寇大伟
京津冀城市群是典型的跨省区域协调模式，目前涉及京津两直辖市和河北省的11个地级市，是中央政府主导的北京、天津、河北三省市共同治理的区域协调模式。目前距离2004年11月国家发展改革委正式启动京津冀都市圈规划的编制工作已有十余个年头，2015年4月30日中共中央政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》标志着京津冀区域协同发展进入了一个新的阶段，此规划纲要的通过对河北省的发展是千载难逢的大好机遇，抓住这次机遇至关重要。做好工作的前提是要有资金的支持，在京津冀区域协同发展过程中，也必然会涉及财政方面的问题，这就对区域财政政策提出了相应的要求。从这个意义上讲，研究京津冀区域协同发展的财政政策是非常必要的。
京津冀区域在发展过程中存在着一系列的问题，其中的根本问题是区域内三省市的经济差距较大，直接造成了区域内财政水平差距较大，最后导致了区域内基本公共服务的提供水平参差不齐。京津冀区域协同发展存在的经济、财政、基本公共服务三方面的问题，其中财政问题具有起承上启下的作用，要处理好区域协调发展过程中的财政问题必须制定有效的财政政策。
京津冀区域内三省市的经济发展水平相差很大。北京是我国的首都，是全国的政治和文化中心，天津是北方重要的经济中心，而河北绕京津分布，却形成了“环京津贫困带”。改革开放初期，河北省的32个环京津贫困带的县域经济与京津二市的远郊15县基本处于同一发展水平，但是二三十年后二者之间的经济社会发展水平却形成了巨大落差。以2004年为例，这一年环京津贫困带31个县的县均GDP仅为京津远郊15县区的16.3％，而农民人均纯收入、人均GDP、人均地方财政收入仅分别为北京市的30.2％、16.0％、1.9％，为天津市的33.1％、18.7％、2.3％。(1)
2012年北京的地区生产总值是17879.40亿元，天津的地区生产总值是12893.88亿元，河北的地区生产总值为26575.01亿元。从地区生产总量来看，河北远远超过了北京和天津，占据优势地位，但是从人均来看河北却远远落在了后面。2012年北京的人均地区生产总值是8.64万元，天津的人均地区生产总值是9.13万元，而河北的人均地区生产总值只有3.65万元。(2)河北的人均地区生产总值只相当于北京的42.25％，相当于天津的39.98％。京津冀三地间存在的“经济断崖”还表现在：北京每平方公里每年产出是1.73万元，天津为1.2万元，而河北仅为1500元。(3)
京津冀发展水平的差异造成了京津冀三省市财政水平相差悬殊。京津冀三省市的财政水平差距比较大，尤其是河北与京津之间的差距很大。2013年，北京的财政收入是3661.11亿元，天津的财政收入是2079.07亿元，河北的财政收入是2295.62亿元；2013年北京的财政支出是4173.66亿元，天津的财政支出是2549.21亿元，河北的财政支出是4409.58亿元；2013年北京的年末人口数是2115万人，天津是1472万人，河北是7333万人，(4)按照这些数据计算的结果是，2013年北京的人均财政收入是1.73万元，天津的人均财政收入是1.41万元，而河北的人均财政收入只有0.31万元，是北京的17.92％，是天津的21.99％；2013年北京的人均财政支出是1.97万元，天津的人均财政支出是1.73万元，而河北的人均财政支出只有0.60万元，是北京的30.46％，是天津的34.68％。从这组数据来看，在人均财政收入和人均财政支出方面，河北远远落在了北京和天津两大都市的后面。
在解决京津冀区域内财政水平差异方面，三省市也采取了一些措施，如2014年10月29日，京津冀三地的国税、地税部门在廊坊市固安县签署了《京津冀协同发展税收合作框架协议》，达成了建立京津冀税收合作联席会议制度、建立京津冀区域税收协调机制、建立专题工作小组、举办税收协作会议等多项合作机制。(5)这是京津冀协同发展在财税体制方面的改革，但由于三省市的经济差异以及具体情况的不同，这样的财税体制改革的实际效用很难明确。
