行政诉讼之目的与行政诉讼法之定位

行政诉讼制度，究竟系依据何种目的而运作，与民事诉讼之目的论争同，不仅攸关诉权理论之建构，亦与如何架构理想行政诉讼制度此一立法政策问题，以及如何妥适解释运用现行行政诉讼法制等问题，息息相关。

依“行政诉讼法”第1条规定，行政诉讼以保障人民权益，确保“国家”行政权之合法行使，增进司法功能为宗旨。因此，台湾行政诉讼制度之目的，包括人民权益之保护、行政适法性之审查以及司法功能之增进三者。其中，除最后一点^〔19〕外，本法规定系将目前学说争论之“权利保护说”与“适法性控制（维持）说”二者，予以明文化（并存说）。此与民事诉讼之目的论争^〔20〕，法律并未明定其诉讼目的，致呈现多元而复杂景象者，显然不同。然而，此一行政诉讼目的论与民事诉讼目的论之差异现象，有其理论上之深层背景，兹说明如下：

就诉讼制度之受益者为何此一观点而言，民事诉讼制度之设置，主要基于以下两种考虑：

（1）自国家方面观察，民事诉讼系为避免因自力救济对社会秩序所造成之影响，而由国家以公权力介入解决社会私人间所生纷争之制度（纷争解决或私法秩序维持目的）。

（2）自人民方面观察，因禁止自力救济之结果，为使人民权利受侵害时能有救济途径，乃有民事诉讼制度之设（权利保护目的）。因为上述纷争解决与权利保护二者所欲达成目的未尽相同，因此，在民事诉讼制度之目的，因学者对于诉讼受益者侧重于国家抑或人民之不同，而有纷争解决说与权利保护说之论争。

就行政诉讼制度而言^〔21〕，如众所周知，行政诉讼制度系典型的“民告官”制度^〔22〕。在大陆法系国家，此一制度之产生，不仅于法制史上代表人民法律上地位之提升，其背后并有其政治学、社会学、法学等坚实理论基础^〔23〕。亦即：

（1）依古典的理解，于依法行政原则下，行政系法律之执行作用，由于法律具有公平分配现有资源以及调整社会各种利益（利害）冲突之功能，故行政亦带有分配社会资源与调整利益冲突之作用（行政之公益性或公共性）。因此，在行政与私人间关系上，“行政”本身即具有“单方依法”解决社会纷争功能。因此，自国家方面观察，并无另外设置一种诉讼制度，以解决国家与人民间纷争之必要。换言之，如行政活动确实系依法执行，此时纵使国家与人民间发生争执，人民权益既然系行政依法律规定加以调整故非受有违法侵害，并无另设行政诉讼制度以保护人民权益之必要。此时，如国家仍设有行政诉讼制度，制度目的应在于确保行政活动之适法性。此点，如观察欧陆国家行政诉讼制度所规定之主要诉讼类型及各种特殊程序性规定，多集中规定如何审查行政活动适法性之撤销诉讼等“抗告诉讼^〔24〕”类型（若干情形亦承认客观诉讼），并据此设有各种特殊程序设计者（例如诉愿前置、职权调查主义、舍弃或认诺之限制、执行不停止、撤销判决之对世效力），亦可窥知行政诉讼之行政活动适法性维持之目的^〔25〕。

（2）反之，如自人民方面观察，行政活动之适法性固然为其关心对象，然于国家与人民间发生争执情形，如何确保其权益不受违法行政行为侵害，始为人民主要关心重点。因此，如何经由行政诉讼制度以保护人民权益，即成行政诉讼之制度目的。换言之，从此一观点所设计之行政诉讼制度，无论其诉讼类型抑或是其各种程序规定，主要均在于如何强化人民宪法所保障之诉讼权，以保护其权利。例如，行政诉讼采概括主义、承认法定诉讼类型以外之类型、利害第三人诉讼权能之承认、扩张司法审查之广度与深度（如行政裁量之审查、行政活动之过程控制）、承认诉讼上和解、审级救济及再审或重新审理制度、暂时的权利保护制度等，均具有保护人民权利之规范目的。

由上开说明可知，行政诉讼制度之存在理由，主要系因人民方面之权利救济要求而来，但因行政活动之适法性与人民权益之保护二项目的，自法治主义依法行政原则观点，二者实际上互为表里^〔26〕；亦即，整体行政诉讼制度之设计及其相关规定，整体上如能确实达成其中一个诉讼目的，理论上亦可同时满足另一目的要求。因此，现行“行政诉讼法”遂将此二项目的，予以明文规定。

“行政诉讼法”第2条规定，公法上之争议，除法律别有规定外，得依本法提起行政诉讼。就本法规定内容观之，共308个条文，除于各章节逐条列举明定准用“民事诉讼法”之条文^〔27〕外，举凡（1）行政诉讼事件等行政诉讼之审判对象与诉讼类型等行政诉讼客体有关事项，（2）行政法院、当事人等行政诉讼之主体有关事项，（3）书状、送达、期日及期间、诉讼卷宗、诉讼费用等诉讼程序一般事项，（4）第一审诉讼（包括简易诉讼程序）程序、上诉审诉讼程序、抗告程序、再审与重新审理程序、停止执行与保全程序等暂时权利保护程序、强制执行程序等各种诉讼程序相关事项，全部均自为规定，体系相当完整而庞大。换言之，台湾新“行政诉讼法”规定之体例^〔28〕，既未如《日本行政事件诉讼法》（旧）采“概括准用方式”^〔29〕，亦未如《德国行政法院，法》除于个别条文列举准用外，兼采概括准用规定^〔30〕，且整体规定之体系结构完整。因此，立法者显然有意使本法成为行政诉讼之一般法与基本法，而与“民事诉讼法”及“刑事诉讼法”鼎足而三^〔31〕。

就本法此一规定体例言是否妥当，以及本法相关规定内容是否已足以反映行政诉讼之基本特质，甚至此种规定方式，能否使将来实务运作如同立法者意旨般，朝一般法与基本法方向发展等问题，均仍有待检验。然而本法既未采概括准用规定，解释上应认为立法者有意建立自给自足之独自行政诉讼法理体系，故除列举准用民事诉讼法者外，如其规定有欠缺或漏洞，原则应以其独自之行政诉讼法理予以填补，并无准用民事诉讼法之余地，且纵使于本法所列举得准用民事诉讼法规定情形，亦有其内在限制，即其准用仍不得与行政诉讼之性质有所抵触^〔32〕。此一现行“行政诉讼法”之定位，在将来将行政诉讼准用民事诉讼规定之方式，改为兼采概括准用情形，由于立法体例仍维持相当完整而庞大，仍不影响现行“行政诉讼法”此种体系结构定位。就此点而论，除直接影响应如何准用“民事诉讼法”相关规定之问题^〔33〕外，最重要之影响，恐怕在于此一独立自给自足之行政诉讼体系架构，配合本法第1条所宣示之行政诉讼目的及第2条明定实行行政诉讼概括主义之结果，旧“行政诉讼法”时代因当时行政诉讼制度无法提供完整而有效救济，而由民事诉讼提供“补充的权利保护途径”之情形（例如，行政契约有关争议、公务人员保险等社会保险有关争议等），今后将难以发生。换言之，台湾新“行政诉讼法”之定位，在于建立一“完整、有效且及时的权利保护体系”^〔34〕，此点，于解释适用“行政诉讼法”相关规定时，应特别留意。