关于地方人大常委会重大事项决定权行使状况的调查报告

刘建伟

重大事项决定权是我国宪法赋予人大及其常委会的一项法定职权，在人大及其常委会的职权体系中居于重要地位。如何进一步规范和保证这项职权的行使，既是需要深入探讨的重大理论问题，也是亟待回答的重大实践问题。

本课题组对河北省内11个设区市和定州、辛集市人大常委会分别进行了问卷调查，参与问卷调查的对象是各地人大常委会往届和本届组成人员以及人大机关工作人员。问卷设计了以下问题：

第一，与其他权力相比，除宪法法律规定的计划预算审查等事项外，过往几届重大事项决定权是否根据本地实际需要有过主动行使？调查显示，13个市均主动行使过该项权力，个别市行使较少。有的市一年行使一至两项，有的市列举了若干实例。

第二，常委会组成人员对要决定的事项知道多少？有6个市的回答是了解或者知道，有5个市是大部分人了解或者知道，但是不够深入，或者一知半解，有1个市是不够全面和深入，还有1个市未做回答，基本情况是各占50％。

第三，表决中常委会组成人员是否表达了自己的真实意愿？11个市认为能够表达自己真实意愿，但是有2个市存在捆绑表决、随波逐流的现象。

第四，如何评价任职期间决定重大事项这项权力行使的效果？有5个市认为效果较好或者满意，有6个市认为跟踪问效不足，落实不够，缺乏监督问责机制，有2个市没有正面反馈。

综上所述，重大事项决定权的行使情况总体上是不理想的，尤其是行使的质量上，认为不能令人满意的超过50％。与人大的其他职权相比，人大机关和理论界的许多人认为重大事项决定权是一项“软”权力。实践中，将其长期虚置或偶尔行使却耽于敷衍，致使这一职权在实践中远远没有发挥应有的功效。

第一，所在地方人大常委会是否作出过有关重大事项决定权行使的规定或规范性文件？有6个市出台了相关规范性文件，6个市没有，1个市未回答。有法可依是人大常委会行使职权的前提。虽然我国没有一部统一的规范重大事项决定权行使的专门法律，但宪法和地方组织法对重大事项决定权均有所规定。目前我国有28个省级人大常委会出台了关于重大事项决定权的地方性法规，许多地级人大常委会也出台了关于重大事项决定权行使的规定或文件，但却依然没有激活重大事项决定权的很好落实。

第二，目前法律法规或规范性文件对重大事项的涵义界定是否清晰？回答清晰的只有1个市，11个市认为不够清晰，需进一步界定，有1个市未作回答。也就是说，对于什么是重大事项，当地哪些事项属于重大事项，大部分人大常委会组成人员认为现有的规定并不清楚。

第三，影响重大事项决定权行使的主要因素是什么？有8个市认为主要原因是对人大定位不清，法定职权不明，对决定尺度不好把握；有3个市认为是政府没有依法提交人大，一府两院主动提请更少；有2个市认为是体制机制问题。在人大常委会组成人员看来，重大事项决定权行使不力的原因，既有法律本身的问题，也有现行体制的问题。

综上可见，影响地方人大常委会重大事项决定权的行使，原因是多方面的，甚至是深层次的。在出台重大事项决定权地方性法规较为集中的2001年，我国中西部十省区、华东、东北十省（市）的人大常委会，曾分别就各地讨论决定重大事项决定权情况进行了会议研讨，包括如何理解和界定重大事项、如何认识党委决策权和重大事项决定权的关系、重大事项决定权与人大其他职权的关系等。然而十多年过去了，这些问题依然困扰着地方人大常委会。

第一，有关重大事项决定权的上位法规定应如何具体化，如何便于地方人大更好地落实？绝大多数市人大认为归根到底还是缺乏明确可操作的法律法规依据，使这项权力难以真正落到实处。因此，提出对决定的范畴应予具体化，进一步明确范围、内容和程序等。

第二，人大常委会对于重大事项如果出现该作为而不作为的情况，如何追究责任？有4个市认为要明确人大职责，明确该作为的内容和作为的程序，通过立法形式制定责任追究规定；有4个市没有作出回答；有5个市作了笼统性的诸如“组织处理”的回答，并存在理解错误，将应当对政府采用的监督手段用在对人大失误的追究上，显示出极大的认识混乱。

重大事项决定权是带有强制性的刚性规则，是能够产生实质性后果的一项权力。实践中，人大常委会决定失误的负面实例时有发生。就权力的性质而言，人大的权力是议决权，追求的是多数人的决定，但多数人的决定并非就必然是正确的决定。当决定正确与否不能确定时，它注重的是多数人同意这一形式要件，这意味着人大常委会作为集体无法被问责。这是人民赋予人大权力时不得不接受的后果，还是应该有一个承担责任的主体？如果有，那么谁来担责，承担责任的方式是什么？这些都还缺乏统一的认识和细致完善的制度设计。

