新修《行政诉讼法》实施后河北省行政审判工作的调研报告

袁瑞玲　魏立超　刘　涛

2014年11月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，并于2015年5月1日起施行。《行政诉讼法》的此次修改，是十八届四中全会召开后我国修改的第一部国家基本法律，也是《行政诉讼法》施行近25年来第一次大规模修改，具有极强的标志性意义。新修改的《行政诉讼法》（以下简称“新法”）致力于破解行政诉讼“立案难、审理难、执行难”的现实困境，以实质性解决行政争议为主线，作出了大量的制度变革与规则创新。而今，新法施行已有半年，新法作出的制度变革与规则创新在司法实践中运行如何？“立案难、审理难、执行难”的困境是否得到了有效缓解？《行政诉讼法》保护人民群众合法权益、监督行政机关依法行政的立法目的是否更好地得以实现？基于此，笔者以河北法院为样本，对新法实施后行政诉讼面临的新形势进行了系统调查，并从中梳理出若干典型问题，提出应对之策。

新法实施后，立案登记制在全省各级法院得到普遍实行，限制法院受理和审判的“土政策”“潜规则”基本不复存在，不接收起诉状、不收材料、不出法律文书的“三不”行为得到有力遏制，诉权保护成为基本原则，“立案难”得到有效缓解。与此同时，全省行政诉讼案件收案数量大幅增长。据不完全统计，2015年1月至11月份，全省各级法院所受理的一审行政诉讼案件同比增幅已近100％。全省11个中级法院所受理的一审行政诉讼案件同比增幅已超过100％。省法院所收行政申诉案件数量同比增幅超过了120％。案件数量的急剧增长，反映出人民群众的诉权得到了更为充分的保护，权利救济渠道更为通畅。

新法规定的立案登记制的推行，充分保障了人民群众的诉权。但由于新法缺乏对滥用诉权、恶意诉讼的明确界定与限制规范，个别当事人或出于对“有案必立、有诉必理”的片面理解，或出于通过诉讼达至非法目的的故意，开始滥用诉权或恶意诉讼、缠讼缠访。如有的当事人在一份起诉状中提出数个诉讼请求，或者既有行政行为又有民事行为，或者涉及不同行政机关的不同行政行为，或者涉及同一行政机关的不同行政行为，受诉法院依照最高法院司法解释的相关规定对当事人进行了释明，告知其变更起诉状所列的诉讼请求，正确表达诉求。但个别当事人拒不变更，坚持要求法院“有案必诉、有诉必理”；一些当事人为了达到一定的目的，给行政机关施加压力，不光对最终的行政行为提起诉讼，还对行政行为作出过程中行政机关每一阶段、每一环节的行为都提起行政诉讼，造成同一事实引发多起诉讼；个别当事人滥用政府信息公开申请权，自身或其亲属反复多次提起琐碎的、轻率的、相同的或者类似的诉讼请求，或者明知无正当理由而反复提起诉讼，其真实目的并非为了获取和了解所申请的信息，而是借此表达不满情绪，并向政府及其相关部门施加答复、行政复议和行政诉讼的压力，以实现其在其他诸如拆迁补偿安置方面利益的最大化。对此，受诉法院或疲于应对，反复释明，或苦于缺少明确的法律依据，难以下定决心裁定不予立案或驳回起诉，导致大量的司法资源被消耗和浪费。

行政诉讼案件的急剧增加，导致全省法院“案多人少”矛盾突出。根据最高法院关于各级法院行政庭审判人员数量“三、二、一”（即省高院至少设置三个合议庭，中级法院至少设置二个合议庭，基层法院至少设置一个合议庭）的要求，全省中级法院中约有一半的中院不能组成两个合议庭，各基层法院行政审判人员平均不到三人，审判力量明显达不到最高法院的要求。此外，行政审判人员招录难、留不住，流动性较强，整体业务经验不足，业务水平不高，尚未形成一支稳定的、高素质的、专业化的审判队伍。新法实施后，行政审判队伍“量小质弱”的现状使案多人少矛盾更加突出，无法完全适应新形势下的行政审判需要。