基本公共服务的提供能力与地方政府的财政能力直接相关，京津冀区域在基本公共服务的提供上差距很大，北京和天津由于政府财力雄厚，其提供基本公共服务的能力远远高于河北地区。区域基本公共服务均等化，要求京津冀区域的义务教育、医疗卫生、公共文化、社会保障和住房保障等各方面的协调发展，但目前区域内这些方面的资源严重不均衡。
京津冀区域内京津双城无论是在基础设施（如铁路、公路）建设、义务教育、基础卫生医疗、就业和社会保障等方面相对来说都是很健全、比较完备的，而围绕京津形成的“贫困带”地区的情形却大相径庭。这些地区一方面是由于自然条件比较恶劣，当地财力有限，对于基本公共服务提供的能力有限；另一方面由于这些地区背负着为首都保护水源和生态的特殊使命，同时国家也把这一地区划为限制开发区或禁止开发区，其发展经济的能力在政策上就更薄弱了。
由图1北京市、天津市、河北省2000～2013年人均财政支出情况可以看出，2000年北京、天津、河北的人均财政支出分别为0.32、0.19、0.06万元，此后三省市每年的人均财政支出逐年上升，在这个过程中，北京和天津两直辖市间的差距越来越小，并呈逐渐靠拢态势，而京津两市与河北省之间的差距却呈逐年增加趋势。2013年三省市的人均财政支出分别为1.97、1.73、0.60万元，北京和天津的差距只有0.24万元，而河北与两者的差距却相当大，只相当于二者的三分之一左右。基本公共服务包括财政总支出中的一般公共服务、教育、文化体育与传媒、科学技术、医疗卫生、社会保障和就业等几个方面。人均财政支出的多少与一个地方的基本公共服务能力直接相关。
图1 北京市、天津市、河北省2000～2013年人均财政支出情况
2000年、2001年人口为当年人口普查推算数，其余年份人口为年度人口抽样调查推算数据，2005年起各地区人口数据为常住人口口径。
数据来源：国家统计局网站地区数据，http://data.stats.gov.cn/workspace/index?m=fsnd.
图2是北京市2013年基本公共服务支出和社会保障标准提高情况。2013年北京财政一般预算支出是4173.7亿元，基本公共服务支出占比近六成。其中一般公共服务支出是297.1亿元，占7.1％；教育支出是681.2亿元，占16.3％；文化体育与传媒支出是154.7亿元，占3.7％；科学技术支出是234.7亿元，占5.6％；医疗卫生支出是276.1亿元，占6.6％；社会保障和就业支出是469.1亿元，占11.2％。
图2 北京市2013年基本公共服务支出总体稳定，社会保障标准继续提高
资料来源：《北京统计年鉴2014》，http://www.bjstats.gov.cn/nj/main/2014-tjnj/CH/index.htm.
从以上数据可以发现，京津冀区域内三省市在基本公共服务方面的差距是非常大的，尤其是河北和京津二市之间的差距非常明显。
京津冀区域协同发展存在很多问题，最根本的问题是经济发展差距较大，而最关键的问题则是京津冀区域内财政水平差距较大。造成京津冀区域内财政水平差距较大的原因主要有三点，一是由我国现行财政政策的特点决定的，中央和地方的财政收支不平衡；二是由京津冀区域特殊政治因素所导致的，北京是全国的政治中心；三是由于京津冀区域市场经济不够活跃，市场经济有待进一步优化发展。
我国财政政策的一个鲜明特点体现在中央与地方之间的关系上，现行财政政策造成地方财政支出远远大于财政收入。表1和表2是近五年中央和地方财政收入及比重。
表1 近五年中央和地方财政收入及比重
资料来源：国家统计局网站http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01.
表2 近五年中央和地方财政支出及比重
资料来源：国家统计局网站http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01.
