信赖保护原则

（四）信赖保护原则

随着法治国家的发展，出现了行政民主化潮流以及新的“政府—公民”关系，越来越彰显出信赖保护原则是实现法治的内在要求。在现代法治国家中，不仅形式上要求行政机关依法行政，严格依法办事，而且要求行政活动具有实质的正当性，为了更好地保护公民权利，必然要求一个诚信的政府，要求可靠而连续的法律制度，从而维护法律秩序的安定。保护公民对立法和执法的信赖，使公民免受朝令夕改的法律和独断专横、反复无常的行政行为的侵害。国家以保护人民利益为根本目的，因此政府在作出行为时必须诚信，否则必将损害人民利益，而保持法律的安定亦是为了保障公民的利益免受不安定的法秩序所造成的侵害。

适用信赖保护原则必须具备一定要件，通说认为大致须具备以下三个要件：^[56]一是信赖基础的存在，即导致信赖产生的行政机关的一定行为。这一基础行为有抽象与具体两种，在抽象的信赖保护类型中，作为信赖基础的是因国家立法行为而产生的现存法律秩序；在具体的信赖保护类型中，可以成为信赖基础的是行政机关的具体行政行为或行政机关持续的行政实践或惯例以及行政机关的不作为，构成信赖基础的行政行为并不限于合法的行为，违法的行为只要没有达到无效的程度亦可以作为信赖的基础；二是信赖表现，即人民在具体的信赖保护中因信赖而作出的具体处分行为或不作为。在抽象的信赖保护类型中，由于信赖基础本身属于抽象性质的法秩序，自然无法要求公民个人必须作出具体的处分行为，而是在现有的法律状态发生变动时才可以推定出私人对现存法秩序的信赖；三是值得保护的信赖（即正当的信赖），指应予保护的信赖必须具有正当性。所谓正当，是指私人对行政机关的行为或其创造的法律状态深信不疑，并且对信赖基础的成立为善意且无过失；如果信赖的成立是因为可归责于公民个人的事由所导致的，则此信赖不值得保护。一般认为，信赖不值得保护之情况为：（1）信赖基础基于当事人恶意欺诈、胁迫或其他不正当方式而获得；（2）当事人对重要事项作了不正确或不完全的说明；（3）当事人明知或因重大过失而不知信赖基础违法；（4）显然错误或附有变更保留的行政处理，但行政机关长期不行使该变更权导致私人有正当理由信赖行政机关不会再行使此权力，后来行政机关又突然行使而造成对私人不可能预测的损害时，则应对私人信赖予以保护。在讨论信赖保护的要件时，对公共利益与信赖保护的关系颇有争议，有学者将公益也列为信赖保护的要件，如将“强烈的公益要求”列为信赖保护的“消极要件”，符合该要件即无法成立信赖保护；有学者认为，只有在信赖利益明显大于公益时才承认存在正当性。而实际上，公益与信赖保护原则属于先后不同的层次，只有在具备上述三个要件时才会产生信赖利益，才会有衡量公益与信赖保护利益孰轻孰重的可能性从而决定采用何种信赖保护方式。

关于信赖保护的方式，通说认为有两种：（1）存续保护，又称为完全的信赖保护，是指当私人对行政机关存在正当的信赖时，行政机关应保证该信赖基础的存续，行政机关的行为如果违反了私人的信赖，则应撤销甚至宣告无效。德国早期的实务或学说均只采存续保护方式来保护人民之信赖，然而这种做法有“全有或全无”的缺点，使得无法兼顾公、私益：如果为了保护人民的信赖而任凭违法行为的存续，固然保护了人民的权益却损害了法律追求的维护公益的目的；反之，如果为了贯彻法律规定而径行撤销该违法授益处理，又会对人民造成不可预期的损害。为了弥补上述缺陷，德国1963年行政程序法草案提出用补偿人民损失的方式来保护人民的信赖，以兼顾公益和私益，此即所谓的财产保护。（2）财产保护，又称为补偿的信赖保护，是指虽然存在正当的信赖，但由于公益的需要必须对原法律秩序予以变更。为了解决这一矛盾，一方面允许行政机关变更原法律秩序，同时要求行政机关对私人因信赖原法律秩序所受的损失予以补偿。当然，财产保护的方式也有局限性：首先，财产保护并不能适用于所有的信赖保护情形，特别是抽象的信赖保护情形；其次，对于具体的信赖保护情形，很多情况下私人的信赖利益无法用金钱估算。