第三，权力实施过程中如何对人大地位、作用进行定位？有5个市的回答是清楚的，认为是宪法、法律已明确的，关键是具体化、抓落实；有3个市回答笼统；还有5个市未作回答。可见对人大权力行使的最终决定地位认识还不清楚，或者认识到位了，但是如何具体行使尚不十分清楚。

《宪法》第一百零四条规定：县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。《地方组织法》第四十四条规定：县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。第六十九条规定：省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会可以根据本法和实际情况，对执行中的问题作具体规定。

《地方组织法》颁布后，一些地方陆续对人大常委会讨论、决定“重大事项”的具体内容作出规定。截至目前，对人大常委会讨论、决定“重大事项”作出规定的地方性法规共有45件。其中，省级人大常委会制定28件（西藏、宁夏、新疆未制定）。较大的市、省会市制定的地方性法规17件（沈阳、厦门制定的规定未报省人大常委会批准，不作为地方性法规）。

地方性法规对“重大事项”分三个层次作了规定：一是由人大常委会讨论、决定的“重大事项”；二是由人大常委会提出意见和建议，必要时可以作出决议或决定的“重大事项”；三是向人大常委会报告或备案的“重大事项”。针对前两类人大常委会可以作出决定的“重大事项”进行了研究。

经对相同、相近内容的规定进行合并分类，地方性法规中规定的人大常委会可以作出决定的“重大事项”可概括为35项。分为三种情况：一是根据法律作出规定或与法律规定内容基本符合的有16项，如基本重复《地方组织法》第四十四条规定的内容以及《预算法》《选举法》的规定等；二是没有具体法律根据的有7项，这些规定的内容较为原则和概括，是根据《宪法》关于“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”的规定作出的；三是与现行法律规定不一致，或者在职权划分上存在需要研究的问题的有12项。

（1）“一府两院”机构改革方案（北京、贵州等）。《地方组织法》第六十四条规定，省级政府机构的设立和改变，由国务院批准，县、市政府机构的设立和改变，由上一级政府批准，并报本级人大常委会备案。法院、检察院机构设置，由《法院组织法》《检察院组织法》规定。对“一府两院”机构改革方案，法律没有规定。

（2）听取常委会选举或者任命的人员违法违纪的处理情况，必要时作出决议或者决定（辽宁、河南等）。除免职外，违纪的，由所在单位给予行政处分；违反行政管理的，由行政主管部门予以处罚；触犯刑律的，由法院判处刑罚。

（3）土地利用总体规划。如天津、贵阳规定，人大常委会讨论、决定土地利用总体规划编制方案及其修改方案。《土地管理法》第二十一条规定，土地利用总体规划由政府审批。

（4）公用事业服务价格的调整方案（鞍山、淮南、本溪）。《价格法》第十八条规定，重要的公用事业价格，由政府在必要时实行政府指导价或者政府定价，属于政府及价格主管部门的职权范围。

（5）行政区域的划分、调整情况（内蒙古、济南等）。《宪法》第八十九条规定，国务院批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分。

（6）与外国地方政府缔结友好城市（北京、天津等）。现行做法是地方省市与外国建立友好城市关系，由有关省、自治区和直辖市人民政府审批，报送全国对外友协核准后转外交部批准。

（7）重大建设项目。重大项目审批属于政府及其主管部门经济管理职权。北京市规定，人大常委会讨论、决定对本市经济社会发展、环境和资源保护有较大影响的重大建设项目。

（8）重大突发事件的处理情况。突发事件的处理属于政府行政管理职权。北京市规定，人大常委会讨论、决定影响社会公共安全的重大突发性事件的处理情况。

（9）改革开放和经济建设布局、产业结构调整的重大事项（北京、山西等）。《清洁生产促进法》第九条中规定，县级以上地方政府规划本行政区域的经济布局，调整产业结构。

（10）国有企业改革和国有资产的管理和运营的重要情况（山东、长春等）。国有企业改革及国有资产管理，属于政府及其主管部门工作职权。

（11）法院、检察院重大司法制度改革的实施方案（黑龙江）。

（12）听取重大违法案件的处理情况，必要时作出决议或者决定（辽宁、河南等）。案件处理是司法机关的职责，对于具体案件处理作决定，与监督法的立法精神不一致。

（1）保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会以及本级人大决议、决定在本行政区域内的遵守、执行（天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、安徽、福建、山东、河南、广东、广西、海南、四川、重庆、贵州、云南、陕西、青海、甘肃；大同、乌鲁木齐、呼和浩特、包头、鞍山、本溪、南京、苏州、淮南、汕头、西安、济南）。《地方组织法》第四十四条有上述规定。