由表1和表2可以看出，从纵向时间轴来看近五年中央和地方的财政收入比例的情况是：中央财政收入的比重呈逐渐减少的趋势，由2010年的51.13％减少到2014年的45.95％；而地方财政收入比重呈逐渐增加的趋势，由2010年的48.87％增加到2014年的54.05％。中央和地方财政支出的比例也有相应的变化，中央财政支出的比重呈逐渐减少的趋势，由2010年的17.79％减少到2014年的14.88％；地方财政收入比重呈逐渐增加的趋势，由2010年的82.21％增加到2014年的85.12％。但从横向的对比来看，中央财政收支比重是非常不相符的，同时地方财政收支比重也是比例失调的。
我国中央和地方财政收支比例失调严重，与我国的政治体制直接相关。我国是单一制的政治体制，“在中国历史上，单一制的主导地位从未发生过变化”。(6)现行《宪法》明确规定：“中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性和积极性的原则。”中央与地方的财政关系是这样的，根据事权与财权相结合的原则，我国将税种统一划分为中央税、地方税、中央与地方共享税，建起了中央和地方两套税收管理制度。中央税的管理权限，如立法权、解释权、减免权等是归中央的，地方税的管理权限归地方，中央和地方共享税的立法权、减免权归中央，其他权限由中央和地方分享，并分设中央与地方两套税收机构分别征管；在核定地方收支数额的基础上，实行了中央财政对地方财政的税收返还和转移支付制度等。
在区域协调发展中，理顺中央与地方的财政关系，有利于中央政府针对不同区域的实际发展情况因地制宜，制定不同的区域发展战略，出台符合各区域发展的适宜的区域政策，同时也有利于区域内及区域间基础设施建设、产业发展、基本公共服务到位和环境治理的更好进行。
京津冀区域是典型的中央政府主导型的区域，中央政府主导型的区域指的是其发展过程中主要是由中央政府的力量来推动实现的。这种协调机制最大的特点是在区域协调过程中政治因素介入过多，在协调区域内市场经济发展不够成熟，国有企业成分比重较大，同时区域内政府较难通过区域合作的方式实现区域内的协调发展，更多的是借助于中央政府的力量来实现区域协调发展。
京津冀城市群的发展在众多城市圈的发展中是一个特例，其中一个主要原因是北京的政治中心地位。北京作为政治中心，有其特殊的威慑力。这也决定了京津冀在发展的过程中更多的是依赖行政命令，而不是依靠市场的作用和社会的力量。长期以来，京津两市从自身利益出发，都曾经提出过比较明确的功能及发展定位，以至于造成北京与天津以及其他城市之间形成畸形竞争，产业同构严重、集群度低、缺乏合理的分工与协作等现象。河北环绕京津四周形成了“环京津贫困带”，这一带负有为首都保护水源和生态的特殊使命，当然“贫困带”自身有很大部分的责任，但这其中的政治因素是不可否认的。
与长三角和珠三角不同，京津冀涉及三个地区，在行政层级上很难形成一个核心，而且三个地区，尤其是河北与天津、河北与北京之间无论在政治上还是经济上差距都比较大，需要三方的不断博弈，合作的形成相对于长三角与珠三角来说更艰难些。
京津冀地区的政治属性相对明显。长期以来京津冀地区行政区经济的封闭性以及合作的效果不明显，对经济区的形成造成障碍。河北省委省政府在京津冀合作发展方面做了很多积极努力。京津冀三地经常高层互访，签订了一系列合作备忘录，并组织推动实施，取得了一定成果，但是仍缺乏重大实质性进展，最明显的一点就是环京津贫困带的存在。究其原因是京津缺乏真正的合作动力，而且京津冀三地合作存在行政分割、级别不等、自成体系、各自发展的困难，形不成区域竞争力。
京津冀地区私企数量少，制约市场经济的发展。京津冀城市群经济发展整体水平有待提高，其中国有资本占绝对优势，私企规模较小、数量少，2014年国内生产总值为636138.7亿元，其中北京市为21330.83亿元，天津市为15722.47亿元，河北为29421.15亿元，京津冀的国内生产总值占全国的10.45％，京津冀地区的经济总量在全国范围来说是较大的(7)。但是，京津冀地区国有资本占绝对优势，私营企业数量相对来说比较少，北京、天津、河北三省市的私营企业数量占全国的比例分别为5.37％、1.52％、3.19％，合计10.08％；上海、江苏和浙江分别是7.49％、11.57％、7.46％，合计26.52％；广东省私企数量占全国的百分比为12.20％(8)。通过对比京津冀、长三角和广东省三个地区的数据可以看出，与长三角和广东省相比，京津冀地区的私有企业是发展相对缓慢的，私有企业不够活跃。这种客观现实决定了企业活力不足，辐射能力有限，而且政府对企业的过多行政干预导致企业跨地区生产要素的流动受到制约，市场配置资源的作用不能得到充分发挥。虽然京津冀城市群的经济总量比较大，但是反映区域经济发展水平的人均地区生产总值却远远低于长三角和珠三角地区。北京对于周边地区的经济辐射作用比较小，其更主要的是政治与文化的辐射作用。与长三角、珠三角不同，北京不是通过技术、产业或者人才的辐射，而是主要通过消费来对周围地区形成辐射的(9)。
