法律保留原则

（一）法律保留原则

法律保留原则是指对人民基本权利的侵犯必须依据法律方得为之。法律保留主要在于强调，行政行为干预人民的权利须经由法律或法律的授权。在民主法治国家，为防止行政的任意干涉，讲求依法行政的原则，具体包含两个原则：法律优位原则和法律保留原则。法律优位原则强调法律为所有国家意志中最强的一种，任何其他国家意志尤其是行政行为，不得与其相抵触，其实质仅在消极的禁止行政违法行为。法律保留原则则是积极的依法行政原则，强调政府不能无法律的规定或法律的授权，任意侵害人民之权利，因其要求行政行为在法律范围内始得干预人民权利，此种法治的要求显然比法律优位之强调民主（议会至上）要来得重要。^[44]

关于法律保留原则的适用范围，学界有不同种类和形态的划分，从日本、德国的划分来看，主要有如下几种：^[45]（1）侵害保留。是指只有侵害行政或者负担行政才需要明确的法律根据。（2）完全保留。是指所有的行政活动都需要明确的法律根据。（3）重大事项保留。是指只有涉及公民权利义务的重大事项才需要明确的法律根据，而其他事项可以由行政机关裁量决定。（4）权力行使保留。是指行政机关行使权力进行管理活动时需要明确的法律根据。（5）社会保留。是指除了侵害行政以外，给付行政也需要明确的法律根据。此外还有绝对的法律保留和相对的法律保留的区分：所谓绝对保留是指特定事项的立法权只能由立法机关行使，以正式法律的形式予以规定，这类情况下不得授权行政机关代为之；相对保留是指特定事项的设定权本来属于法律，但在特定的情况下，法律可以授权其他国家机关特别是行政机关制定行政法规或行政规章。

法律保留作为行政法的基本原则，其目的和出发点乃是为了防止公民权利遭到国家行政权或司法权的非法侵犯。公益征收制度作为对公民财产权最严厉的限制必须适用法律保留原则，作为公益征收制度实体法依据的我国宪法也已规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的财产实行征收并给予补偿。”从广义立法上讲，全国人民代表大会及其常务委员会，国务院，省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会，较大的市的人民代表大会及其常务委员会，国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府均行使一定的立法权，客观上存在着它们之间立法权限划分的问题，同时，在我国对公民财产权的侵害又往往来自于行政权的滥用，一些地方政府依据当地制定的“条例”、“规定”等就可以对公民的财产予以剥夺，这使得我们在研究公益征收制度时必须严格遵循法律保留原则，使行政机关实施管理活动时必须做到职权法定、职权和职责相统一以及于法有据。立法者在涉及以公益作为限制人民基本权利的理由时，立法技术上应当力求明确、详尽，以防止行政机关利用公益条款滥用职权，努力保证公民有清晰、明确的标准来保护自己的合法权利（益）。

在公益征收制度下，对公共利益的界定应注意宪法意义上的法律保留和行政法意义上的法律保留的划分。宪法意义上的法律保留，是指在国家法律体系内，一些重大的事项只能由国家人民代表机关以正式法律的形式规定，而不能由其他国家机关特别是行政机关代为规定。这种法律保留实际上是有关国家议会的立法专属事项。行政法意义上的法律保留，是指行政机关的管理活动必须具有法律的授权根据，只有在法律明确规定行政机关可以采取某种行为的情况下，行政机关才能采取该种行为，而法律保留原则中的法律保留限于行政意义上的法律保留，^[46]在公益征收过程中，行政机关通过执法行为实施管理活动，所谓执法行为是指行政机关实施的除制定行政法规和行政规章之外的其他管理活动。在德国和日本，关于哪些行政执法需要法律的明确授权行政机关才能实施，存在着侵害保留、权力行政保留、社会保留等多种学说，我国的相应研究是从依法行政原则的角度进行解释，通行观点采取权力行政保留说，包括以下内容：^[47]（1）任何行政职权的存在都必须基于法律的授权，任何行政职权的行使和委托都必须具有法律根据，否则，相应的行政活动构成违法，原则上应当被撤销或者宣告无效。这里的法律，包括法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、行政规章和国际条约。（2）行政职能与行政职责统一。对行政机关来说，行政职权同时就是行政职责，必须结合行使，不得放弃，法律授权行政机关行政职权之后，行政机关必须及时、合法地行使，行政机关应当行使行政职权而不依法及时行使的，构成违反法定职责，必须承担违法性确认、赔偿等行政法律责任。据此，行政机关在公益征收过程中必须严格依据法律保留，只有在基于法律的授权时才可以对公民的财产予以征收，且在征收过程中必须严格依据法律行使职权，从而避免行政机关滥用职权、超越职权，甚至仅依据一些“红头文件”就大肆侵犯公民财产权的现象。