所谓“当事人”，指得作为某一程序法律效果〔36〕（即“权利义务”）之归属主体之人。得作为某一程序法律效果之归属主体之人，应具备何种资格？其判断标准如与具体个案无关，而以一般性标准判断者（得作为某一程序法律效果归属主体之一般资格），称为“当事人能力”；如考虑具体个案，判断其得作为该个案程序法律效果归属主体之资格者，则称“适格之当事人”或“正当之当事人”。
所谓“诉讼当事人”，就现行“行政诉讼法”之规定而言，“（形式的）当事人〔37〕”可分为“最广义的当事人”、“广义的当事人”与“狭义的当事人”、“最狭义的当事人”概念。在理论说明或适用相关条文时，自宜区别情形，判断其所指涉当事人之范围。自广义而言，诉讼目的在于经由诉讼程序，提供人民权益保护。因此，凡有为自己利益而利用诉讼程序寻求权利保护之人，均有于诉讼程序中，赋予相应于其所主张利益种类与寻求诉讼保护方式之诉讼程序地位之必要，初不限于原、被两造始能主张诉讼程序之当事者权，其他如诉讼参加人，亦相应其所主张利益性质与其诉讼上地位，而得在诉讼程序上享有一定之程序主体权。此类人员，包括原告、被告、参加人，均为“广义的当事人”。就台湾“行政诉讼法”第三章与“民事诉讼法”第二章之编排而言，均以“当事人”为其章名，其内容包括原告、被告、参加人与诉讼代理人及辅佐人等规定。因此，显然系采“最广义的当事人”（包括诉讼代理人与辅佐人）概念。
至于“最狭义的当事人”，则系指因起诉或被诉而成为法院判决相对人之人。换言之，为使处于“对立地位”之“原告或被告”能于诉讼过程中尽其攻击防御能事，以主张其权益，乃于诉讼程序上赋予此等人以对等之地位与公平之机会，而“当事人”之观念，即在指示此种在诉讼程序上，具有上述程序主体地位之人。由于诉讼当事人，系以“自己名义”就“公法上权利或法律上利益之保护（诉讼标的之存否）”有所请求（实施诉讼）之人，故与“代理人”、“（辅助）参加人”、“辅佐人”等概念不同。其中，“代理人”，系指以“他人名义”为诉讼行为之人；“（辅助）参加人”，系指以自己名义为自己利益实施诉讼，但无法就“诉讼标的之存否”有所请求（即无法为独立之声明），而为诉讼行为之原、被告以外之第三人；“辅佐人”，系指以自己名义，于期日到场，“辅佐当事人或代理人为诉讼行为”之第三人。
由上可知，最狭义的当事人概念，须具备二项要素，即：（1）二当事人对立原则；（2）作为判决之相对人。因此，原则不承认所谓“一人诉讼”、“对己诉讼”或“自我诉讼”〔38〕。
在依二当事人对立原则所架构之诉讼结构下，若某一案件之当事人实际上存有三人以上时，基于二当事人对立原则，亦须分别将其划为原告或被告，以进行诉讼。但如所争执之法律关系涉及三个以上当事人，且该争议所涉及利益之性格上，该三个以上当事人系彼此互相对立，而无法分解为原告与被告之“二对立当事人结构”，并有必要以一个诉讼一次解决该争议之情形，此时，如仍坚持二对立当事人构造，而于诉讼程序上仍强制将上开当事人划分为原、被告二造之对立当事人结构，则有过度忽视此一不同利益对立状况之嫌，故有于诉讼制度上寻求解决之必要。
对此类问题之制度设计，各国或地区法制未必一致。例如，台湾“民事诉讼法”之“主参加诉讼制度〔39〕”。或如《日本民事诉讼法》（旧）所规定之“独立当事人参加制度（‘三面诉讼’〔40〕）”属之〔41〕，其目的均保障该等人之程序主体权利，并经由裁判之既判力作用，以达利用一个诉讼程序统一解决多数或复杂纷争之目的（纷争之一次解决或统一解决）。另在诉讼参加情形，区分共同诉讼（独立）参加与共同诉讼（辅助）参加，其考虑因素亦在于此（“民事诉讼法”第62条参照）。