京津冀地区核心城市对区域发展的带动作用不明显。京津冀两大核心城市并存，低等级城镇数量过多，中等城市偏少。北京市作为我国的政治、经济、文化中心，其在技术、产业、人才等方面的城市辐射功能上不显著；天津作为北方经济中心以及滨海新区作为国家级新区的开发建设，在一定时期内极化作用正在增强，故其辐射作用也不明显；河北各地级市经济实力不强，与京津两市的发展水平存在一定差距，由于接受中心城市辐射有限，城市群边缘地区很难分享中心城市的发展成果。
京津冀区域财政政策的科学化与合理化对于京津冀区域协同发展具有重大的意义和作用。京津冀区域可以通过中央对京津冀地区的纵向财政转移支付、建立相关基金项目形成补偿与激励机制、引入政府与社会资本合作模式等方式来促进京津冀区域在财政方面的协同发展。
实现京津冀区域协同发展，在我国的现行财政体制下，一个重要的措施就是要完善财政转移支付制度。财政转移支付是各国协调区域发展过程中最基础、最重要的手段之一。我国中央对地方的财政转移支付制度需要进一步完善：要保证中央财政在财政初次分配中占有较大比重，这样才能保证财政转移支付的有效落实；在确定中央对地方政府财政转移支付的办法时，应根据特定地区的经济发展水平、税负高低、人口数量、教育状况等因素确定转移支付额度；中央应将财政转移支付资金重点用于公共产品的投资，通过基础设施建设、环境的改善以及基本公共服务的提高来增加某一区域自身的吸引力。
在京津冀区域协同发展实现的过程中，由于基础设施建设、环境污染治理、基本公共服务均等化等各方面都存在不同程度的差异，需要中央的财政力量给予一定的支持，特别是对于环京津贫困带地区，应给予纵向财政政策倾斜。
在京津冀区域协同发展的财政转移支付方面，我国可以借鉴日本的经验。财政转移支付政策是日本区域经济政策中最基础、最重要的手段。日本实行财政集中的体制，国税占全部税额的70％，地方政府的财力远远小于其行政权限和应负担的各项事务。这种情况下，国家要对征收的税金支出进行相应调整，且调整分两次进行。第一次调整是中央政府把国税中的地方交付税和地方让与税转给地方政府作为地方财源，这样中央与地方财源的分配比率变为5∶5；第二次调整是中央政府从其财源里按经费负担划分出负担金、委托费等国库支出金转移给地方政府，使中央政府和地方政府的财源比率最终成为3∶7，这样地方政府的财源和其承担的事务趋于匹配。日本的中央政府正是运用这种财政手段，引导和均衡各个地区的发展。在非均衡发展时期主要是拨给重点开发地区，在均衡发展时期则主要拨给落后地区。对落后地区的支持明显体现在财政补贴上。
中央的资金支持可以说是地方区域协调机制中不可或缺的一个方面，在地方区域协调中，尤其是经济发展不是很发达的地方区域合作中，往往存在资金短缺的现象，中央的资金支持成为合作能够顺利进行的保障。中央可以建立带有不同专项功能的基金，用于发展落后地区解决所面临的特殊问题，资助面临结构性困难的区域实施转型，或者支持落后地区的人力资源培训。我国可以形成一系列这样的基金项目，用于中央政府帮助经济发展相对落后地区的援助与发展，成为协调央地关系的区域协调机制。设立区域合作基金是区域地方政府间合作的一种形式，基金的组成由区域内地方政府按一定比例分摊，或者上升为国家规划的区域合作项目可以由中央分摊一部分。区域合作基金的设立可以从资金方面为区域内基础设施建设、产业合作、环境治理、基本公共服务均等化等合作项目方面提供保障。
京津冀区域协同发展的财政政策制定中，可以在中央设立京津冀财政基金，由京津冀和中央按不同比例缴纳，对区域基本公共服务不到位的地方进行适当的财政转移支付。基金项目可以分为两个部分，一部分是统筹分配部分，即根据失业率、经济增长率和生活水平等一系列指标进行评估之后确定一些需要援助的地区，并给予这些地区以必要的援助；另一部分是竞争性分配部分，即这些指定的地区可以通过以申请项目的形式来申请，待项目评估合格以后，可以从基金项目中拨出一部分经费支持经营运作。另外还可以成立京津冀发展银行，为京津冀产业发展提供资金支持。
