年10月28日公布，并于2000年7月1日起正式施行^〔29〕。

上述旧法之重要结构内容，整体而言，学者曾整理为四点特征^〔30〕认为最为重要，即：（1）限于对违法行政处分表示不服之概括主义行政裁判权；（2）原则采诉愿、再诉愿二级前置主义，且个别法又另有各种层级之异议前置规定；（3）实践上仅有一种撤销诉讼类型；（4）台湾仅设一所之单一审级行政法院。因此，本次新法之修正，除针对旧法之缺失及实践需要等问题，进行各种重大改革外，并有借此次修正，以达成建立与民事诉讼、刑事诉讼鼎足而立之行政诉讼制度之意图，故将1975年旧法原仅34个条文，一举扩增为308条，分为九编^〔31〕，各编之下又各有章节。本次新法之重要修正原则如下^〔32〕：

行政诉讼之审级，由旧法之一审终结，改采二级二审制度。即将行政法院分为“最高行政法院”及“高等行政法院”二级（“行政法院组织法”第2条），以“高等行政法院”为第一审并为事实审兼法律审，“最高行政法院”为第二审（上诉审），原则为法律审（“行政法院组织法”第7条、第12条，“行政诉讼法”第242条、第254条）。其中，第一审案件，又再分为采合议制之通常案件与独任制之简易案件（第229条、第232条），其属适用简易程序之案件，如欲对之提起上诉或抗告者，则须以该诉讼事件所涉及之法律上见解具有原则性者^〔33〕为限，并经“最高法院”之许可始得提起（新法第235条）。

旧法关于行政诉讼之范围，虽采概括主义，然因实践上其诉讼类型仅有处分撤销诉讼一种，故实际上并未满足“宪法”有关完整而无漏洞权利保护之要求。新法一方面明定除法律别有规定外，一切公法上争议均得依本法提起行政诉讼（第2条），他方面并明定行政诉讼包括撤销诉讼、确认诉讼以及给付诉讼三类型（第3条），且除主观诉讼外，并包括客观诉讼。简言之，新法之法定诉讼类型，计有撤销诉讼（第4条）、请求应为行政处分诉讼（第5条，即课予义务诉讼）、确认诉讼（第6条）、合并请求损害赔偿或其他财产上给付之诉讼（第7条）、一般给付诉讼（第8条）、维护公益诉讼（第9条）、团体诉讼（第35条）^〔34〕、选举罢免诉讼（第10条）等种类^〔35〕。

上开各种诉讼类型中，以撤销诉讼、课予义务诉讼、确认诉讼以及一般给付诉讼为典型诉讼类型。其中，涉及行政处分之诉讼类型，包括：处分撤销诉讼、诉愿决定撤销诉讼（以上撤销诉讼）、怠为处分之诉、拒绝申请之诉（以上课予义务诉讼）、处分无效确认诉讼、处分违法确认诉讼（以上确认诉讼），以及请求不为行政处分之预防性不作为诉讼（一般给付诉讼）等诉讼类型。其中，上开涉及以行政处分为其诉讼对象之诉讼，现行法系采“原处分主义^〔36〕”，其被告适格亦采“机关主义^〔37〕”，以“原处分机关为被告”。

原“司法院”所提“行政诉讼法”修正草案系为迁就行政部门之反应，而保留再诉愿，采所谓“双轨并行制^〔38〕”。惟此一设计经“立法院”否决，回归“单轨制”，废除再诉愿，以减少行政争讼之层级。亦即，依新法规定，提起撤销诉讼及课予义务诉讼，原则应经诉愿程序，始得提起（第4条、第5条）；至于提起其他类型之诉讼程序，则无诉愿前置主义之适用。

旧法时代之诉讼参加制度，规定颇为简略^〔39〕，新法为增进诉讼经济并防止裁判结果之分歧，而强化诉讼参加之设计。亦即，于本法之立法过程中，关于现行法诉讼参加制度之设计，系分别参照《德国行政法院法》第65条、第66条^〔40〕之诉讼参加、《日本行政事件诉讼法》（旧）第22条、第23条^〔41〕之诉讼参加^〔42〕，以及民事诉讼辅助参加制度后，综合整理而来。简言之，本法首先仿日本法例，将诉讼参加之类型分为“第三人之诉讼参加”与“行政机关之诉讼参加”；而关于“第三人之诉讼参加”制度，再仿德国法例区分“必要参加”与“普通参加”之设计，将现行法之第三人参加诉讼制度，进一步区分为“必要共同诉讼之独立参加”与“利害关系人之独立参加”；此外，同时并参酌日本法类推适用民事诉讼法之例，将民事诉讼之“利害关系人辅助参加”与“告知诉讼”制度，亦独自规定于本法中。因此，现行法定有四种诉讼参加，包括^〔43〕：必要共同诉讼之独立参加（第41条）、利害关系人之独立参加（第42条）、利害关系人辅助参加（第44条第2项后段）与告知诉讼（第48条准用“民事诉讼法”第65条），以及行政机关之诉讼参加（第44条第1项、第2项前段）。