在行政诉讼情形，鉴于行政法律关系逐渐趋向于三面关系或多面关系，故在行政诉讼发生三面诉讼或多面诉讼情形，较诸民事诉讼更为常见。理论上，行政诉讼之解决途径非无仿照民事诉讼制度设计解决之可能，但因台湾“行政诉讼法”并未准用上开“民事诉讼法”之制度设计，而有独自规定符合行政诉讼特质之制度设计之必要。因此，“行政诉讼法”第23条遂规定：“诉讼当事人谓原告、被告及依第41条与第42条参加诉讼之人”〔42〕，其规定目的即在使第41条、第42条之参加人，取得相当于原告与被告之程序主体地位，而有使诉讼自二面对立构造扩增至三面或多面诉讼之意义。换言之，“行政诉讼法”所称当事人之范围，除原告及被告外，并包括因“诉讼标的对于第三人及当事人一造必须合一确定”或“撤销诉讼等行政诉讼之结果，第三人之权利或法律上利益将受损害”等原因，而参加该诉讼之第三人，此为“狭义的当事人”概念。此类第41条与第42条之参加人，虽非其所参加诉讼之原告（即不能为独立之声明〔43〕）或被告（即原告在诉讼上请求之相对人），但因其亦为其所参加诉讼判决效力（既判力）所及之人（同法第47条参照），故其地位仍相当于原告与被告〔44〕。
所谓“当事人能力（Parteifähigkeit）”指得为诉讼当事人之一般资格，与在具体诉讼中得否为“正当之当事人（适格之当事人）”之问题有别，但因二者原则均具备诉讼法上权利义务归属主体之资格，且其目的均在选别正当当事人〔45〕，故二者则又有相同之处。换言之，“当事人能力”系指得于诉讼上成为权利义务归属主体之“一般资格”，此一资格与诉讼上请求（诉讼标的）之权利义务归属主体是否一致，原则无关（形式的当事人与实质的当事人分离原则）。反之，“当事人适格”亦称“本案适格”，系指就具有当事人能力者中，具体考虑其与诉讼上请求之权利义务关系如何，经依一定标准被选择作为具体个案中，诉讼法上权利义务归属主体之资格而言〔46〕，故其须顾及与诉讼目的以及诉讼上请求（诉讼标的）之权利义务之特定关联性。其中，得为正当之原告者，称“原告适格（积极当事人适格）”，得为正当之被告者，称“被告适格（消极当事人适格）”。
理论上，当事人能力与当事人适格二者，均属诉讼要件（实体判决要件）之一种。其中，当事人能力为一般诉讼要件（或称一般实体判决要件）之一〔47〕，当事人适格为当事人有无以自己名义实施诉讼权能（诉讼实施权）之问题，系属诉讼要件中有关诉讼利益（或称权利保护）要件之问题。无论当事人能力抑或当事人适格，自诉讼开始以至终结均应继续存在，且不问诉讼程度如何或他造当事人有无抗辩，均为法院应依职权为调查（职权探知事项）。在台湾民事诉讼实务，早期因受诉权理论采权利保护请求权说之影响〔48〕，认为关于当事人适格有欠缺，系以欠缺权利保护要件，而非诉讼（成立）要件，属于本案实体审理之内容事项之一，故法院应为原告之诉无理由驳回之实体判决，而非原告之诉不合法驳回之诉讼判决〔49〕。在行政诉讼实务上，因受民事诉讼实务影响，倾向采原告之诉无理由之立场，而以判决驳回原告之诉。至于作成此一驳回原告之判决之法律依据，除“行政诉讼法”第107条第2项关于撤销诉讼，原告于诉状误列被告机关者（即被告适格欠缺情形），因明文准用第1项规定（即经命补正而不补正或无法补正时），而以裁定驳回之外，其他情形，学者有认为“行政诉讼法”“第107条第3项规定：原告之诉，依其所诉之事实，在法律上显无理由者，行政法院得不经言词辩论，径以判决驳回之。系从“民事诉讼法”第249条第2项移植而来，为台湾法制所特有（德奥两国民事诉讼法之立法例亦无类似规定），其适用自应审慎，上述无理由驳回之判决（按即指原告之诉欠缺权利保护要件情形），亦可视为适用本项规定的一种效果”〔50〕，就其论述固为台湾诉讼现状之中肯事实描述，但就行政诉讼关于权利保护要件（或诉讼利益要件）之判断，例如诉讼权能之判断，高度涉及具体个案中与实体法律关系之关联性问题。因此纵使认为此类判决无既判力（有争议），但能否以原告之诉“在法律上显无理由”，而可“不经言词辩论”即以判决驳回之，实有慎重考虑必要。