欧盟在建立相关基金形成补偿方面做得比较完善，欧盟主要有结构基金、聚合基金和入盟准备基金等，分别用于援助成员国经济发展迟缓地区调整、改造经济和社会结构，缩小与发达地区的经济和社会差距；援助欧盟最不发达地区进行基础设施建设和环境建设；为准备加入欧盟的国家提供一般性援助、结构性政策援助以及农业和农村发展特殊计划所需资金援助。在京津冀区域协同发展的财政政策中，可以适当借鉴欧盟在基金补偿方面的经验。
公私合作伙伴关系（Public Private Partnerships: PPP）是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益。公私合作伙伴关系主要涉及两方或多方，但至少一方应为公共机构，每一方代表自己参与协商并签订合约，各方对合作关系作出组织承诺，共同承担责任及各种后果，并且这种合作关系应该是持久的(10)。这种合作关系可以满足私人部门投资营利的同时，使私人部门更有效率地提供公共产品和公共服务。
把PPP模式运用于我国区域协调发展中，可以作为区域协调机制的一种创新。十八大和十八届三中全会中都提到了关于政府职能定位和政府职能履行这一问题，也就是正确处理政府与市场的关系问题，并且十八届三中全会中明确表述了“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。在京津冀区域协同发展的过程中，无论是基础设施建设、产业发展、环境保护，还是基本公共服务等方面，如果只是寄希望于政府的投入是不现实的，无论在人力、财力、物力等方面政府都不能在短时间内做到真正意义上的区域协调。如果把企业资本和社会资本引入我国区域协调发展中，使政府、企业与社会三者共同投资形成有效合作，不仅可以缓解区域协调过程中的巨大财政压力，而且可以带动市场和社会力量参与到区域协调发展的过程中来，集中各方面的智慧，使区域协调效果更佳。
京津冀区域与长三角和珠三角相比，市场经济发展程度落后一些，在地方政府财力有限的情况下，让社会资本参与公共物品的提供，使社会资本充分发挥其效力，是解决地方政府财力不足的最佳选择。
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(1) 《环京津贫困带》http://baike.haosou.com/doc/7745400-8019495.html
(2) 《中国统计年鉴2014》http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2014/indexch.htm
(3) 经济网：《京津冀存经济断崖：河北每平方公里年产出不足北京10％》http://www.ceweekly.cn/2014/1201/97787.shtml
(4) 《中国统计年鉴2014》http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2014/indexce.htm
(5) 经济网：《京津冀存经济断崖：河北每平方公里年产出不足北京10％》http://www.ceweekly.cn/2014/1201/97787.shtml
(6) 朱光磊：《当代中国政府过程》，天津：天津人民出版社，2008年版，第261页。
(7) 国家统计局网站http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01
(8) 《中国统计年鉴2014》http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2014/indexce.htm
(9) 《京津冀协调发展——改革的“最好样本”》［EB/OL］．http://money.163.com/14/0331/17/9OMB9B6700253B0H.html#from=keyscan
(10) 贾康、孙洁：《公私伙伴关系（PPP）的概念、起源、特征与功能》，《财政研究》，2009年第10期，第3页。
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