根据新法的规定，行政诉讼的受案范围进一步扩大，同时又规定了行政附带民事、规范性文件审查等新的审查机制，由此带来案件的类型日趋多样化。虽然全省现有行政诉讼案件涉及的行政管理范围大多集中在城建、资源、公安、劳动和社会保障、交通等传统领域，但涉及其他行政管理领域的行政争议和新类型案件数量也在明显增多，行政审判涉及的领域逐渐扩大。如涉及食品药品违法销售，要求撤销食品药品监督管理局处罚决定的案件；涉及农村土地确权登记、流转，要求撤销农村土地经营权流转证的案件；涉及政府信息公开，要求行政机关公开行政收费使用情况等较敏感信息的案件；涉及无线电辐射，要求无线电管理局撤销通信执照、搬迁信号塔的案件；审理涉及行政许可、登记等类型案件时，当事人申请一并解决民事争议的案件；行政协议、行政允诺案件等新类型案件，在省内陆续出现。另一方面，重大敏感复杂类型的行政诉讼案件不断涌现，如涉多部门、群体性案件；由信访案件转为行政诉讼的案件；因历史遗留问题起诉的案件等。

对于如何审理好上述新类型和重大敏感复杂案件，广大行政审判人员均意识到责任和压力陡增，普遍感觉到办理新类型案件所带来的巨大挑战。如对于如何审理房屋征收安置补偿协议、特许经营协议、定向委培协议等行政协议的案件，由于制度初立，新法以及最高法院司法解释只是规定了新类型案件起诉、审理与裁判的大框架，很多具体问题还缺乏明确规定，特别是涉及适用民事法律规范的，很多行政审判法官表示这对其自身的知识结构是极大的挑战，案件审理难度增加，风险突出。同时，由于之前无章可循，新类型行政诉讼案件的增加，也导致法院“同案不同判”的裁判风险在加大。

长期以来，行政诉讼立案难、审理难、执行难的“三难”现象，非常重要的一个原因是人民法院在行政诉讼案件的办理过程中，往往受到了公权力机关的各种干预，使《行政诉讼法》的贯彻落实困难重重。因此，《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决定》提出了“完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题”的总体要求。新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》也适当提高了行政诉讼案件的级别管辖，规定了指定管辖和异地集中管辖制度。其中影响较大的有：规定了县级以上政府为被告的行政诉讼案件由中级人民法院管辖；经最高法院批准，高级法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干法院跨行政区域管辖行政案件；取消了上级法院可以将自身管辖的行政诉讼案件移交下级法院审理的规定；确定了当事人对已经发生法律效力的行政裁判不服的，直接向上一级法院申请再审制度。

上述新法的规定，使大量以县级以上政府为被告的一审行政诉讼案件涌至中级法院，导致中级法院的一审案件、高级法院的二审案件数量剧增，基层法院案件数量则不断减少。行政申请再审案件则向高级法院聚集。各级法院受理案件“金字塔”式的平衡正在被逐渐打破，案件分布“头重脚轻”现象日益明显。由此导致中高级法院办案压力不断增大，本身具有的行政审判监督指导功能因持续不断的案件办理压力而无法充分发挥。而本来案件数量就少的基层法院案件量则进一步减少，导致部分行政审判人员流失，转而从事法院其他工作，基层法院行政审判功能客观上有所削弱。且案件的申诉信访稳控工作的主动性、直接性也随着案件审理级别的提高而有所影响。

