出洋立宪政治考察的基本过程

二、出洋立宪政治考察的基本过程

1905年底，清政府从立宪政治改革的角度出发，决定学习欧美先进立宪政治，派出以载泽、戴鸿慈、端方、尚其亨、李盛铎五大臣为首的考察团，分两路出发对东西方政治进行考察。戴鸿慈、端方二人率团先到日本参观，后抵达美国，再取道英、法到达德国，又对奥、俄、意、丹麦、挪威、瑞典等诸国进行考察。载泽、李盛铎、尚其亨三人也是从上海出发，先抵日本，又经美国赴英国、法国，最后至比利时等国进行考察。此次共考察了14个国家，历时半年左右，于1906年7月陆续回国，考察范围十分广泛。1907的第二次出洋考察是在1905年五大臣出洋考察基础上更进一步的宪政考察，这次考察的重点在于英、德、日三国的宪政制度，与第一次相比，这次考察更加深入，也取得了很多成果，两次考察均对清末改革产生了重要影响。

(一)第一次出洋立宪政治考察大臣的任命

清政府决定派遣大臣出洋考察已成事实，但因种种缘由出洋考察的大臣人选问题迟迟不能决定。最初人选是商部尚书载振、军机大臣荣庆、户部尚书张百熙及湖南巡抚端方4人。其中宗室大臣、军机大臣、巡抚各一人。后荣庆不愿前往，改为瞿鸿玑，张百熙推荐户部左侍郎戴鸿慈代替自己。7月15日，载振上奏称:“臣父在枢廷日久，瞿某以外部兼军机，一与外人直接，遇有交涉事件，恐难转圜，不如另派他人前往。”慈禧接纳了载振的建议，于16日召见大臣重新研究，决定派宗室镇国公载泽和刚入军机的徐世昌以及戴鸿慈、端方四人前往。^[21]清政府考虑到载泽年少，又加派绍英同行。当时对这种人员搭配，报纸评价为“圣明简任此四人之意，则知欲使讲求变法之原委者，一在于宗室，一在于廷臣，一在于疆吏”。同时，舆论在评价几位考察大臣时也指出，载泽是“宗室贵胄，留心时事，素号开通”;戴鸿慈“久历部寺，颇讲新政”，“深知立宪可以救国，在京竭力运动”;至于端方，则说他“奋发有为，于内政外交尤有心得”。

1905年7月清政府发布《派载泽等分赴东西洋考察政治谕》，谕称:“方今时局艰难，百端待理，朝廷屡下明诏，力图变法，锐意振兴，数年以来，规模虽具而实效未彰，总由承办人员向无请求，未能洞达原委，似此因循敷衍，何由起衰弱而救颠危。兹特简载泽、戴鸿慈、徐世昌、端方等，随带人员，分赴东西洋各国考求一切政治，以期择善而从。嗣后再行选派分班前往，其各随事诹询，悉心体察，用备甄采，毋负委任。所有各员经费如何拨给，著外务部，户部议奏。”^[22]正式确定派宗室镇国公载泽、户部左侍郎戴鸿慈、湖南巡抚端方、兵部侍郎徐世昌、商部右丞绍英为考察政治大臣，这五位大臣的头衔和官职不一，有的来自清朝宗室，代表了满族皇室的大臣，有的来自地方改革势力，属于锐意进取的新式官员，有的来自掌管财政和商业的大臣，也有统筹军事方面的官员。五大臣还带了一支很大的随员队伍，其中颇有些曾经留学国外或涉猎西学，比较了解东西洋情况的人才，如伍光建、施肇基、温秉忠、夏曾佑、钱恂、熊希龄等，考察政治工作主要是他们做的。^[23]他们计划考察日、英、美、德、法、奥、意、俄、比9国政治，原定兵分两路，一路由载泽、戴鸿慈和绍英等带领，考察俄、美、意大利、奥地利等国家，另一路由徐世昌和端方等率领去考察英、德、法、比利时等国家。

