年河北法院阳光司法指数评估报告

李　靖　王富贵

没有公开就没有正义，公开是正义的灵魂。司法公开是现代法治社会普遍遵循的一项重要司法原则，是现代社会司法文明状况的重要判断标准。研究司法公开评估问题，完善和推动司法公开评估工作，对促进司法公开无疑具有重要意义。党的十八大报告指出：推进权力运行的公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度；让人民监督权力，让权力在阳光下运行。《中共中央关于关于深化改革的若干重大问题的决定》中明确提出建立科学的法治建设指标体系。党中央全面推进法治建设的新要求对司法公开提出了新的任务。司法公开是法治建设的一部分，是对法治建设指标的一种尝试，为建立普遍性的法治建设指标体系奠定基础。司法公开的根本意义在于，从国家角度审视，表明司法权运行是透明和民主的；从公众角度审视，意味着对人民知情权的尊重和满足。司法公开实施状况的评估，通过评估把握当前司法公开现状，发现短板和潜在问题，提出针对性建议，推进法治建设。运用科学合理的指标评估体系这一技术方式，以地方法院司法公开实施状况评估促进法治中国建设，推进国家治理体系和治理能力的提升。

1996年开始，世界银行连续推出年度《全球治理指数报告》，法治是治理的六项下位指标之一。2007年，世界正义工程提出的法治指数评估，国内主要是香港社会服务联会发起的的法治指数评估，成为香港社会发展指数计划中的一项。还有浙江余杭的地方法治指数评估实践。法治评估作为中国法治的制度创新和方法创新模式得以兴起。

2000年开始，我国开展了依托计算机信息技术进行的以量化为主的标准化考核，一些地方法院制定审判流程规程及相应的审判质量效率评估体系。但真正地方法院司法公开实施评估的实践，源于2013年浙江省高级人民法院委托中国社科院法学研究所进行“浙江阳光司法指数测评”，法学研究所法治国情调研室主任田禾研究员牵头负责。2013年12月9日，中国社会科学院法学研究所、最高人民法院司法改革办公室、中国应用法学研究所共同主办的“法治中国与司法公开——浙江法院阳光司法指数新闻发布会暨司法公开研讨会”在北京举行。中国社科院法学所历时5个月完成浙江全省103家法院的首次测评，陆续出具审务公开、立案庭审公开、裁判文书公开、执行公开、保障机制5个方面的测评分析报告稿和阳光司法指数总测评报告稿。这是全国首部对外发布的阳光司法指数测评报告。通过测评倒逼司法公开，切实惠及诉讼当事人和人民群众，这是浙江法院推行阳光司法指数测评的出发点和落脚点。《人民日报》刊文肯定这一指数具有倒逼法院改进管理、树立司法权威和提高司法公信的积极作用。

浙江大学钱弘道教授带领团队从2006设计余杭法治指数，2008年开始持续发布余杭法治指数，到2012年开展司法公开“吴兴试验”及研究浙江高院阳光司法指数体系，发布了一系列有关中国法治评估和司法透明指数的研究文章，在学界引起热议。2014年北京市高院也委托中国社科院法学所进行阳光司法指数测评。2014年5月，河北省高级人民法院委托河北省社科院法学所开展河北法院阳光司法指数外部评估工作。

这在学界和实务界都存在很多争议，主要焦点在梳理几个关系：（1）司法公开与审判秘密的关系。对于国家秘密、商业秘密等不宜公开部分有共识，但对于合议庭评议意见、审委会意见等是否属于审判秘密应当保密，认识上存在分歧。（2）司法公开与隐私权和个人信息权关系。隐私权已经明确纳入《侵权责任法》的保护范围。司法公开中的裁判文书上网、案件直播等必然涉及个人隐私权保护。有一些可以通过技术手段处理隐去当事人信息，但是有一些还是无法处理掉的。例如法院审理案件直播，如果双方当事人都不同意或一方坚决不同意直播是否直播？是坚持公开还是尊重个人私权保护？还有媒体微博直播案件等新形式，是否会构成媒体对独立审判的舆论影响？如何处理这些关系，实际就是司法公开的边界和范围问题。指标体系中设定裁判文书上网率指标时，对于该指标的分子“法院裁判文书上网数”没有争议，这是客观存在数据。但对于分母“裁判文书应上网数”争执很大，有的认为是结案数，有的认为是结案数刨减上诉数、调解结案数，有的认为是刑事、民事、行政结案数。但实际上这些数字都并不准确，因为最高人民法院《关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》第四条规定，其他不宜在互联网公布的生效裁判文书可以不公布。至于哪些属于“不宜在互联网公布的”生效裁判文书，法律和各种规定都没有明确，这必然导致各法院在理解上的分歧。