“行政诉讼法”第22条规定，自然人、法人、“中央”及地方机关、非法人团体，有当事人能力〔51〕。学者对此一规定，认为本法关于“当事人能力”之判断标准，除采“权利主体原则”（Rechtsträgerprinzip）外，兼采“机关原则”（Behördenprinzip）〔52〕，且采用非法人团体之理论〔53〕，故“行政机关”与“非法人团体”有当事人能力。兹稍作说明如下：
由于无论行政诉讼或民事诉讼，原则属“主观诉讼”制度之设计，其诉讼之提起，须以主张自己权利或法律上利益之保护为必要。因此，得为实体法上权利义务归属主体者，通常得为诉讼之当事人。亦即，凡具有行政实体法上权利能力者，均有作为行政诉讼法上之当事人能力。至于有关行政实体法上权利能力有无之判断，除法律别有规定外，原则依民法规定〔54〕。
（1）自然人
自然人在行政实体法上之权利能力，无论学说或实务，原则均适用“民法”规定为判断。亦即，自然人之权利能力，始于出生，终于死亡（“民法”第6条）；胎儿以将来非死产者为限，关于其个人利益之保护，视为既已出生（同法第7条）。因此，自然人死亡前，原则有行政诉讼当事人能力。
自然人死亡者，无权利能力〔55〕，自死亡之日起，即不能再为诉讼当事人，自亦不得以死亡者之名义，提起诉愿或行政诉讼〔56〕。此时，应如何处理相关诉讼程序问题，应视所争议法律关系之权利义务能否移转由继承人继受〔57〕以及争讼程序进行之程度如何而定。如：
（A）该争议法律关系不能移转由继承人继受者，该争议法律关系自死亡之日起，即欠缺二对立当事人结构，故继承人无论系以自己名义或死亡之被继承人名义，均不能提起诉愿或行政诉讼。继承人以自己名义提起行政诉讼情形，发生当事人适格有欠缺；其以死亡之被继承人名义起诉，则为当事人能力有欠缺且无从补正，依“行政诉讼法”第107条第1项第3款规定，应以裁定驳回其诉。
（B）如该争议法律关系得由继承人继受，继承人自得以自己名义提起诉愿或行政诉讼。如被继承人已提起诉愿并于作成诉愿决定后始死亡之情形，继承人欲提起撤销诉讼者，依“行政诉讼法”第110条第5项规定：诉愿决定后，为诉讼标的之法律关系移转于第三人者，得由受移转人提起撤销诉讼。其如系提起撤销诉讼以外之其他诉讼类型情形，解释上得类推适用上开条项，由受移转人提起该诉讼。故于此时，继承人无须再经诉愿程序，即可径行以自己名义提起撤销诉讼或其他诉讼。又如经诉愿程序后被继承人死亡，而继承人不以自己名义而以死亡之被继承人名义提起行政诉讼情形，理论上发生当事人能力欠缺且无法补正，应依“行政诉讼法”第107条第1项第3款规定以裁定驳回其诉；然为避免人民因起诉不合法而遭受“未遵守起诉期间或时效不中断等不利益”，学者有认为〔58〕宜类推“当事人于行政诉讼程序中死亡情形之承受诉讼制度”，应由当事人声明承受诉讼或由行政法院依职权，以裁定命其继承人承受诉讼〔59〕。惟此一做法有侵害原告处分权（起诉自由）疑义，故本书以为解释上既然系以死者为诉讼当事人，则应视作当事人不存在或当事人能力有欠缺问题处理，应由法院阐明后，命其补正其能力之欠缺（“行政诉讼法”第28条准用“民事诉讼法”第48条），如仍不补正，则依“行政诉讼法”第107条第1项第3款规定，裁定驳回原告之诉即可。
（C）如在行政诉讼程序中，发生当事人死亡者，构成诉讼程序当然停止事由〔60〕，此时不发生因当事人能力欠缺而起诉不合法问题，故其诉讼上处理，应视该诉讼标的之法律关系能否移转由他人继受，决定应依承受诉讼或终结诉讼方式处理。
（2）法人
台湾行政法制承袭大陆法系，关于法人分别其系依公法或私法设立，区别为公法人或私法人，均为权利义务归属主体，有行政诉讼当事人能力。