清政府颁发上谕决定派遣五大臣出洋政治考察，引起了当时国内外舆论的高度关注。国内主要报纸均全文刊发清政府派大臣出洋考察政治的上谕，一些大报围绕考察政治的上谕，陆续发表社论、评论、专论，高度评价清政府派员出洋考察的举措。但也有少数激进人物如《大公报》主笔英敛之等人，颇为冷静地指出这一派员出洋考察的举动所存在的问题:“近者以势驱情迫，无可如何，朝野乃竞言立宪，政府遂有派四大臣出洋之旨。此一举也，各国注目其措施，各国评议其利弊，大都以此为改良政治之起点，中国之转弱为强、化危为安，或此是赖。但又群疑满腹，虑所遣之非人，未必能探取各国政治之精义，将有宝山空归之叹。”^[24]此外，国外舆论的反应也十分热烈。1905年8月31日，《司阁司门报》发表文章《论中国派遣大臣考察外国政治》，9月3日和9月4日，英国《新达泰晤士报》连续发表评论文章《论中国之前途》，《摩宁普司报》、《纽加司络报》等也先后发表了文章评论中国派大臣出洋考察和中国的改革。1906年2月25日，德国著名的汉学鼻祖福郎克在《科隆日报》上发表了一篇文章，题目格外醒目:《中国访问团学习外国的国家管理》，他不仅介绍了考察大臣的情况，也全文翻译了光绪皇帝派大臣赴东西洋考察政治的上谕，还特别强调:此次出洋是为了学习日本、美国和重要的欧洲国家的宪法、政治制度和经济体系，特别是有着极大的可能，将西方的宪法、政治制度和经济体系结合中国的情况移植到中国去。^[25]

出洋考察注定多磨难，1905年9月24日，五位考察大臣从北京正阳门火车站登车出发，一行人等刚到天津就遇到了不测。火车出发时，革命党人吴樾身怀一设有引爆装置的炸弹，化装成一名皂隶，登上了考察大臣乘坐的火车，然而他尚未来得及投掷炸弹，就因车厢猛然震动，炸弹自行引爆。当时，载泽、徐世昌、绍英三位大臣坐于前车厢，而戴鸿慈和端方则坐在后面的车厢，“忽闻轰炸之声发于前车，人声喧闹，不知所为”。^[26]此次爆炸，当场炸死三人，吴樾当场身亡。五大臣中绍英伤势较重，载泽、徐世昌略受轻伤，而戴鸿慈和端方由于坐在后面的车厢中，故而躲过一劫，“旋面泽公，眉际破损，馀有小伤。绍大臣受伤五处，较重，幸非要害。徐大臣亦略受火灼，均幸安全”。^[27]这一意外事件对于清政府安排五大臣出洋考察政治的活动造成了一定的影响，行程被迫推迟。但是，清政府派大臣出洋考察之事，早已宣扬开了，如果因为一枚炸弹就偃旗息鼓，难免为天下人耻笑。于是，清政府另调人员，10月26日下谕:“著尚其亨、李盛铎会同载泽、戴鸿慈、端方，前往各国考察政治”，重新凑足了五大臣。^[28]新替增的尚其亨原为山东布政使，李盛铎为派新任驻比利时大臣，维新运动时期曾参加“保国会”积极呼吁立宪。

(二)第一次出洋政治考察的简要历程

经过一番准备，五大臣重新扬帆启程，载泽与端方商定，仍然是“分途出洋”。一路由载泽、李盛铎、尚其亨等人赴英、法、比利时、日本等国家;另一路，则由戴鸿慈、端方等人前往美、德、意大利、奥地利等国。

1905年12月2日，端方、戴鸿慈一路从北京出发，因为有了上次遇袭的教训，北京火车站加强了安全警戒等保护措施，除出洋大臣、随同人员及前往送行的亲朋好友，闲杂人等一律不得进入车站范围。端方、戴鸿慈一行人等从北京出发，乘坐火车经过天津到达秦皇岛港口，再换乘“海圻”号轮船由海路到达上海。或许是由于这次清政府派遣大臣出洋考察宪政意义格外重大，也或许掺杂着中国官员爱摆排场的某些因素，待至上海，由戴鸿慈、端方两位大臣带领的随行队伍已经扩至40余人，包括33位随行人员、4名各省派往随同考察人员、2名差官、4名戈什，甚至还有1名剃头匠。此外，还有随行前往美国留学的8名学生。12月19日，美国太平洋邮船公司的巨型邮轮“西伯利亚”号载着几十名考察人员，也载着清政府和社会各界的殷殷期望，收锚起航，向日本驶去。^[29]

载泽、李盛铎、尚其亨等一行人于1905年12月11日从北京出发，来到上海。途中袁世凯“密为布置，极为周妥”，没有发生什么事故。1906年1月14日，这批考察团成员搭乘法国轮船公司的“克利刀连”号，前往日本，同行的除了若干随员之外，还有各省选派随团出洋政治考察者6人以及留学生若干人。考察团一行到达日本后稍作休息，旋即由日本出发开始了对欧美各国的政治考察。五大臣刚出国门，清政府便发出电报，对他们权限加以明确规定，“分赴各国除考察政治外，其关系一切权利及财产等事宜，均著毋庸与议”，^[30]以防止越轨。

