权力制约不到位

（三）权力制约不到位

由于法律规定的政府实施强制征收征用的权力几乎没有限制，导致被征收征用人希望通过行政、司法渠道获得救济显得异常困难。政府既是征用土地的决策者、实施者，又是被征用土地的使用者，更是争议的协调者和裁决者，处于绝对优势地位。政府集多种职能于一身，角色的重叠性使得其裁决的公正性得不到保证。再加上缺乏行之有效的监督，致使在土地征收过程中产生大量违法和不规范行为。一些地方采取未批先占、少批多占、先占后补办手续，或将同一建设项目所需土地化整为零进行审批；以耕地充荒地规避法律，违法占用土地；未调查即批准，导致征地面积、位置等与批文不符等。

政府既做运动员又做裁判员，使《宪法》关于根据公共利益需要对私有财产进行征收征用的规定，在实际执行中难以对政府权力做出限制，反而成为政府进行强制拆迁的借口。这样做表面看提高了拆迁工作的效率，却牺牲了基本的公平。在市场经济条件下，围绕拆迁补偿和安置的纠纷本是一场平等民事主体间的利益纠纷，但利益驱动使掌控一方土地的地方政府有意无意地越位，以至行政权力无任何制约和无限膨胀。在行政权力与个体权利的较量中，行政权力由于具有强制力和单向性，不需要相对方的同意，行政权力享有者就可自行单方面作出决定，实力相差悬殊，非常容易侵害个体权利。因此，必须建立有效的监督机制，使这种权力受到控制。任何人、任何机关都难以在不受监督的情况下充当称职的公共利益的代表。由于缺乏监督制约，现实中，一些执行者往往简单地把自己打扮成公共利益的当然代表者，似乎所做的一切天然地都是为了公共利益，因此，往往一方说了算，暗箱操作，甚至与投资者、开发商沆瀣一气。不仅如此，由于政府掌握着制定规则和执行法律的权力，这种行为往往被披上了合法的外衣，他们为了自己狭隘的政绩和更多的财政收入而损害公共利益；开发商和经营者为了获得利润最大化而千方百计钻法律的空子，他们在政府实现公共利益的庇护下，往往有机可乘，甚至有恃无恐，损害着公共利益和私人利益……^[15]由于对公权力缺乏有效制约，政府以公共利益为名剥夺、限制公民权利的现象较为普遍，造成一些地方政府与被征地人关系紧张。公民权利因受到公益的挤压而越来越小，政府权力借公益之道大开方便之门。公民本来应该成为公共利益的受益者，现在却被所谓的“公共利益”所排斥。

著名的“嘉禾事件”就是权力滥用的一个典型。湖南省嘉禾县珠泉商贸城本来只是一个以商业营业用房为主的房地产开发项目。作为一项商业开发行为，根据城市房屋拆迁管理条例的规定，政府不能以拆迁人或者接受委托的拆迁单位的名义出现。然而，嘉禾县的地方领导不仅将它编造成“国家项目”（嘉禾县第十四届人代会第一次会议《关于加快建设珠泉商贸城的决议》明确将这项工程说成“是国家建设项目”），拉大旗作虎皮，不仅发文件、贴标语（如“谁影响嘉禾建设一阵子，我影响他一辈子”），还坚决实施“株连”、“四包”、“两停”政策（即该县公职人员必须保证他们的亲属在规定期限内完成拆迁补偿评估工作、签订好补偿协议、腾房并交付各种证件，并且保证他们的亲属对拆迁及补偿不满意时不集体上访和联名告状；不能完成这一任务的将被暂停工作、停发工资，甚至被开除或下放到边远地区工作），嘉禾县政法委书记还亲自担任“项目总指挥长”，县人民法院出动200多人执行“武装拆迁”。^[16]权力者的政治权力和行政权力一旦被滥用，甚至与“司法权力”相结合，就会带来巨大的、难以挽回的损害。