其中，公法人之范围，依现行法制除“国家”当然为公法人外，直辖市、县（市）、乡（镇、市）等地方自治团体，亦为公法人〔61〕。除此之外，目前实务仅承认农田水利会〔62〕与台湾中正文化中心（行政法人）〔63〕为公法人。至于“国（公）营”事业、公私营事业等事业，甚至政党，虽其有独自之设置条例，或系本于法律以公法行为设置，或其设置具有高度公益或政治目的，通说、实务均不认为系公法人，仍属后述私法人或非法人团体。
私法人非依民法或其他法律之规定，不得成立（“民法”第25条）。因此，依民法、公司法、银行法、合作社法、信用合作社法、金融控股公司法等法律所设置之法人，均为私法人。私法人于法令限制内，有享受权利、负担义务之能力，但专属于自然人之权利义务，不在此限（同法第26条）。
理论上，行政机关与非法人团体并非实体法上权利义务之终局归属主体，不具当事人能力。然基于诉讼技术之方便、交易习惯或行政实务之需要，以实际对外从事各种活动之组织体为诉讼当事人，有其必要。因此，无论行政诉讼或民事诉讼实务或法制，早已承认或明定行政机关或非法人团体得作为诉讼当事人〔64〕，而“行政诉讼法”第22条明定“中央”及地方机关、非法人团体有当事人能力者，即在明文承认此一实务惯例〔65〕。
（1）行政机关
“行政诉讼法”第22条所称“‘中央’及地方机关”，系指具有单独法定地位，能代表所属行政主体独立对外为意思表示之组织，即“实质意义之行政机关”，概念上略同于“行政程序法”第2条第2项、第3项所定之行政机关。亦即，所称“行政机关”，系指代表国家、地方自治团体或其他行政主体表示意思，从事公共事务，具有单独法定地位之组织。至于受托行使公权力之个人或团体，于委托范围内，视为行政机关。因此，除受委托行使公权力之个人或团体外，行政机关原则须具备以下要件：①单独法定地位之组织：即有单独之组织法规、独立之编制与预算。②独立对外为意思表示（尤其独立对外行使公权力）：通常指具备印信，而可单独对外行文者。然而，所谓“单独法定地位之组织”固以具备独立之人员编制及预算为原则。惟实务上为避免政府财政过度负担，及基于充分利用现有人力之考虑，亦有由相关机关支持其他机关之人员编制，或由相关机关代为编列其他机关预算之情形，此时，尚难因该其他机关之人员编制及预算未完全独立，而否定其为行政机关。因此，各地方法院及其分院检察署犯罪被害人补偿审议委员会及各高等法院及其分院检察署犯罪被害人补偿复审委员会之设置，依“犯罪被害人保护法”第14条、第15条、第20条之规定，具有单独法定地位，且得代表“国家”受理被害人补偿金之申请及调查，并作成准驳之决定，是该审议委员会及补偿复审委员会自属行政机关，应有当事人能力〔66〕〔67〕。
另关于行政机关得否作为诉愿人或行政诉讼中之原告问题，学界见解未尽一致〔68〕。此一问题虽涉及行政机关之当事人能力问题，惟既然本法承认行政机关作为被告之当事人能力，解释上仍以肯定其亦有原告当事人能力为宜〔69〕。至于行政机关能否提起诉愿或行政诉讼，则为是否承认机关诉讼或其起诉有无权利保护利益（广义的诉讼利益）之问题，与当事人能力之判断尚无直接关联。亦即，关于行政机关有无行政争讼当事人能力问题，尤其关于机关争讼之容许性与要件等问题，相当程度仍留待学说、实务之发展，尚未有一致见解。
（2）非法人团体
