公共利益的两大要素

（二）公共利益的两大要素

1.公共

公共概念的界定关系公共利益受益对象范围的界定。由以往迄今，公法学界讨论公益的概念，所注重的地方，并不在于对于利益概念的讨论，而是一律的环绕在所谓“公共的概念”，及努力来阐明这个概念的问题所在。^[23]“公共”概念的重要意义诚如陈新民教授所言，要界定公共利益，首先必须界定公共利益受益对象的范围，即公共概念。

首先，从语词学上来看，《辞源》曰：“公共，谓公众共同也。”《现代汉语词典》解释为：公共，属性词。属于社会的；公有公用的。^[24]从字面的解释分析，“公共”概念本身是不确定的，是相对的概念，因为我们无法判断究竟多少个人之集合才可以称得上公共。即使我们采取排除方法即简单的二分法：公共与个人，使公益相对于私益而言，即个人利益之外均为公共利益，这种方法在一定的相对简单的社会历史发展阶段、一定的时期内可以，但是面临复杂的日益社会化的现代社会，这样的解释无法使人清晰地了解公共的含义。

美国《权利法案》制定时，制定者们通过运用“公共”一词，否定了为私人用途进行征收的合法性。在18世纪美国各词典对“公共”的定义是“属于一个州或一个国家的，不是私人的……是普遍的……不考虑私人利益，而考虑整个区域的利益”。^[25]这就是简单的二分法（国家与个人）下的解释，这与当时社会历史发展是适应的，这个时期财产权保护就是在区分国家权力与公民财产权的基础上严格限制公权力的。

德国学者对公共概念的研究成果颇多，主要形成三种观点：地域基础论、某圈子之人论和不确定多数人论。

洛厚德（C. E. Leuthold）在著名的《公共利益与行政法的公共诉讼》一文中，将公益的概念分为公共及（公共的）利益两方面来讨论。他认为公益是任何人，但不必是“全部人们”的利益。他提出了所谓“地域基础”作为界定“人群”的标准。据此，公益是一个“相对空间内关系人数的大多数人”的利益，换言之，这个地域或空间几乎是以地区为划分，且多以国家的（政治、行政）组织为单位。所以，地区内的“大多数人”（平均数）的利益，就足以形成公益，至于在地区内，居于少数人的利益，则称之为“个别利益”，是必须屈服于大多数人之“平均利益”之下。以这种“大多数人”的利益作为公益的标准，则只要居于某区域的“某种阶级”的人民是居多数的话，那么代表他们所谓的“阶级利益”即可形成公益。洛厚德这种见解，偏重于以地域（即行政区域）作为计算区域内大多数人的利益准据，而超区域的人们的利益，他只称之为“团体利益”，而不是公益。这种见解，过度以区域作为利益主体归属的标准，忽略了即使属于其他区域内的人民，亦可越界而受到利益（例如越区使用交通设施、文教设施等），因此，区域界定无法完全阻绝利益的赋予，地域论不足以解释公共的概念。^[26]

德国的立法者、司法界及学术上提出了“某圈子之人”作为公众的相对概念，并间接的勾勒出判断公共的标准。所谓“某圈子之人”系指由一范围狭窄的团体（例如家庭、家族团体、或成员固定之组织、或某特定机关之雇员等等之类），加以确定的隔离；或是以地方、职业、地位、宗教信仰等要素作为界限，而其成员数目是少许的。由上述定义可以看出“某圈子之人”有两个特征：第一，该圈子非对任何人皆开放，具有隔离性；第二，该圈内成员在数量上是少许者。从其反面推论，对于公共的判断就至少具备了两个标准：（1）非隔离性。非隔离性即开放型性，是指任何人在任何时候，都可以自由的进出某一团体，无须特别条件的限制，该团体不封闭，也不专为某些个人所保留，某内之多数人，不具排他性。（2）数量上须达一定程度的多数。在决定是否为公共的两个基准当中，“数量上达多数”要比“非隔离性”来得重要。以受益人多寡的方式来决定公共的概念，主要是强调数量上的特征。而且以过半数人的利益作为公益的基础，也符合民主多数决定少数，少数服从多数的理念。^[27]