司法公开实施评估的指标体系如何更能体现科学性和客观性，这是实施评估中的难点问题。每一种评估方法都有自身优势和不足，我们选用的评估方法力争最大限度地坚持科学性。例如一家法院每年案件400件，而另一家法院每年案件8000件，两家法院受案比例相差20倍，对他们的评估是按一个标准一视同仁，还是为案件多的法院设置一些加权项取得平衡？哪个方式更为公平？因此指标体系的确立不只是简单的定量问题，更是一个价值判断问题。在司法公开评估中采用多种评估方法，从多角度获取数据来源，使评估结果更科学，更能反映客观真实。

学界有专家认为，由于各地法院司法公开评估体系不尽相同，使体系之间无法比照借鉴，评估体系作用受到限制，提出建立全国法院普遍适用的指标体系。但有学者认为过于强调评估指标体系的普遍性，可能致使评估体系难以反映司法公开中的特殊性而不能起到有效助推地方法院司法公开的作用。因此司法公开指标体系设置切忌贪大贪全贪多，还是从最重要部分切入。待地方法院司法公开评估指标完善成熟后再考虑产生普遍意义的司法公开评估指标体系。

2014年7月15日，河北省高级人民法院发布《河北法院阳光司法指数评估暂行办法》。这标志着河北法院阳光司法指数评估机制正式建立并开始运行。该《暂行办法》规定了开展阳光司法指数评估的目的、阳光司法指数评估体系的构建原则、阳光司法指数评估的主体与方法、阳光司法指数评估的主要内容、阳光司法指数评估结果的利用。其中开展阳光司法指数评估目的是通过对全省各法院司法公开工作的量化打分，直观反映全省各法院司法公开工作的状况，及时发现、改进司法公开工作存在的问题，推动全省法院全面落实最高法院和河北省委关于司法公开工作的各项要求，规范我省法院各项司法行为，切实维护当事人合法权益，满足人民群众对司法工作的知情权、参与权、监督权，促进司法公平、公正。

采取内部组和外部组评估相结合的评估形式。内部组评估时先由各法院完成自评，再由省法院相关部门按照职能分工逐一核查并进行打分，省法院司法公开工作领导小组办公室（研究室）负责汇总相关部门的分数，形成内部组评估得分。外部组委托河北省社科院法学研究所，建立阳光司法评估指标体系，通过指标汇总分数。按照内部组评估得分占50％，外部组评估得分占50％的权重比例，计算出每个法院司法公开指数评估最终得分。2014年河北法院阳光司法指数评估采取内外部评估相结合的方式，是阳光司法指数评估的一种尝试和创新。浙江法院阳光司法指数评估采取的是全部委托中国社科院法学研究所的方式进行。2015年河北法院阳光司法指数评估也不再采取内外部评估结合的方式，全权委托河北社会科学院法学所进行评估活动。

河北省社会科学院法学研究所作为第三方对河北法院司法公开评估主要以现行法律法规、最高人民法院有关司法公开的司法解释和规范文件以及河北高院公布的《河北法院阳光司法指数评估暂行办法》等为依据，选取司法公开中最为核心的事项作为河北法院阳光司法指数评估的主要内容。制定了《河北法院阳光司法指数评估指标体系》，最终确立立案公开、庭审公开、执行公开、文书公开、审务公开和工作机制等6项一级指标和21项二级指标和47个三级指标。

在评估中数据来源主要包括：河北高院审判管理系统和司法公开平台数据、法院门户网站及河北法院网司法公开平台观测数据、项目组实地抽查法院情况数据、查阅法院案卷获取数据、案卷与审判管理系统和司法公开平台比对数据、电话查询数据、法院自报信息数据等等。河北高院审判管理系统和司法公开平台数据侧重于数据的真实度以及法院实际审判状况与审判管理系统的切合、及时、完备情况；网站观测主要是检查法院网站建设，以及网站栏目内容的实际运行更新情况；随机调卷及查阅考察法院案卷主要是考查诉讼权利义务告知、开庭公告情况等程序问题；案卷与管理系统比对数据是考查管理系统录入信息是否准确、及时、完备；法院自报信息是各法院根据项目组提供的数据表格提供相关数据，以及相关的证明材料。