亦即，本法明定之诉讼参加，可大别为第41条之参加（必要共同诉讼独立参加）、第42条之参加（利害关系人独立参加）。

关于暂时权利保护制度，除修正旧法“执行不停止原则”外，因应诉讼类型之增加，并增加假扣押与假处分两种制度（合称“保全程序”）。其中，关于撤销诉讼处分无效确认诉讼，适用停止执行制度，其他诉讼类型，适用保全程序处理。亦即：

1．现行法虽仍采执行不停止原则（第116条第1项），惟关于停止执行制度之适用范围（第117条）、停止执行之原因、申请程序（第116条第2项、第4项）、法院裁定停止执行之内容（同条第5项）、停止执行裁定之撤销（第118条）等事项，均有详细规定。此外，并增订于行政诉讼起诉前，亦得申请停止执行（第116条第3项、诉愿法第93条第3项）。

2．现行法新设第七编保全程序，其中，为保全公法上金钱给付之强制执行，得申请假扣押（第293条第1项）；如系公法上之权利因现状变更，有不能实现或甚难实现之虞者，为保全强制执行，得申请假处分（第298条第1项）^〔44〕。

1．关于行政诉讼程序之开始、诉讼程序之进行及终结，采“处分权主义”，当事人就具体事件是否请求法律救济，原则上尊重当事人之意愿，法院须受当事人声明或主张之拘束，不得再依职权为之。例如，程序本于当事人声明而开始（第105条、第231条、第238条、第273条、第284条等）、当事人得合意停止诉讼程序（第183条、第184条）、撤回诉讼（第113条、第114条、第262条、第289条）、和解终结诉讼（第219条）、诉讼标的之舍弃或认诺（第202条）、裁判不得逾越当事人声明之范围（第218条准用“民事诉讼法”第388条）等，均属之。至于程序之进行，则采职权进行主义^〔45〕，但依程序之性质涉及当事人权益（如诉讼程序之停止、辩论权等当事者权）者，亦纳入“当事人进行主义”之色彩，而与民事诉讼程序几无太大差别。

2．关于事实之认定，采“职权探知主义”，即：（1）法院应依职权调查事实关系，不受当事人主张之拘束（第125条第1项）；（2）关于当事人自认之事实，法院仍应为其他必要之调查（第134条）；且（3）法院于撤销诉讼或为维护公益诉讼，应依职权调查证据（第133条）。此外，并规定当事人之文书提出义务^〔46〕，对于他造之证据妨害行为，设有推定效力之规定（第135条、第163条、第165条）。

3．关于行政诉讼进行之方式，新法采言词、直接及公开审理主义。即除别有例外规定得不经言词辩论情形^〔47〕外，“高等行政法院”之裁判，应本于言词辩论为之（第188条第1项）^〔48〕；法官非参与裁判基础之辩论者，不得参与裁判（同条第2项），其参与言词辩论之法官有变更者，原则应更新辩论（第132条准用民事诉讼法第211条）；且诉讼之辩论及裁判之宣示，应于公开法庭行之（第243条第2项第5款）。

4．法官对于裁判基础事实关系之重要事实及证据，得为自由评价及衡量，仅受法官内部良心及经验法则之拘束，故采“自由心证主义”。亦即，行政法院为裁判时，应斟酌全辩论意旨及调查证据之结果，依论理及经验法则判断事实之真伪（第189条第1项前段）。

5．为加速诉讼事件之进行，减轻法院工作之负担及当事人劳费，对于简易事件^〔49〕，新法设有简易诉讼程序（第229条至第237条）。

6．于司法二元化制度下，为免不同法院系统之裁判结果发生歧异，就“先决问题”新法设有停止诉讼程序之规定。亦即，行政诉讼之裁判须以民事法律关系是否成立为准据，而该法律关系已经诉讼系属尚未终结者，行政法院应以裁定停止诉讼程序（第177条第1项）。除前项情形外，有民事、刑事或其他行政争讼牵涉行政诉讼之裁判者，行政法院在该民事、刑事或其他行政争讼终结前，得以裁定停止诉讼程序（同条第2项）。于“民事或刑事诉讼之裁判，以行政处分是否无效或违法为据者”，现行法强调行政法院就行政处分是否无效或违法有专属审判权^〔50〕，明定此类案件之先决问题，“应依行政争讼程序确定之”（第12条第1项）；如“前项行政争讼程序已经开始者，于其程序确定前，民事或刑事法院应停止其审判程序”（同条第2项）。