所谓非法人团体，理论上系指具备下列要件之组织体：①对外之独立性，指非法人团体之组织对外具有独立性，得以该组织自己名义从事交易活动，此时，通常设有代表人或管理人以代表该团体。②对内之独立性，指非法人团体不因其成员更动而影响其团体性格。③组织上之独立性，指非法人团体有其独立于其成员之意思表示机制（如会员大会或董事会等）。④财产上之独立性，指非法人团体之财产与其成员之财产互相分离而独立（此一要件，一般仅于涉及财产权诉讼时始须具备）。台湾行政诉讼实务所称“非法人团体”，因受民事诉讼实务之影响，基本上与民事诉讼为相同之解释〔70〕。亦即，所谓非法人团体，系指符合下列要件之团体：①有一定之设立目的或宗旨；②有一定之名称、组织及事务所或营业所；③设有代表人或管理人；④有一定独立之财产。因此，分公司、未经登记之公司、未经认许之外国法人、有一定组织之同乡会、同学会或学术团体、村民组织之寺庙、管领“国有”财产之“国家”机关、政府独资经营之银行及其分行、法人宣告破产后之组织，实务多认为构成非法人团体。此外，关于祭祀公业、合伙事业、银行之各分行、学校等，是否亦为非法人团体，学说实务仍未有一致意见〔71〕。
又由台湾诉讼实务承认法人内部之某一机构（如分公司、分行），如符合非法人团体之要件，亦承认其当事人能力，甚至在不符合非法人团体要件情形（如工厂），亦承认其当事人能力。因此，在诉讼实务上，遂发生同一案件，该分公司或工厂先以自己名义起诉后，其所属公司随后亦以自己名义起诉之情形。对此，民事诉讼实务系以诉之变更处理〔72〕，在行政诉讼实务甚至视为诉之合并，并以合并辩论合并裁判方式处理〔73〕，其解决方式相当奇特，且未尽符合理论。
除此之外，如法律明定某一组织有实体法上当事人能力者，解释上其亦有行政诉讼当事人能力。例如，依“公寓大厦管理条例”设立登记之公寓大厦管理委员会，有当事人能力（同条例第38条第1项）。又“加值型及非加值型营业税法”第6条规定〔74〕，凡事业、机关、团体或组织符合该条规定情形者，均属同法第2条第1款〔75〕营业税纳税义务人之营业人范围。另依“司法院”大法官释字第486号解释〔76〕，非具有权利能力之团体（主要指非法人团体），亦得为商标法有关权利义务之主体〔77〕，解释上亦可认为有行政诉讼当事人能力。
“当事人适格”，系指就“具体之特定诉讼”，得以自己名义为原告或被告，因而得受本案判决者而言。因此，适格之当事人，始有以自己名义于具体诉讼事件中实施诉讼之权能。此种实施诉讼之权能，一般称为“诉讼实施权”（Prezeβführungsrecht/Prozeβführungsbefugnis）。其中，于具体案件中，得以自己名义作为正当之原告者，为原告适格，得作为被告者，为被告适格。于民事诉讼，关于当事人之问题，主要集中于当事人之确定与特定、当事人能力、当事人适格、当事人之诉讼能力等事项，然行政诉讼则于“当事人适格”概念外，如原告所提起之诉讼为撤销诉讼或课予义务诉讼情形〔78〕，则另要求其（原告）须具备“诉讼权能（Klagebefugnis）”，其起诉始为合法。亦即，必须主张“其权利或法律上利益因违法之行政处分或行政不作为而受有损害之人”〔79〕，始能作为撤销诉讼或课予义务诉讼之原告。显然在提起行政诉讼之撤销诉讼与课予义务诉讼情形，原告除须具备当事人能力外，尚须具备“原告适格（诉讼实施权）”与“诉讼权能”二项要件〔80〕。至于“诉讼权能”之概念，学者认为：“诉讼实施权（即当事人适格）之作用在于排除为他人权利或公共利益而争讼之资格，后者（诉讼权能）尚须具备个人权益遭受公权力主体作为或不作为侵害之法律上处境，即须兼具‘对抗权利侵害（Geltendmachung der Rechtsverletzung）’及‘涉及本身（Selbstbetroffenheit）’两项要素。”〔81〕