（2）本级人民政府关于国民经济和社会发展计划的部分调整和执行情况（河北、辽宁、吉林、江苏、浙江、安徽、山东、河南、湖北、湖南、四川、贵州、陕西、内蒙古、福建、黑龙江、山西、天津、上海、江西、广东、广西、海南、重庆、云南、青海、甘肃；大同、太原、银川、包头、鞍山、大连、本溪、呼和浩特、乌鲁木齐、长春、南京、苏州、淮南、济南、汕头、西安）。《监督法》第十七条规定，人大常委会审查批准计划部分调整的报告。《宪法》第九十九条规定，由人民代表大会审查和批准计划执行情况。

（3）本级人民政府的决算，预算的调整、执行情况和其他财政收支的审计情况以及预算外资金的使用、管理情况（天津、河北、山西、辽宁、吉林、江苏、浙江、黑龙江、上海、福建、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、四川、贵州、陕西、内蒙古、青海、重庆、海南、云南、广东、广西、甘肃；所有17个较大的市）。《预算法》第十三条、第七十六条和《监督法》第十八条有上述规定。

（4）组织特定问题调查委员会并根据特定问题调查委员会的报告作出相应的决议（天津、河北、江西、重庆、青海、甘肃；乌鲁木齐、长春）。《监督法》第四十条、第四十三条有上述规定。

（5）本级人大换届选举工作中的有关重大事项（河北、江西、山东、湖北、广西、海南、陕西；乌鲁木齐、西安）。《地方组织法》第四十四条有上述规定。

（6）在本级人大闭会期间，决定对本级人大代表采取逮捕、刑事审判或者法律规定的其他限制人身自由的措施（河北、辽宁、湖北、海南、甘肃；南京、长春、乌鲁木齐、本溪）。《代表法》第三十条有上述内容。

（7）确定设区的市、县、自治县、不设区的市、市辖区人大代表名额和常委会组成人员的名额（辽宁、甘肃）。《选举法》第十条和《地方组织法》第四十一条有上述内容。

（8）有关机关、组织办理代表议案和建议、批评、意见的情况（河北、山东、辽宁、湖北、四川、贵州、甘肃；大同、乌鲁木齐、包头、鞍山、本溪、南京、淮南、济南）。《地方组织法》第四十六条和《监督法》第九条、第十四条有上述规定。

（9）撤销本级政府和下级人大及常委会不适当的规章、决议（河北、天津、辽宁、江西、吉林、山东、河南、湖北、湖南、四川、重庆、贵州、甘肃；大同、太原、银川、乌鲁木齐、本溪、济南、长春、南京、淮南、西安）。《地方组织法》第四十四条有上述内容。

（10）城市总体规划和涉及城市性质、规模、发展方向与总体布局的重大变更（北京、天津、上海、浙江、福建、山东、河南、湖北、重庆、云南；银川、乌鲁木齐、呼和浩特、包头、大连、长春、南京、苏州、淮南、济南、汕头、西安、贵阳）。《城市规划法》第二十一条、第二十二条有上述内容。

（11）有关教育、科技、文化、卫生、环境与资源保护、民政、民族、人口与计划生育、土地管理、体育、旅游、文物保护、侨务、宗教等方面的工作情况及重大措施（北京、山东、山西、内蒙、辽宁、吉林、黑龙江、浙江、福建、海南、河南、安徽、湖北、湖南、广东、陕西、广西、云南、贵州、海南、青海、甘肃；太原、呼和浩特、包头、乌鲁木齐、鞍山、本溪、济南、长春、南京、淮南、苏州、汕头、西安）。《地方组织法》第四十四条有上述内容。

（12）改革、发展、稳定的重大问题，涉及人民群众切身利益的重要事项以及人民群众普遍关心和迫切要求解决的社会热点问题（北京、河北、辽宁、安徽、上海、山西、内蒙、吉林、山东、福建、湖南、黑龙江、浙江、河南、四川、贵州、甘肃；南京、苏州、本溪、淮南、呼和浩特、长春、鞍山、济南、大连、西安、大同）。《监督法》第八条、第九条、第十四条有上述规定。

（13）授予和撤销荣誉称号（天津、河北、辽宁、黑龙江、上海、江苏、江西、山东、河南、湖北、广东、广西、四川、重庆、陕西、青海）。《地方组织法》第四十四条有上述内容。

