公共利益界定的程序设计

四、公共利益界定的程序设计

扩大人民民主，保证人民当家作主，是社会主义民主政治的重要内容。党的十七大报告指出，“要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，……保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。……推进决策科学化、民主化，……增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”征收征用是否为了公共利益的需要，这个问题是目前征收征用过程中产生争议的关键问题之一。政府作为征收人与被征收人在这个问题上发生分歧时，目前我们国家的法律与制度设计中缺乏客观、公正、有效的解决问题的机制，导致实践中一旦出现分歧，国家只能用强制的方式来解决问题，造成征收人与被征收人之间的严重对立。公共利益界定程序规范的缺失，导致公共利益的界定在实践中被规避和变形，造成征收相关利害关系人纷争的产生，影响社会和谐。由于立法对公共利益的界定只能设定一个系统和一般性的基准、参照，这就给执行公共决策事务的行政机关较大的自由裁量权，为避免和防止公共利益行政界定权力的滥用，就需要依法通过各种行政程序规则来保证公共决策程序的民主性、科学性、公开性。

明确公共利益界定程序，是对抗和制衡行政机关滥用公共利益界定权力的重要屏障，是保护公共决策中公民参与和民意表达的重要渠道。因此，法律除明确公共利益的范围和具体内容外，更要重视对公共利益界定的程序规范。这是由于公共利益内容的法律界定往往涉及众多的价值判断和不同的衡量要求，因而其实质内涵的判定和界定结果的公平问题存在众多纷争，需要更加信赖于程序公平的保证。公共利益的界定更重要的是作为一种过程，在这一过程中公众的意见和要求能被平等地予以考虑。因此，法律应该明确公共利益界定的程序，保证公共利益的实现严格遵循法定程序，做到决策与执行全过程公开透明，依法保障行政相对人的知情权、听证权、陈述权、申辩权、参与决策权等程序权利的有效行使。通过法定程序来确定公共利益，而不能仅仅由政府一家说了算。因为什么行为最终对社会共同体全体成员或大多数成员有利，公权力主体即便主观上想追求“公共利益”，也往往难以在行为前准确判断。但社会共同体每个成员对相应行为是否符合自己的利益，则比较容易判断。因此，公权力主体在实施公权力行为前，通过一定方式、途径，如座谈会、听证会、论证会等，征求和听取相应社会共同体的意见，由“公共利益”的“主人”自己来判断和认定相应公权力行为是否符合自己的利益，或许是发现和识别公共利益的最好方法。民意的广泛参与是公共利益界定获得普遍认可的重要基础。合理的程序设定，使政府在公共利益确定方面的自由裁量权以及由此而生的征收征用权受到制约，同时进一步增强被征收征用人在公共利益认定上的发言权和申辩权，并获得最后的司法救济，在保证公共利益真正实现的同时，使公民财产权得到最有效的保护。

公共利益的确定，至少应在法律上设定以下程序：