关于行政诉讼裁判之方式、种类、裁判之效力，本法均分别设有规定^〔51〕。其中较重要者：

1．于撤销诉讼之裁判，仿日本法制，采情况判决制度（第198条、第199条），并明定公法上结果除去请求权之裁判方式（第196条^〔52〕），于处分涉及金钱或其他代替物之给付或确认者，并得以不同金额之给付或数额之确认代替撤销判决（第197条^〔53〕）。关于撤销或变更原处分或决定判决之效力，明定就其事件有拘束各关系机关之效力（第216条第1项），且对第三人亦有效力（第215条）。

2．于课予义务诉讼，于原告之诉有理由时，如案件事证明确，应判命行政机关作成原告所申请内容之行政处分；如案件事证尚未臻明确或涉及行政机关之行政裁量决定者，应判命行政机关遵照其判决之法律见解对于原告作成决定（第200条）。

3．于一般给付诉讼，明定适用情事变更原则（第203条）。

依“司法院”行政诉讼制度研究修正委员会会议记录^〔55〕，现行法规定之“重新审理制度”系仿照《日本行政事件诉讼法》（旧）第34条^〔56〕之“第三人再审制度”，惟因再审之概念，通常限于原判决既判力所及之人始得提起，第三人既未参与前审之审判即无再审可言，遂舍“第三人再审”之名称，而援用“少年事件处理法”之用语^〔57〕，称为“重新审理”^〔58〕。然就此一制度之渊源言，恐仍与《法国民事诉讼法典》（旧）第474条规定^〔59〕之“第三人再审（Tierce opposition，或称第三人撤销（异议）之诉）”制度存有相当关联^〔60〕。

所谓重新审理，系指因撤销或变更原处分或决定之判决，而权利受损害之第三人，如非可归责于己之事由，未参加诉讼，致不能提出足以影响判决结果之攻击或防御方法者，得对于确定终局判决申请重新审理（第284条）。法院如认为其申请有理由者，应以裁定命为重新审理（第288条），并即回复原诉讼程序，依其审级更为审判（第290条第1项），且申请人（第三人）于回复原诉讼程序后，当然参加诉讼（同条第2项）。可知，现行法之重新审理制度，系诉讼参加制度之配套机制，具有补充诉讼参加制度之不足，以及缓和撤销诉讼判决对世效之功能。

台湾法院体系系采司法二元化制度，关于行政诉讼与民事、刑事诉讼之审判，分别由不同性质之行政法院与普通法院审理。故于发生审判权冲突时，宜设有解决之道。对此，现行法明定“行政法院就其受理诉讼之权限，如与普通法院确定裁判之见解有异时，应以裁定停止诉讼程序，并申请“司法院”大法官解释”（第178条），故就审判权之消极冲突，设有解决方法；于申请大法官解释后之处理方式，依“司法院”大法官释字第540号解释，于诉讼经民事法院以无审判权裁定驳回，另向行政法院起诉，并以有无审判权有疑义申请大法官解释，经大法官解释认为系民事事件，行政法院无审判权后，行政法院应即将案件移送于普通法院，普通法院于受理移送之案件后，应即回复诉讼事件之系属^〔61〕。此外，于二系统法院见解并无不同，而人民对之有争议情形，“司法院”释字第305号解释则准许人民得于裁判确定后，申请“司法院”大法官解释解决^〔62〕。惟目前解决方式，对于因确定审判权归属所致延滞诉讼救济之不利益，最终仍由人民负担，尚非良善设计。

新法增订第八编“强制执行”，亦即：撤销判决确定者，关系机关应即为实现判决内容之必要处置（第304条）^〔63〕；如行政诉讼之裁判系命债务人为一定之给付者，此一裁判得为执行名义^〔64〕，申请高等行政法院强制执行（第305条第1项），债务人为“中央”或地方机关或其他公法人者，并应通知其上级机关督促其如期履行（同条第3项）。至于强制执行机关则明定得由高等行政法院下设执行处为之，惟亦得嘱托普通法院民事执行处或行政机关代为执行（第306条第1项），有关强制执行之程序，原则视执行机关为法院或行政机关而分别准用“强制执行法”或“行政执行法”之规定（同条第2项）。依目前实务做法，高等行政法院较少自为执行，于行政机关申请强制执行情形，原则系嘱托“法务部行政执行署”代为执行；于人民申请执行情形，通常系嘱托普通法院民事执行处代为执行。

关于行政诉讼应否征收费用，现行法仍延续旧法无偿主义之精神，明定不征收裁判费（第98条第1项），以宣示行政诉讼系以保障人民权益、确保台湾行政权之合法行使为宗旨，惟仍应征收“其他进行诉讼之必要费用”（同条第2项），以维公平原则。