信赖保护原则是伴随着对公民的基本权利和私人利益的重视而发展的，其得以存在和发展的一个前提条件，就在于对国家权力在公共利益的遮蔽下对私人权益侵犯的反思。在我国，长久以来将公共利益和私人利益视为一种对立关系而赋予公共利益以天然的优越地位，而实际上，并非所有的公共利益都天然地比个人利益神圣，当发生冲突时必须根据个案的具体情况进行衡量。在公益征收制度中引入信赖保护原则，正是以此来抗衡以维护公共利益为宗旨的依法行政原则，从而给予公民个人利益更多的关怀和保护，当出现为了公共利益需要对公民财产予以征收时，必须考虑公民将会因为原本存在的对行政行为的正当信赖而为此遭受的损失，例如公民对土地、房屋和其他财产合法占有，行政机关也以正当的行政行为授予公民对土地的使用权、房屋和其他财产的所有权，但由于公共利益的需要必须对原有法律秩序加以改变时，则一方面允许行政机关变更原法律秩序，同时又要求行政机关对公民因信赖原法律秩序存续所受的损失予以补偿。因此，即使要求个人利益对公共利益退让也必须符合比例原则，并为正当的个人利益的牺牲提供补偿。

【注释】

[1]参见江平、米健著：《罗马法基础》，中国政法大学出版社1987年版，第8页；[英]巴里·尼古拉斯著：《罗马法概论》，黄风译，法律出版社2000版，第2页。

[2]翁岳生：“行政的概念与种类”，翁岳生编《行政法》，中国法制出版社2002年版，第14—15页。

[3][德]汉斯·J·沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔著：《行政法》（第一卷），商务印书馆2002年版，第323页。

[4][爱尔兰]J·M·凯利著：《西方法律思想简史》，王笑红译，王庆华校，中国法制出版社2002年版，第144页。

[5]陈新民著：《德国公法学基础理论》（上册），山东人民出版社2001年版，第29页。

[6][英]彼得·斯坦、[英]约翰·香德著：《西方社会的法律价值》，王献平译，郑成思校，中国法制出版社2004年版，第292—293页。

[7]参见[英]洛克著：《政府论》（下篇），叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1964年版，第52—53页，第121—122页。

[8]周要：《略论爱尔维修的利益学说》，载《重庆社会科学》2005年第7期。

[9][英]边沁著：《道德与立法原理导论》，时殷弘译，商务印书馆2000年版，第58页。

[10]法治斌著：《人权保障与释宪法制》，台湾月旦出版公司1993年版，第242页。

[11]郑永流著：《法治四章》，中国政法大学出版社2002年版，第110页。

[12]转引自郑永流：《德国“法治国”思想和制度的起源与变迁》，载《公法》（第2卷），夏勇编，法律出版社2000年版，第73—75页。

[13]转引自安东尼·奥格斯：《财产权与经济活动自由》，载《宪政与权利》；[美]路易斯·亨金、阿尔伯特·J·罗森塔尔编，郑戈、赵晓力、强世功译，生活·读书·新知三联书店1996年版，第156页。

[14][法]莱昂·狄骥著：《宪法学教程》，王文利等译，郑戈校，辽海出版社、春风文艺出版社1999年版，第8—9页。

[15][美]罗斯科·庞德：《通过法律的社会控制·法律的任务》，沈宗灵、董世忠译，商务印书馆1984年版，第37页。

[16]转引自沈宗灵著：《现代西方法理学》，北京大学出版社1992年版，第263页。

[17]李蕊：《论公共利益的界定》，载《山西财经大学学报》2005年第2期。

[18]叶必丰：《公共利益本位论与行政诉讼》，载《杭州大学学报》（哲学社会科学版）1996年第3期。该文认为，公共利益本位论是行政法的理论基础。

[19]张文显著：《二十世纪西方法哲学思潮研究》，法律出版社2006年版，第214—217页。

[20][美]理查德·A·波斯纳著：《法律的经济分析》，中国大百科全书出版社1997年版，第20页。

[21]李蕊：《论公共利益的界定》，载《山西财经大学学报》2005年第2期。

[22]陈敏著：《行政法总论》，自刊2003年版，第194—195页。

[23]陈新民著：《宪法基本权利之基本理论》，台湾元照出版社1999年版，第136页。

[24]中国社会科学院语言研究所词典编辑室编：《现代汉语词典》（第五版），商务印书馆2005年版，第472页。

[25]Donald J. Kochan，“Public Use”and the Independent Judiciary：Condemnation in an Interest-Group Perspective，3 TEX，REV. L，＆ POL. ，at 61（1998—1999），〔引自Johnson，A Dictionary of the English Language〕，转引自姚佐莲：《公用征收中的公共利益标准——美国判例的发展演变》，载《环球法律评论》2006年第1期。