另外，在新法作出行政诉讼案件跨行政区域集中管辖之前，经最高法院批准，我省2013年已确定邢台、保定两地法院作为试点法院就行政诉讼案件集中管辖进行了先行先试，将该二市全市一审行政诉讼案件集中于几个选定的基层法院集中管辖。试点工作开展以来，在排除地方干扰上取得了显著的成效。但也存在一些不容忽视的问题。试点基层法院实行行政诉讼案件集中管辖后，案件数量比之前增加几倍，而真正具有审判资格的办案人员并未增加，有的只有借用人民陪审员组成合议庭，办案法官为了不形成积案，加班加点压力很大。而且实行集中管辖后，办案数量多了，现场勘查路途远了，办案经费并未增加，造成实行集中管辖的法院办案经费紧张，另外在机构编制、人员调配和物资保障等方面配套跟进较为滞后。新法明确规定跨行政区域集中管辖后，如何按照中央和最高法院的要求，在全省推广行政诉讼案件的集中管辖成为了必须面对的紧迫任务。

新法规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。该规定旨在解决行政诉讼“告官不见官”的现象，有助于行政机关负责人及时、充分了解案件情况，提高行政机关负责人法治意识，促进行政机关依法行政水平。为与新法的规定相适应，省政府制定了《河北省行政机关行政应诉办法》，与新法同时施行，特别明确了被诉行政机关负责人必须出庭应诉的八种情形。省法院也适时出台了《关于促进行政机关行政应诉工作的若干意见》，对被诉行政机关负责人出庭应诉的情形予以了明确规定。

在上述规定之前，省全面推进依法行政工作领导小组、省法院、省法制办已于2014年6月6日出台了《关于建立行政机关负责人行政诉讼出庭应诉制度的通知》，对被诉行政机关负责人必须出庭应诉的情形进行了明确规定。《通知》实行直至新法实施半年多来，省国资委等省直部门负责人开始出庭应诉，区、县人民政府负责人出庭应诉也显著增多。之前行政机关只委派律师出庭应诉的做法显著减少，绝大部分行政机关即使负责人不能出庭应诉，也能委托机关工作人员出庭应诉。但全省行政机关负责人出庭应诉情况并不是特别理想，行政机关负责人出庭应诉制度尚未得到很好的落实。我们在调研中发现，行政机关负责人应当出庭应诉的观念已经深入人心，相当比例的行政诉讼案件在开庭审理时当事人对行政机关负责人未出庭应诉提出异议，部分案件当事人甚至以行政机关没有负责人出庭应诉违法为由拒绝参加庭审，坚持行政机关负责人必须出庭应诉。这种情况给受诉法院带来两难的尴尬境地，一方面新法对行政机关负责人出庭应诉的规定较为简单宽松，只规定被诉行政机关负责人应当出庭应诉，不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，而对行政机关负责人不能出庭事由的审查以及行政机关负责人拒不出庭的监督、惩处措施等问题均没有进行具体规定。因此，若被诉行政机关负责人不出庭应诉而委托相应工作人员出庭的，法院很难认定其出庭应诉违法。另一方面法院则需要对原告特别是群体性诉讼的原告进行大量的安抚和解释工作，迫不得已的情况下还需要协调行政机关负责人出庭应诉，压力很大。而且即使在行政机关负责人出庭应诉的案件中，仍有相当大比例存在行政机关负责人“出庭不出声”的情形。行政机关负责人在庭审中一言不发，给当事人留下负责人出庭只是走形式、走过场的印象，大大削弱了行政机关负责人出庭应诉的效果。

京津冀协同发展是中央审时度势、深谋远虑作出的重大部署。就河北而言，行政审判工作的主要职能定位是在推进依法行政层面为京津冀协同发展战略的实施提供充分的司法保障。首先要通过监督行政机关依法行政，最大限度保护公民的合法权益，从整体上为京津冀协同发展提供规范的法治路径，防止协同发展的失范，有效促进京津冀协同发展战略从顶层设计层面到长效机制的形成。其次，通过强化河北行政审判的功能，弥补法治的地区落差，保证河北行政机关跟上京津地区的治理水平，进一步促成全区域共同价值观的形成，避免因地区法治水平的落差而影响建设项目的整体进行。最后要在坚持合法性与合理性审查的前提下，有效保障各项建设的顺利进行，在审判中充分考虑京津冀协同发展的大背景，支持合法的行政行为，特别是在合理性审查中，需要将京津冀协同发展的大背景以及大背景下各项目的公益性纳入考量因素。