鉴于新法具有确立独自之行政诉讼制度，以与民刑事诉讼制度鼎足并立。故有关各项诉讼程序及审理原则，均尽量予以明文详尽规定，其有须准用“民事诉讼法”者，亦采逐条列举准用方式，使行政诉讼程序成为一自给自足之复杂体系^〔65〕，并使“行政诉讼法”与“民事诉讼法”之重要区别，因有大量重复或类似规定，致趋于隐晦不明。再者，由于采逐条列举方式，于准用之“民事诉讼法”条文发生修正时，应如何准用，将造成解释上之疑义，实际上此一问题已经发生^〔66〕。

新法施行后，虽已就台湾行政诉讼制度完成基本建制，然因本次新法之修正，自准备研修以迄完成立法逾17年，于该期间，台湾地区法制、社会结构及经济环境均有重大变迁，且行政争讼事件大量增加，而其原所参酌之行政诉讼理论及相关制度亦有长足发展，而新法所准用之“民事诉讼法”亦历经多次修正，故有再次研究检讨之必要。

又新法行政诉讼采无偿制，不征收裁判费，部分民众在无真实纷争之情形下，频繁兴讼，耗费台湾有限之司法资源，并对其他民众合法诉讼权益产生排挤，延宕其审理时程，不但高等行政法院深受冲击，亦造成“最高行政法院”沉重之负担，故有关现行法中免征裁判费之规定亟待检讨。另就遏止滥诉、强化上诉及再审功能等议题，亦属迫切需要解决之问题。

因此，“司法院”为因应上开情事，新法甫施行不久，即于2001年3月间，再度成立“行政诉讼制度研究修正委员会”，延揽学者专家及实务界人士，共同研究修正行政诉讼，除搜集相关之立法例及学说，亦函询各机关学校及职业公会之意见，作为研修之参考，并拟具相关修正草案函送“立法院”审议。惟前开草案经送“立法院”后，并未能完成审议，而其间立法委员尤清、吕学樟、郭林勇、江义雄等50人，另行就行政诉讼实务上亟待修正之“审判权错误改采移送制”、“诉讼费用”、“诉讼代理人”及“再审部分”等议题，提出“行政诉讼法部分条文修正草案”，其中增订11条、修正9条，合计20条，经“立法院司法委员会”审查，就“审判权错误改采移送制”及“再审部分”之修正，委员会审查通过，其余部分经2007年1月12日、同年1月17日两次“立法院”朝野党团协商，就行政诉讼裁判费之征收额，获致按件征收新台币4000元，适用简易诉讼程序之事件，按件征收新台币2000元，少量定额征收裁判费；另上诉审律师强制诉讼代理之规定，则暂不予增修之具体结论，经“立法院”于2007年6月5日三读通过，同年7月4日公布。

本次修正计增订“行政诉讼法”第12条之1至第12条之4及第98条之1至第98条之6等条文，并修正第49条、第98条至第100条、第103条、第104条、第107条及第276条等条文，计增定10条、修正8条，合计18条。本次修正条文定自2007年8月15日施行^〔68〕，其修正重点如下：

为保障当事人免于因诉讼审判权归属认定及移转而受有不利益，增订行政法院对其认无受理权限之诉讼，应依职权移送至有受理诉讼权限之法院，免除人民承受审判权错误之不利益，以保障其诉讼权（第12条之1至第12条之4、第107条第1项第1款但书）。

诉讼费用包含裁判费及其他进行诉讼之必要费用，原则上由败诉之一造负担。基于司法资源属之合理分配及使用者付费原则，并防止滥行诉讼，将原免征裁判费之设计，改采按件定额酌征裁判费。关于裁判费之定额征收，于起诉，按件征收裁判费新台币4000元；于适用简易诉讼程序之事件，征收新台币2000元；于特定之申请事件、抗告等，征收新台币1000元（第98条、第98条之1至第98条之6、第99条、第100条、第103条、第104条）。

行政诉讼当事人若欲委任代理人，除可委任律师为诉讼代理人外，其委任非律师为代理人者，明确规定其资格，并排除与当事人有亲属关系者得充任诉讼代理人之规定^〔69〕。亦即，在税务、专利行政事件，会计师、专利师或依法得为专利代理人者，经审判长许可，亦得为诉讼代理人；如当事人为公法人、中央或地方机关、公法上之非法人团体时，其所属专任人员办理法制、法务、诉愿业务或与诉讼事件相关业务者，亦得为诉讼代理人（第49条）。

为免对于确定判决反复争执，本次增订对于再审之诉之再审确定判决不服，复提起再审之诉时，其5年再审期间自原判决确定时起算。但再审之诉有理由者，自该再审判决确定时起算（第276条第5项）。