行政诉讼之概念

行政诉讼制度^〔1〕，系指有关以诉讼方式解决行政事件之制度总称。此一制度之形成与发展，因各国不同之历史背景及社会、政治基础，而有差异^〔2〕。整体而言，早期大致与行政国家或司法国家之发展变迁有关，亦即主要因各国不同之“行政制度”^〔3〕传统而异；晚近则与法治主义之发展及基本人权之保障有关。因此，行政诉讼制度与民事诉讼制度不同，于历史沿革上并非因“纷争解决”此一前法律性格之要求而生（即民事裁判制度早于私法而存在，并非因有私法之存在而设置民事裁判制度）^〔4〕，而系基于对行政之适法性控制与对贯彻人民权利保护之要求而生，此亦与行政诉讼目的论争，正相呼应。

行政诉讼制度，即系指关于以诉讼方式解决行政事件之制度。因此，有关审理机关之性质如何（例如属于行政权抑或司法权）、有无特别之行政法院或诉讼程序，原则均非所问。据此，行政诉讼制度至少包含二组概念，其一为“诉讼程序”，其二为“行政事件”。兹说明如下：

行政“诉讼”制度为行政“争讼”制度之一环，同属国家作用上所遂行程序之一种^〔5〕。

所谓“争讼”同时具有形式的特征与实质的特征，就其形式（程序）上特征言，系指具有下列特征之程序：（1）程序仅因当事人之意思（争讼之提起）而开始。（2）构成程序对象之事项，由提起之人以外之国家机关为裁断。（3）如有符合程序之争讼被提起，上开裁断机关即有对之加以审理并作成判断之义务。（4）审理时，当事人或利害关系人于某种程度上得为参与。（5）依据该程序所作成之裁断行为（判决、裁决、决定等），多数承认因该程序而具有特别之效力（确定力、羁束力等）。

其次，争讼之实质上特征，系指“争执之裁断”作用，亦即关于某依法律关系之存否或成立与否，于关系人间生有争执时，由国家予以有权的裁断，以消灭争执之作用之谓。准此，争讼系以“争讼性（或事件性）”有无，为其实质内容。所谓“争讼性”，系指当事人间具体权利义务或法律关系之存否有关之争执。此一争讼性要求，除别有规定（如宪法诉讼制度）外，构成司法权之本质要素之一，为划定司法权界限之关键概念^〔6〕。由于此一争讼性，系以两造当事人间之“具体权利义务或法律关系”有关争执为其内容，故其争讼构造本身必须适合解决此一具体争执，从而如何确定具有“利害对立之当事人”以及作为争讼对象之“具体权利义务或法律关系”，乃成为必要^〔7〕。

又具有上开争讼之裁断性特征之程序，一般称为争讼程序^〔8〕，但反面而言，依争讼程序处理者，并不仅限于上述具有争讼裁断性质之国家作用。换言之，依争讼程序处理之对象，不以有对立之两造为必要，例如有关刑事诉讼程序、公务员之惩戒程序或诉愿程序等，属之。此类程序之产生，多有其历史沿革上之背景或系基于人民权利保护之要求而来，但仍属争讼程序之一环^〔9〕。

争讼程序中，具备保护当事人权益及确保裁判之公平、正确等特质之程序（慎重之法定程序），谓之诉讼程序。其特征约有如下数点：（1）审理裁断程序原则公开；（2）程序构造上，具有对立之当事人，并由当事人以外之第三人机关（即法院^〔10〕）为事件之裁断；（3）上开裁断机关具有独立之地位，其权限之行使不受其他机关之限制，且亦承认其构成员之身份保障；（4）当事人原则有言词辩论之权利；（5）依一定之法定程序调查证据认定事实；（6）裁断行为（即判决）具有特别之效力，尤其具有实质的确定力，以阻断将来争执之重复发生。其中，诉讼程序最基本之特征，在于裁断机关之独立性与第三者性格，此为法治国家对于当事人权利保护之重要手段；其次，言词辩论之权利及依法定程序调查证据认定事实，自“适正程序”观点，亦具有重大意义。

依上开说明，则所谓“诉讼”，应指由具有独立地位之第三人机关，就一定之具体争讼事件，依慎重之法定程序，作成“法之宣示”之作用而言。其中以行政事件为对象者，谓之“行政诉讼”。

相对于民事诉讼在解决“民事事件”，行政诉讼则在解决“行政事件”。此一“行政事件”与“民事事件”概念，于所有事件均由普通法院依相同程序审理情形，并无区别实益。故其为设有“行政法院”或“特别之行政诉讼程序”之国家，始发生问题。因此，于采司法二（多）元化或有多种诉讼程序之国家，就某一事件于诉讼上应如何处理，均直接面临如何选择法院（审判权有无问题）或诉讼程序之宿命议题。而此一问题，于行政诉讼与民事诉讼之选择上，益加深刻^〔11〕。因此，关于“行政事件”之概念，如何妥适划定其内容范围，直接攸关人民权益^〔12〕。然而究应如何妥适划分，无论学说理论或实务运作上，却均颇感困难，最后遂不得不求诸各种审判权之冲突解决制度、移送制度、诉讼程序之停止等方式解决。

关于如何判断某一争议是否为行政事件，抑或属民事事件之标准，实践上约有下述二种标准。

区别行政诉讼与民事诉讼之原始意义，在于管辖法院之不同，而非在事件本身性质之区别^〔13〕。换言之，事件本身性质之差异，并不必然导致其所适用诉讼程序之差异。因此，何种事件应予以纳入行政诉讼程序处理，原则上属于立法政策之问题。乃有主张凡适用“行政诉讼法”以解决争执之事件为行政事件，适用民事诉讼法以解决争执之事件为民事事件者^〔14〕。换言之，如何判断行政事件与民事事件，应视规律各该事件之实体法规中，立法者之意思如何而定^〔15〕。于相关法规规定不明确时，则视现行行政诉讼制度与民事诉讼制度之结构、功能，何者对该事件之解决，更能有效解决争议或对人民提供更周延之权利保护而定。以此一方式判断行政事件或民事事件者，可称形式说或制度功能说。

由于裁判系“法之宣告”作用，关于民事事件应依民事（实体）法律审理判断，关于行政事件应依于行政（实体）法律审理判断，故于设有行政法院或特别之行政诉讼法规之国家，尤其继受欧陆法制之情形（如日本、台湾），除传统上向由普通法院审理者（如“国家赔偿诉讼”）外，立法者于制定法律或法院于适用法律时，就该事件应制定或适用何种法律，均有意无意以理论上公私法之区别为其前提，而少有配套考虑既有诉讼制度对各该争执事件解决具有何种功能者^〔16〕。因此，有关行政事件与民事事件之判断，遂与“公法、私法之判断”互为表里^〔17〕。亦即认为所谓“行政事件”，系指当事人间有关公法上具体权利义务关系之事件，“民事事件”则指当事人间有关私法上具体权利义务关系之事件。以此一方式判断行政事件或民事事件者，可称实质说或法律关系说。

以上两项判断标准，台湾无论在学说抑或实务见解，整体倾向采第二种标准，但在例外情形，基于人民权利保护之要求，如依现行行政诉讼制度无法获致有效救济时，则采第一种标准，许其向普通法院提起诉讼^〔18〕。