何以台湾行政诉讼理论中，多数学者主张有必要于“当事人适格（诉讼实施权）”概念之外，另设“诉讼权能”此一概念？考其原因，主要系受德国法制之影响。亦即，诉讼权能此一概念，于德国法可回溯至彼初期借用民事诉讼理论以发展其行政诉讼理论，所衍生问题〔82〕，以及《德国行政法院法》（旧）第42条第2项及第113条第1项第1句均以“权利侵害（in seinen Rechten verletzt）”要件，分别规定为诉之合法要件与诉之实体法上权利保护必要要件（诉有无理由要件）〔83〕，致使发生解释上之困难〔84〕。而彼学者为解决上述问题，遂于理论上提出“诉讼权能”此一概念，故有其特殊意义。反之，于日本法制，《日本行政事件诉讼法》（旧）第9条规定〔85〕之法律上利益，系起诉要件，与德国法分别规定于二条文者有所不同。因此，有关原告有无法律上利益，系属原告适格问题，而集中于诉讼要件中审理，至于其本案有无理由问题，则纯化为处分是否违法以及该违法行为与原告权利受损间有无因果关系（此时原告主张处分违法之理由亦因而受有限制〔86〕）等问题，故彼学说并未出现如德国区别“诉讼实施权”与“诉讼权能”问题〔87〕，而集中讨论应否将法律上利益之审理作为起诉要件以及其法院于审查此一要件时是否过于严格等问题，盖因其判断标准及审查之宽严将严重影响原告起诉得否进入实体审理之故。
就上开比较法制发展而论，台湾是否宜采上开德国见解，区别“诉讼实施权”与“诉讼权能”，以及“诉讼权能”之审查是否当然取代“原告适格”之审查〔88〕，颇有疑问〔89〕。反之，台湾情形又有不同，除未有如德国法制分别将权利侵害规定于不同条文，其用语亦有差异〔90〕外，关于权利保护要件或诉讼利益要件之欠缺，亦非如德日系采诉讼判决驳回方式为之〔91〕，而系区分为“诉是否合法之裁定驳回”以及“诉有无理由之判决驳回”，二者有所不同〔92〕；更何况台湾行政诉讼于权利保护要件欠缺或诉讼要件欠缺情形，究应采裁定驳回或判决驳回，本有疑问。故是否采纳“诉讼权能”此一概念，仍有待进一步观察。
就当事人适格理论在诉讼制度之功能或作用而言，无论民事诉讼抑或行政诉讼，其目的均在于妥适选别适当之原告与被告，使能于有限司法资源限制下，达成国家设置诉讼制度之目的。因此，判断何人为适格之当事人，理论上与各该国家宪法赋予司法权之角色与任务、各种诉讼制度之目的（如纷争解决、权利保护、法秩序维持、促进公益或行政适法性维持等）有关。
就台湾之诉讼制度而言，基于“宪法”保障人民诉讼权，以维护其“宪法”所保障之权利之意旨而论，无论民事诉讼或行政诉讼，原则均以人民权利保护为其主要制度目的。因此，能提起诉讼，运用有限司法资源，以寻求争议之解决者，原则以其起诉目的在于请求法院保护“自己之权利或法律上利益者”为限。亦即，除法律别有规定或有允许“为他人诉讼之诉讼担当”〔93〕情形外，原则禁止“以自己名义为他人主张权益或主张他人权益而实施诉讼”（为他人诉讼）〔94〕。简言之，当事人（原告或被告）就该诉讼之诉讼标的法律关系，如欠缺管理权或处分权者，原则即非适格之当事人。反面而言，如当事人系该诉讼标的法律关系（或权利义务）之归属主体或对之有管理权或处分权时，即为适格之当事人。
由上可知，“当事人适格理论”之主要功能在于选别正当之当事人，以符合诉讼制度目的。（A）就筛选正当之原告而言，具有避免滥诉与产生民众诉讼之作用。（B）就筛选正当之被告观点而言，有保护被告以免受强制应诉之烦累之作用。（C）就受理案件之法院观点而论，则有避免浪费司法资源、避免诉讼洪水、减轻法院负担，以及“限制法院过度介入民事纷争或过度干预行政权”等作用。
以上当事人适格理论之功能，在民事诉讼情形，由于系争案件诉讼标的之法律关系（权利义务）之存否以及原、被两造当事人对之是否有管理权或处分权等问题，一般不难判断〔95〕。因此，单纯经由此一判断标准选别正当之当事人，原则即可达成上开制度目的，并无于当事人适格理论之外，另提出诉讼权能此一不同概念之必要。