[26]Leuthold：《公共利益与行政法的公共诉讼》，转引自陈新民著：《宪法基本权利之基本理论》，台湾元照出版社1999年版，第137—138页。

[27]陈恩仪：《论行政法上之公益原则》，载城仲模主编：《行政法之一般法律原则》（二），台湾三民书局1997年版，第158—159页。

[28]陈新民著：《宪法基本权利之基本理论》（上），台湾元照出版社1999年版，第138—140页。

[29][德]汉斯·J·沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔著：《行政法》（第一卷），商务印书馆2002年版，第324—325页。

[30]吕世伦、孙文凯：《赫克的利益法学》，载《求是学刊》2000年第6期。

[31][美]庞德著：《通过法律的社会控制·法律的任务》，沈宗灵译，商务印书馆1984年版，第81—82页。

[32][法]霍尔巴赫著：《自然的体系》，管士滨译，商务印书馆1964年版，第27页。

[33]中国社会科学院语言研究所词典编辑室编：《现代汉语词典》（第五版），商务印书馆2005年版，第841页。

[34]周旺生：《论法律利益》，载《法律科学》2004年第2期。

[35]《元照英美法词典》，法律出版社2003年版。

[36][德]汉斯·J·沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔著：《行政法》（第一卷），商务印书馆2002年版，第326—328页。

[37]北京大学哲学系编：《十八世纪法国哲学》，商务印书馆1979年版，第501页。

[38][美]E·博登海默著：《法理学：法哲学与法律方法》，中国政法大学出版社1999年版，第298—299页。

[39]陈新民著：《宪法基本权利之基本理论》（上），台湾元照出版社1999年版，第140—141页。

[40]城仲模主编：《行政法之一般法律原则》（二），台湾三民书局1997年版，第161—162页。

[41][美]小贾尔斯·伯吉斯著：《管制和反垄断经济学》，冯金华译，上海财经大学出版社2003年版，第30页。

[42]杨寅主编：《公共服务政府与行政程序构建》，法律出版社2006年版，第39页。

[43][美]迈克尔·D·贝勒斯著：《法律的原则——一个规范的分析》，张文显等译，中国大百科全书出版社1996年版，第138—139页。

[44]蔡震荣著：《行政法理论与基本人权之保障》，台湾五南图书出版公司1999年版，第59页。

[45][日]室井力主编，吴微译：《日本现代行政法》，中国政法大学出版社1995年1月版，第24—28页；陈新民著：《德国公法学理论基础》（下册），山东人民出版社2001年版，第361—363页。

[46]陈新民著：《行政法学总论》，1997年修订六版，第52页。转引自马怀德：《行政法与行政诉讼法》，中国法制出版社2000年版，第43页。

[47]马怀德著：《行政法与行政诉讼法》，中国法制出版社2000年版，第51页。

[48]实质性正当法律程序主要涉及被审查政策、法律内容的合理性，考虑立法动机和目的。区分程序性正当法律程序与实质性正当法律程序的意义在于：法院不仅可通过审查政府行为的合法、合程序性，而且可通过审查立法的合理性对公民权利加以保护。这大大拓宽了公民权利的保护范围，加大了保护力度。

[49]姜明安：《行政法基本原则新探》，载《湖南社会科学》2005年第12期。

[50]周佑勇：《行政法基本原则的反思与重构》，载《中国法学》2003年第4期。

[51]陈新民著：《德国公法学理论基础》（下册），山东人民出版社2001年版，第368页。

[52]蔡震荣著：《行政法理论与基本人权之保障》，台湾五南图书出版公司1999年版，第105页。

[53]郝银钟、席作立：《宪政视角下的比例原则》，载《法商研究》2004年第6期，第70页。

[54]陈新民著：《德国公法学理论基础》（下册），山东人民出版社2001年版，第380页。

[55]蔡震荣著：《行政法理论与基本人权之保障》，台湾五南图书出版公司1999年版，第139—142页。

[56]城仲模：《行政法之一般法律原则》（二），台湾三民书局1997年版，第239—242页；姜明安：《行政执法研究》，北京大学出版社2004年版，第93—95页。