当前，在影响社会和谐稳定的各种社会关系和矛盾中，“官”民关系居于首位。而行政诉讼制度恰恰是以法治思维、法治方式化解“官”民矛盾的有效途径，是引导人民群众以合法、理性的渠道表达诉求的重要机制，是党在司法领域联系人民群众、实现依法执政的重要方式，对于推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设具有不可替代的重要作用。因此，不仅人民法院内部要改变“重民刑轻行政”的错误倾向，切实把行政审判工作作为法院中心工作抓紧抓好，而且社会各界尤其是各级领导干部这个“关键少数”要真正提高法治意识，从而实现全社会对行政诉讼的理解、关心和支持。从人民法院的角度说，要通过每年发布行政审判司法审查报告、公布行政诉讼案件典型案例、不断推进和规范行政机关负责人出庭应诉、邀请社会各界参与行政诉讼案件庭审观摩、司法公开、对在具体案件发现的重大行政执法问题向行政机关发送司法建议、积极参与行政机关执法培训等多种形式，坚持不懈地扩大行政审判工作的影响力。更为重要的是，全省各级人民法院要在当地党委的坚强领导和人大及其常委会的有力监督下，坚持依法办理行政案件，对合法合理的行政行为坚决予以支持，对违法不当的行政行为敢于纠正，不断提高司法权威，真正实现行政诉讼保护人民群众合法权益，监督行政机关依法行政的立法宗旨。

应该说，完善行政诉讼案件管辖制度，主要目的在于避免对行政审判的不当干预，保证法院公正行使行政审判权。新法也是从这个角度规定了相应的提级管辖、集中管辖和审判监督制度。从新法实施后的情况看，提级管辖和改变以往的再审审查程序后，中高级法院包括最高法院面临的审判压力都很大。因此，将一部分被告为县级政府，但相对干扰要小一些的案件（如不动产登记案件），下放到基层法院审理比较符合目前实际。这样做也并不违背相应的立法精神，如在新法颁布实施前，最高法院《管辖解释》就规定了县级政府为被告的行政诉讼案件由中级法院管辖，但不动产登记的案件除外。而且，新法规定对法院驳回再审申请后，当事人仍不服的，可以向检察院申请抗诉。因此，是否可以考虑将一部分法律关系比较简单（如法律规定可以适用简易程序审理的案件）的申请再审案件交由作出生效判决的法院进行审查，当事人仍不服的，还可以向检察院申请抗诉。当然，在立法上这还需要最高法院形成议案，提请全国人大常委会授权调整。对于行政诉讼案件集中管辖问题，我省已经积累了宝贵的经验，下一步可以根据试点法院面临的实际困难和问题，在试点区域根据案件数量、队伍情况和区域政治、经济、文化、交通等实际，进一步调整集中管辖法院和布局。同时依靠当地党委，协调相关部门落实集中管辖法院的选定、编制调整、人员调配以及财政保障等问题。

各级法院应当准确把握《行政诉讼法》和《司法解释工作规定》的立案条件，畅通行政诉讼案件受理渠道。法院行政审判业务部门和立案部门应当加强沟通，对于疑难复杂的行政诉讼立案问题，进一步明确行政案件的立案条件，统一立案标准，确保有案必立，有诉必理。应当指出的是，并不是所有的当事人起诉的行政诉讼案件都必须立案后移交法院审判业务部门。对于明显不符合行政诉讼法规定的立案条件的，应当由法院立案部门作出不予立案的裁定。这一点也体现在《行政诉讼法》、最高法院《司法解释》及相关的裁判文书格式的规定之中。当然，对于仍然存在的限制当事人诉权的“土政策”，必须坚决予以清除。