反之，于行政诉讼情形，尤其涉及邻人诉讼或第三人诉讼情形，由于其诉讼标的法律关系（权利义务）之存否（公权之存否问题），以及两造当事人对之有无管理权或处分权问题（原告是否为该系争公权之归属主体问题），经常难以判断。因此，欲借由上开标准筛选适当之当事人，即成为行政诉讼理论上之困难问题。简言之，于行政诉讼案件，不仅可据以认定是否存有公权或法律上利益之“保护规范”并不明确，即使在判断存有保护规范情形，“该保护规范所欲保护之特定人范围”为何，原告是否为该范围内之人，亦不明确〔96〕。因此，行政诉讼欲仿照民事诉讼所建立之当事人适格理论，以选别正当之当事人，其在原告适格之判断上显然发生困难，遂有提出有别于民事诉讼之判断标准，即“诉讼权能”概念，以解决防免发生滥诉、民众诉讼或司法过渡干预行政等问题之必要。至于被告适格之判断，则因行政诉讼之被告主要为公行政，其判断较无问题，且无所谓保护被告之问题，故其被告适格即集中于如何选别适当之行政机关问题上，而无另以诉讼权能理论解决之必要。总结而言，诉讼权能此一概念之主要功能，在于避免发生民众诉讼以及避免司法权不当对行政权作实质审查，事实上仅为行政诉讼中用以判断原告适格之主要标准之一，并非独立于原告适格概念外之另一诉讼要件〔97〕。亦即，行政诉讼之“诉讼权能”概念，并非用以否定“原告适格”概念，仅系提出不同于民事诉讼当事人适格理论之判断标准，二者目的均在选别“正当之原告”。
最后，由于民事诉讼中适格当事人之判断较无问题，实务亦较少发生其诉因当事人不适格而被驳回之情形，且基于原、被两造当事人对等之地位观点，民事诉讼之原告适格理论，通常并未直接发生减损其诉讼目的（私权之保护）之反效果。反之，于行政诉讼情形，因不易判断原告是否具备诉讼权能，且行政诉讼本为民告官之制度，在原、被两造地位之利益衡量上，实有针对原告诉讼地位予以特别保护之必要，是以如法院严格审查诉讼权能此一要件，容易造成人民起诉未经实体审查即被驳回，而与行政诉讼之目的处于紧张关系。因此，行政诉讼中，原告起诉时，就是否具备“主张其权利或法律上利益受违法公权力行为之侵害”此一诉讼权能要件而言，应主张至何种程度始为法院所接受，直接影响其诉讼能否进入实体审查。对此一问题，德国学说有“主张理论（Behauptungstheorie）”（原告单纯作此主张即认为要件具备）、“可能性理论（Möglichkeitstheorie）”（原告须对该主张加以释明以使法院得薄弱心证）及“说服性理论（Suchüssigkeitstheorie）”（原告须说服法院相信如系争公权力行为违法则其权利或法律上利益将受损害）之争论〔98〕。由于主张理论大幅减损诉讼权能筛选正当原告之功能，说服性理论又不当限制行政诉讼保护人民权益之目的，因此，德国通说与实务（亦为台湾通说）均采可能性理论。
就当事人能力或当事人适格有欠缺时之法律效果言，法律逻辑上因无法使其经由补正方式，而取得当事人能力或具备当事人适格。惟因实践上，此类欠缺非无补正可能与必要，故实际运用上，原则仍先命补正，仅于未补正或无法补正情形，始予以驳回原告之诉：
1．于民事诉讼上，关于当事人能力之欠缺，因民事诉讼法有“能力欠缺得补正”之规定〔99〕，且实务运作有其需要〔100〕，故于不影响“当事人主体同一性（subjective Identität）”范围内，实务均晓谕当事人补正。至于当事人适格之欠缺，则认为毋庸命其补正〔101〕。
2．行政诉讼实务之运作，亦可分别情形说明：
（1）有关当事人能力有欠缺者，早期因受民事诉讼实务影响承认非法人团体亦有当事人能力〔102〕，且无论旧法或现行法〔103〕均明定准用民事诉讼法有关能力欠缺得补正之规定〔104〕，故实务运作亦与民事诉讼同，均认为得命补正〔105〕。