（14）政府及所属工作部门执法、法院和检察院司法以及廉政建设的重要情况（辽宁、黑龙江、江苏、浙江、山东、河南、陕西、福建、四川、青海、安徽；呼和浩特、鞍山、本溪、大连、长春、南京、苏州、西安、济南）。《监督法》第十四条规定，人大常委会对专项工作可作出决议。

（15）省人民检察院派出机构的设立或者撤销（辽宁；长春）。《检察院组织法》第二条有上述规定。

（16）本级检察院检察长因不同意检察委员会多数人的意见而报请人大常委会决定的重大问题（天津、河北、辽宁、上海、安徽、江西、山东、湖北、广东、广西、海南、重庆、云南、陕西、甘肃；大同、太原、银川、乌鲁木齐、呼和浩特、包头、本溪、济南、长春、南京、淮南、汕头、西安）。《检察院组织法》第三条有上述规定。

（1）民主和法制建设及法制宣传方面的重要举措（河北、天津、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、山东、上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、河南、湖南、广东、广西、海南、贵州、云南、陕西、青海、甘肃；大同、太原、银川、乌鲁木齐、呼和浩特、南京、苏州、汕头、贵阳、西安、长春、鞍山、包头、大连、本溪）。

（2）维护社会稳定，加强社会治安的重大措施（黑龙江、河南、湖南、海南；鞍山、本溪）。

（3）保障公民、法人和其他组织合法权益方面的重大事项（山东、辽宁、吉林、青海、安徽、四川；鞍山、本溪）。

（4）涉及人民切身利益的重大改革方案（上海、山东、河南、贵州、陕西、福建）。

（5）农业与农村发展、农民问题（黑龙江、福建、山东、贵州；长春、西安）。

（6）对本省经济建设和人民物质文化生活有重大影响的决策（安徽）。

（7）历史文化名城、文物保护、风景名胜区、自然保护区、生态示范区的保护（北京、黑龙江、浙江、福建、河南、甘肃；长春、大同、呼和浩特）。

重大事项决定权是人大及其常委会的一项法定职权，其价值指向是人民主权，即实现人民当家做主。代表民意决定国家或本地区重大事项，是最具权威的决策形式。因而，重大事项决定权赋予人大，体现了国家权力的性质和来源，即主权在民的价值理念。对此，人大及其常委会不仅应当有统一的认识，更要有足够的重视，这是行使好重大事项决定权的思想前提。在实践中，将重大事项决定权落到实处，是人大及其常委会的法定职责。在重大事项表决前，常委会组成人员有权利更有义务对要表决的事项进行充分了解，并在表决时表达自己的真实意愿，避免走过场和敷衍了事，以保证决策的科学与民主。调查中发现，有3个市明确认识到人大决定权的法定性、权威性、人民性，有2个市提出对于没有立法权的市尤为重要，有3个市提出要依法主动行使、慎重行使，加强监督和跟踪问效，有3个市没有回答。这说明对此项权力的认识和行使还停留在原则上清楚、具体操作层面不清晰的状态。

就宪法、法律而言，目前关于重大事项的界定仍然比较原则。地方各级人大常委会出台的关于重大事项决定权的地方性法规或文件，对重大事项的界定一般采取原则规定、具体列举和兜底条款等相结合的办法。鉴于我国各地情况千差万别，在不同层级、不同区域、不同时间，“重大”的涵义也会有所不同。各地应在已有法律法规的基础上，解放思想、与时俱进，积极探索本地区重大事项的界定，并尽可能地予以明确和规范。

界定重大事项决定权，应采取以下几个方面的改进措施：一是深刻认识和切实尊重重大事项决定权对实现人民主权和提高党的执政能力的重要作用；二是科学认识和正确处理好人大决定权与党委决策权、政府执行权的关系与界限；三是大胆探索和明确界定重大事项的具体范围；四是坚持从实际出发，增强决议决定的针对性和可操作性；五是健全制度，加大决议决定的贯彻落实力度；六是地方人大及其常委会及其机关必须进一步加强自身建设。

在处理党委决策权和人大决定权关系时，一方面，地方人大常委会对党委提出的重大事项，要认真调查研究并通过法定程序作出决定、决议，保证党委决策的贯彻落实；另一方面，各级党委应当充分尊重国家权力机关的性质和地位，坚持依法执政，总揽不包揽，支持人大依法履行职能，不能以党委决策代替人大的决定。在处理人大决定权与政府执行权的关系时，对属于政府职权范围内的事项，人大应积极支持政府依法行使职权；对属于人大职权范围、应当提交人大审议决定的重大事项，政府应主动提请人大审议，人大应作出决议、决定或者提出意见。

作者单位：河北省人大常委会财经工委