另外，应当推进和完善诉讼服务机制建设，努力为人民群众提供高效便捷的诉讼服务。法院相关工作人员应当积极向起诉人释明有关法律规定，引导起诉人正确行使法律赋予的诉讼权利。对于可能影响法院中立，不便由法院解释的相关法律问题，各级法院还应当通过引入第三方、招募志愿者等方式，在立案场所为当事人提供法律咨询等服务。

对于个别当事人滥用诉权、恶意诉讼、缠讼缠访现象，应当依照法律规定，加大惩处力度，维护法律尊严和法院形象。日前，最高法院公报刊发了一起滥用政府信息公开权利和行政诉讼权利而被法院依法驳回起诉的案例，全省各级法院应当按照最高法院公布的典型指导案例要求，对个别当事人滥用诉讼权利的起诉依法予以驳回。

在新法关于行政机关负责人出庭应诉的规定基础上，《河北省行政机关行政应诉办法》和《河北省高级人民法院关于促进行政机关行政应诉工作的若干意见》对行政机关负责人应当出庭应诉工作又作了进一步的明确和细化，这些规定与新法的规定并不冲突。对此，全省各级行政机关和各级法院应当不折不扣地予以贯彻落实。政府法制部门和人民法院可以选择典型案件，开好观摩庭，邀请人大代表、政协委员、相关行政机关负责人及行政执法人员及群众代表旁听庭审，同时将一些行政机关负责人出庭表现较好的庭审实况，制作成媒介资料，作为典型在广播电视等媒体上公开宣传和推广，一方面展示行政机关负责人出庭的风采，另一方面对其他行政机关负责人也起到一定的示范和引领作用。

另外，有关部门还应当对行政机关负责人进行行政诉讼知识的培训，讲授出庭应诉的方法、技巧，提高行政机关负责人的法律素养和出庭应诉能力，解决行政机关负责人“出庭不出声”问题。同时，对于确无正当理由而拒不出庭应诉的行政机关负责人，根据《河北省行政机关行政应诉办法》第二十六条的规定给予处分，相关法院也可以依法予以公告并适时通报。

按照《〈最高人民法院关于案例指导工作的规定〉实施细则》，全省各级法院在办理行政诉讼案件过程中，应当查询最高法院相关指导性案例，所办理案件与指导性案例在基本案情和法律适用上相类似的，应当参照相关指导性案例的裁判要点作出裁判，并将指导性案例作为裁判理由引述。同时，对于经过最高法院审判业务部门公布的典型案例，也要在办理案件时予以参照。此外，在全省范围内可以考虑组建行政审判案例指导团队，甄选法律效果和社会效果良好的案件，通过多种渠道向社会公开发布。尤其是对立案登记、行政协议、行政附带民事诉讼、规范性文件附带审查、简易程序等新制度进行集中调查研究，积极回应审判需求，确保法律统一适用。同时要强化案例的教育意义和示范功能，适时公布一批严重违反行政诉讼法规定的反面案例。

针对行政审判工作“案多人少”，行政审判队伍“量小质弱”的严峻局面，既要积极呼吁，争取本单位在机构、人员整合、干部调整等方面向行政审判工作倾斜，结合当前正在推进的法官员额制、司法责任制和法官单独职务序列改革，吸引优秀人才从事行政审判工作。又要内部挖潜，不断提高现有审判人员的审判素质，通过集中授课、视频培训等多种方式，围绕提高行政审判人员的能力水平，有针对性地加强业务培训工作。通过案件评查、执法检查、责任追究倒逼行政审判人员自觉提升业务能力。应当以司法改革为契机，大力推动行政审判专业化团队化，实行法官、法官助理、书记员、速录员分类管理。应当在全省法院系统建立行政审判人才和专家数据库，稳定行政审判队伍人才结构。还要持之以恒地加强党风廉政建设和反腐败工作，切实提高行政审判法官拒腐防变能力，严格落实法院内部人员干扰办案等规定，坚决清除行政审判队伍中的害群之马，确保队伍廉洁。