（2）至于当事人适格有欠缺者，如为原告适格有欠缺，因旧“诉愿法”第17条有诉愿不合法定程序应命补正之规定〔106〕，故事实上如有补正可能而诉愿决定机关未定期命补正者，行政法院则将诉愿或再诉愿决定予以撤销发回〔107〕，其他情形不能补正者，实务则认为以判决驳回方式较诸裁定驳回对人民权益保障较周〔108〕，故于当事人不适格情形采判决驳回处理〔109〕。须注意者，于有关被告适格有欠缺情形，实务上因行政诉讼之被告多为行政机关，原告多为人民，且因不采律师强制主义，原告人民往往难以掌握正确之被告机关为何，故多采晓谕方式命其更正〔110〕。现行“行政诉讼法”第107条第2项则明定：撤销诉讼，原告于诉状误列被告机关者，准用第1项规定，即依第1项但书规定于“其情形可以补正者，审判长应定期先命补正”。最后，此类误列被告机关或违法并列被告机关〔111〕情形，应属当事人适格有欠缺问题，如其经命补正而不补正或无法补正，理论上究应以判决方式或裁定方式驳回原告之诉，学说未有一致见解。但因本法第107条第2项关于撤销诉讼误列被告机关情形，既明定准用同条第1项规定，故实务系以诉不合法裁定驳回其诉。
又行政机关依法规将其权限之一部移转（通常涉及委任、委托或委办问题）由他机关行使，该他机关就该受移转权限有关业务，因而成为行政诉讼程序之被告机关情形，如于诉讼进行中，该他机关之权限因原行政机关终止权限之移转行为，而恢复由原行政机关办理该项业务者，则他机关于诉讼程序中作为被告之地位，有无“当事人恒定原则”之适用，而仍由该他机关实施诉讼，抑或应停止诉讼程序，并改由原行政机关承受？实务上曾发生问题，其则后采“承受诉讼说〔112〕”，认为受移转权限之他机关，既因该移转行为而取得诉讼实施权，则其后终止移转后，该他机关之诉讼实施权亦事后丧失（被告适格之嗣后丧失），其诉讼程序应即停止（本法第179条第1项〔113〕参照），并由原机关声明承受诉讼（同法第181条〔114〕参照）。此一实务理论，堪称中允〔115〕。
诉讼能力，亦称“诉讼上行为能力”，为当事人得独立为诉讼行为之资格，指于“自己诉讼”中作为诉讼当事人实施诉讼行为所须具备之能力〔116〕。故诉讼能力系指能独立作成有效于诉讼行为之能力，其概念相当于实体法上之行为能力。由于诉讼程序首重安定，故诉讼能力之分类，原则仅分为有诉讼能力与无诉讼能力，并无限制行为能力之概念。
“行政诉讼法”第27条规定：“能独立以法律行为负义务者，有诉讼能力。法人、中央及地方机关、非法人之团体，应由其代表人或管理人为诉讼行为。前项规定于依法令得为诉讼上行为之代理人准用之。”因此：
（1）自然人之诉讼能力，原则视其有无行政实体法上行为能力而定，早期学说实务多援引“民法”行为能力之相关规定，判断有无诉讼能力。然于“行政程序法”施行后，该法第22条规定，依民法规定有行为能力之自然人（第1项第1款）、依其他法律规定有行为能力之自然人（同条项第5款）、依台湾现行法律有行为能力之外国人（同条第3项、“行政诉讼法”第28条准用“民事诉讼法”第46条），原则有行政法上行为能力。因此，符合上开规定之自然人，原则亦具备行政诉讼之行为能力。又无诉讼能力之当事人，应由其法定代理人为诉讼行为，其无法定代理人或其法定代理人不能行代理权时，得选任特别代理人（“行政诉讼法”第28条准用“民事诉讼法”第51条）。其为辅助宣告人者，所为诉讼行为原则应经辅助人之同意（“民法”第15条之2第1项第3款）。
（2）法人、“中央”及地方机关、非法人团体虽有当事人能力，然仍须由自然人代为实施诉讼行为。因此，纵使承认该组织本身有诉讼能力（法人实在说），仍须由其代表人、管理人、代理人、机关首长或上开人员所授权之人代为诉讼行为。
另外，关于诉讼之法定代理、诉讼所必要之允许、能力及代理或允许等能力有欠缺时之补正等问题，均依“行政诉讼法”第28条准用“民事诉讼法”第47条至第49条规定处理〔117〕。
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