评估项目组于2014年11月1日至11月25日，分成6个项目小组分赴全省11个地区，实地调查了80家法院，共随机调取全省188家法院的7500余件刑事、民事、行政、执行等案件的卷宗，实际抽查查阅案卷3196件。对1880件案件进行了纸质案卷与审判管理系统和司法公开平台信息的比对工作。

河北省高院公布了2014年度河北法院阳光司法指数评估排名前50的法院名单。

2014年度河北法院阳光司法指数评估排名前50的法院名单

硬件设施是推动司法公开工作的载体和基础。全省法院基本都设置了独立立案信访窗口或信访接待室，可以现场接受信访或投诉。建有信访接待室的法院一般张贴法院领导接访日程表，项目组实地走访中多次遇到法院领导接访。超过60％的法院导诉台、案件信息自助查询设备、电子显示屏配备齐全。全省超过95％的法院设有各种形式的诉讼指南，如诉讼指南小册子、墙上张贴纸、制作展示栏、电子屏显示、门户网站栏目发布等方式。数字化法庭是司法公开的重要基础设施，可以实现同步视频旁听、开展审判活动音视频直播、资料备份留存等功能。截至2014年底，我省数字法庭近千个。当然和一些先进省市相比较，我省法院数字化法庭建设还有不小的提升空间。

信息化是推进司法公开良性发展的重要保障。法院网站及相关司法公开平台、微博、微信、手机短信等都是司法公开重要的载体，这都对信息化建设提出更高要求。

1．以法院门户网站和司法公开平台为依托，助推司法公开工作

门户网站是法院公开司法信息、推动在线服务的重要平台。各法院比较重视门户网站建设，一些法院在提供网上预约立案、在线咨询、在线解答问题等方面进行了有益探索。截至2014年10月底，全省大部分法院拥有门户网站，还有个别法院没有自己的门户网站。项目组以不同时段对各家法院网站进行点击测试，结果显示法院网站稳定性较好，基本实现24小时可以顺利打开，方便公众随时查询所需信息。

为进一步推动司法公开工作，在河北法院网统一设立河北法院司法公开平台，集中展示全省各家法院司法公开信息。内容涵盖审判流程、裁判文书、执行信息、案件查询、诉讼指南等，作为法院司法信息公开平台和当事人诉讼服务平台。全省各法院在该司法公开平台建有案件查询系统，通过身份证和查询码，实现审理案件和执行案件的网上查询。

2．电子卷宗制作和电子档案查询平台运行较好

电子卷宗是指法院为适应信息化要求，把纸质案卷通过高拍、扫描等方式转换为计算机可读取的电子卷宗，实现司法活动结果的信息化，方便案卷的保存、调取和查阅。2014年以来河北法院推动电子卷宗系统规范工作，实行每案必扫。

3．法院建立微博、微信等新媒体司法公开平台比例较高

很多法院适应新媒体发展趋势，把微博、微信等方式引入法院公开工作，对外公开发布信息。截至2014年10月底，全省90％的法院建立了新浪微博，并集中在河北法院网微博发布厅板块。

4．法院对外联络电话运行比较通畅

项目组安排专人对各法院门户网站公布的联系电话，分3天在不同时段进行了3次拨打，发现各法院对外电话运行基本良好。对电话咨询法院地址、有关案件信息、咨询法律、法院作息时间等问题基本能够做到耐心解答。

1．各级法院组织保障完备

根据法院自报信息数据显示，成立司法公开领导小组，设立相关组织机构，并有专人负责的法院的比例达到98％。全省各级法院阳光司法工作基本都有组织保障。

2．法院与社会信息沟通制度基本建立

根据法院自报信息数据以及项目组实地查验，建立新闻发言人制度的法院占比达到近96％。各法院新闻发言人制度已经基本建立起来，但实际运行还有待逐步完善。

在评估中，也发现各地法院司法公开发展呈不均衡状态、法院门户网站建设与先进省市法院网站建设还存在差距、法院审判管理系统设置方面需要进一步完善等问题。

在实地调研过程中，一些法官认为司法公开和审判流程的数字化管理无形中成倍增加了工作压力和负担。特别是一些法院法官年龄普遍偏大，不熟悉电脑和网络操作，对法院数字化管理不适，不适应法院审判管理面对发展新形势作出的改变和更新。此外，法官的事务性工作和审判业务性工作不分，导致法官陷入大量事务性工作，这也是基层法官有部分抵触情绪的缘由。