纽曼（F.J. Neumann）在《在公私法中关于税捐制度、公益征收之公益的区别》一文中，对所谓公益的概念也有较精辟及可行的见解。纽曼把公共的概念分为两种：一是提出“公共性”原则，也就是“开放性”，任何人可以接近之谓，不封闭也不专为某些个人所保留。另一种，就是国家或地方自治团体等设立，维持之设施所掌握的职务。这是以国家设施之存在及所为是为了公共事务之故。他还提出公益受益人的不确定性。公益是一个不确定多数人的利益。这个“不确定的多数受益人”也就符合公共的意义。因此，对于公共的概念，在早期，如纽曼所揭示的，就是以“利益效果所及之范围”，换言之，以受益人之多寡的方法决定，只要大多数的“不确定”数目的利益人存在，即属公益。故是强调“数量”上的特征。因此，不确定多数人作为公共的概念，直至目前，在一般情况下，仍是广为被人承认的“标准”。^[28]

2.利益

利益在拉丁语中的含义是在场、有份，使之主体对客体（其他人、事务或者关系）的参与（实在关联性）。利益表现为某个特定的（精神或者物质）客体对主体具有意义，并且为主体自己或者其他评价者直接认为、合理地假定或者承认对有关主体的存在有价值（有用，必要、值得追求）。利益首先表现为主观的事实性利益，即特定主体与特定客体之间的实在关联性。这种利益的程度、范围以及有关主体的评价取决于主体，特别是主体的要求、活动范围和判断能力。这种事实利益很有可能是错误的。除此之外还存在客观确定现实利益，取决于被规定的权利、目的和目标，以及以此为根据做出的正确判断。为了查明客观利益，需要按照客观的标准即“本质属性”判断权利、目的和目标。^[29]

在利益法学中，利益是一个相当重要的术语。赫克认为，我们日常生活中所说的“利益”，是指人们在生活中所产生的各种欲求。这种欲求不仅意味着人们的实际需要，而且还包含着那些在受到刺激时可能进一步向前发展的隐藏于人们心目中的潜在动机。因此，利益不仅仅意味着各种欲求，而且还包含着欲求的各种倾向。最后，这一术语还包括使各种欲求得以产生的诸多条件。赫克进一步指出，为了全面地理解利益的概念，我们必须掌握以下两个方面。利益所包含的范围是相当广泛的，除了个人利益而外，还有群体利益、社会团体利益、公众利益和人类利益，我们还运用利益来衡量理想中的价值和物质价值。我们还经常谈及道德的、伦理的和宗教的利益，以及公正和平等的利益等等。利益同样包含着观念中的利益（Ideal Interests），它们决定着法律规则的创建。就像赫克所说的那样，利益法学是从广义上使用利益这一术语的。只有从包含着观念中的利益这一更广泛的意义上来理解，这一术语才能使我们更好地理解利益法学作为一种法学方法的作用。也只有在这种含义上，这一术语于我们才有意义。^[30]美国学者庞德把利益视为“人类个别地或在集团社会中谋求得到满足的一种欲望或要求”，在调整人与人之间的关系和安排人类行为时，“必须考虑到这种欲望或要求”。^[31]法国学者霍尔巴赫把利益看作个人与社会的一种关系：“利益其实就是我们每一个人认为对自己的幸福是必要的东西。”^[32]

《现代汉语词典》对利益解释为好处。^[33]关于利益的含义，中国有学者认为，所谓利益，“就是能够使社会主体的需要获得某种满足的生活资源，而这种资源满足的程度是以客观规律、社会环境和社会制度所认可的范围为限度的。”^[34]