树立正确的司法公开观念，是推动司法公正的前提。司法权是公权力的一部分，具有公共性质。同样，司法权相关信息的公开，应当成为公权力信息公开的一部分。司法信息中除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等相对更应保护的权益之外，均应当向社会公众公开。应消除以各种理由拖延、阻碍司法公开的观念和行为。从短期看，一些司法公开的方式和内容可能会影响法官工作的效率，制约审判工作的灵活性，甚至使一些违规违法的行为曝光导致部分法官的追责。但从长远来看，司法公开工作从国家角度表明司法权运行的透明和民主，从公众角度审视意味着对人民知情权的重视和满足，从审判业务角度是对法官的尊重和保护。同时司法公开工作也有利于提升法官个人业务能力和素养，进而提升司法的公信力和权威性。

现阶段我国司法公开主要是自上而下的推动，法院领导重视与否、重视程度高低在非常大的程度上决定了司法公开工作走多远，走多深。项目组在实地考察中也切实感到，如果法院领导重视，那么司法公开投入的经费、设施、人员就能到位，各部门之间就能协调推进产生好的实际效果；反之，则是司法公开工作推动乏力，部门之间难以协调。从这个角度讲，在思想上首先要让法院领导提高对司法公开的认识，增强对司法公开工作的重视程度；其次把司法公开工作纳入到法院司法工作整体的考核体系，这也是法院各级领导有效推进司法公开工作的动力基础。

制度建设是推动司法公开工作的重要基础。项目组在实地评估和调研中发现，很多地方法院在进行制度和工作方面的创新。例如案件扎口管理制度，案件判决后的释法和答疑机制，电子签章方面的尝试，网上立案的探索等等。应鼓励基层院在优势和特色方面进行制度和模式的创新。一些法院好的经验和做法，在得到实践的考验和领导的肯定后，要适时在全省范围内推广。创新是工作活力之源，唯有创新才能开拓司法公开工作的新局面。

在调研中，一些法院表示对司法公开工作还存在模糊认识，需要全省开展司法公开相关工作的集中培训活动，提升认识和业务水准。有必要开展全省范围内的司法公开培训，细化培训方式，聘请知名专家、全国或省内在司法公开方面有创见的法院、法官讲述体会，传授经验，共同推进全省司法公开工作。有时司法公开反映的不只是能力问题，更是态度问题，而态度折射了法院对司法公开的认知和观念意识。有一个细微的例子是，法院网站加入中国裁判文书网的链接，有的链接到裁判文书网首页，有的则直接链接到裁判文书网该法院文书检索页面，以便于公众查询。

首先法院门户网站的定位是司法公开的信息平台和诉讼服务平台。法院应转换角色，从受众的角度和服务的角度考虑网站的建设。其次法院网站建设要具有实用性。让诉讼主体、社会公众感到实用，从中能学到相关法律知识、解决公众实际诉讼问题，了解诉讼进展情况。学习和借鉴上海、浙江、广东等地法院网站建设的经验，整合资源优化模式，提升我省法院门户网站建设水平。在司法公开的很多内容上各地法院有相通相似之处，都是围绕三大平台建设，但在内容和形式的分类、细化、组合方面，法院网站建设还存在一定的差距。

法院审判管理系统是司法公开的前提和基础。对审判管理系统提供方提出要求，进一步完善管理系统，做到准确、及时、便捷、完备。准确是如实反映审判实践工作，保证审判管理系统和实际审判不能脱节；及时是审判管理系统在审判、执行各个程序和时间节点上与实际审判工作保持同步；便捷是法官在使用系统时操作便捷，不额外增加负担；完备是要求审判管理系统全面反映纸质卷宗内容，审判管理系统是实际审判流程的电子方式表达，特别是有关诉讼权利义务和重大程序事项告知等情况的录入要全面且无误。

在实地评估考察过程中，很多法院表示缺乏能够整合法律和计算机技术的人才。懂法律的不懂计算机和互联网，懂网络的却不擅长法律，极其缺少掌握交叉学科的高端复合型人才。多数的技术人员只是依样画瓢，解决具体操作问题，是计算机操作工。基于此，建议注重司法公开人才培养，特别是精通法律和计算机网络的复合型人才培养。随着互联网技术发展和审判数字化管理的需要，可以预见这方面人才有更大的需求空间。法院在司法公开人才培养上要未雨绸缪，设定人才培养长期和近期规划，逐步培养属于法院系统自身的专门技术人才。司法公开技术人才培养不只是停留在对管理系统流利操作和解决操作问题的层面，而应侧重熟练应用计算机网络技术，更好为审判管理服务，研究和思考审判管理系统架构和层次问题，设定和完善更符合审判实际工作的审判管理系统。