1905年12月19日，端方、戴鸿慈一行乘船从上海出发正式开始了出洋考察的历程。由上海出发后，端方、戴鸿慈等以日本为中转站，先后奔赴美国、德国、丹麦、瑞典、挪威、奥国、俄国、荷兰、瑞士、比利时、意大利等12国，考察立宪政治。1906年1月23日，端方一行人抵达华盛顿，参观了公署、学堂、议院、商肆和工厂。其后访问了纽约、费城和波士顿。1906年2月15日，考察团乘轮船离开美国，取道英、法，前去德国，并于3月7日抵达柏林。端方等人除参观官署、议院、学堂、一般工厂外，着重参观了克虏伯炮厂和德军的操练。在德国访问期间，中途又游历了丹麦、瑞典、挪威。5月3日，从柏林起程赴奥，9日抵达维也纳。5月17日由奥赴俄，5月19日抵圣彼得堡。5月28日抵荷兰海牙游历，其间适值载泽等在比利时，因此又去借道比利时相会。6月14日抵意大利罗马，6月21日访问结束，起程回国。“乙巳六月，鸿慈遂同受出使五国之命，自东徂西，圆行一周。以八月之内，历十五国之地，行十二万里之程。亚、美、欧、非四洲之风土，大东、大西、太平三洋之航路，踪迹所之，城市欢动，诵诗闻政，周爰彼都，四国之事，灿然备已。于时编译所及，杂征文献纪录之外，筹所以补其遗阙，非游记莫由也……”^[31]真是百闻不如一见，此番考察，每到一国，游历结束后，戴鸿慈等都及时向朝廷奏报考察游历经过、感受，以及所得出的考察结论。1906年6月21日戴鸿慈等由意大利乘船回国。此次考察不仅对清政府仿行宪政意义重大，而且对于考察团之成员也是人生中的一次重大转折。戴鸿慈在考察途中，即由户部侍郎升为礼部尚书，回国后又被委以改革官制大臣、法部尚书，直至军机大臣。

端方、戴鸿慈一行，所到的国家分三种情况，一是列为正式考察的国家，有美、德、奥、俄、意，持有“钦颁国书”，要向所到国家的元首(总统、皇帝或国王)呈递国书;二是列为“游历”的国家，有丹、挪、瑞(典)、荷，不必递交国书，但一般要觐见该国国家元首;三是过境国家，有日本、瑞士等，没有递交国书及觐见仪式，只是顺便参观游览而已。在五个考察国中，端、戴一行在德国停留最久，先后两次入境，计67天，美国次之，计35天，奥、俄、意又次之，均在10天左右。^[32]

1906年1月14日，出洋考察的另外一路人马，在载泽、李盛铎、尚其亨等人的带领下，从上海乘船出发前往日本。1906年1月16日，载泽等人抵达日本，访问了京都、名古屋、东京。对日本的“上下议院、公私大小学校，及兵营、械厂、警察裁判递信诸局署，详为观览”，“又与彼政府各大臣伊藤博文、大隈重信诸元老，及专门政治学问之博士，从容讨论，以求立法之原理，与其沿革损益”。载泽等人对日本进行了较长时间的考察后，于1906年2月13日，由横滨出发，取道美洲，前往英国。3月22日由利物浦登陆，然后乘专车抵伦敦。在英期间，遍访“行政各局署、海陆军营、公私学校、大小工厂，以及议院、警察、裁判、监狱、市会诸所”等。^[33]4月18日离英抵法国巴黎，除考察政治外，又查看商务工厂。5月中旬，访问比利时。6月10日，载泽、尚其亨由法国马赛港乘轮船回国。李盛铎留欧，赴驻比利时公使任。“八月首途，事变稽留，徐侍郎、绍右丞不果行。九月以尚方伯其亨、李府丞盛铎代之。载泽实与二君俱往日、英、法、比四国。冬十一月陛辞出都，十二月诣日本，次年正月道美而英而法，五月自比东还，六月至京复命。”载泽等访问日本、英国，对君主立宪政体颇为欣赏，赞不绝口。

美国已由端方一行负责考察，载泽等将之作为游历访问，而对日、英、法、比等国，均列为考察国家。载泽等一行在列为考察诸国中，在法国停留了52天，历时最久，两度出入英国计45天，在日本停留29天，比利时16天，均向其国家元首递交了国书。在美国游历了15天，拜会了总统。考察完毕后，载泽、尚其亨于光绪三十二年闰四月十九日(1906年6月10日)，从法国马赛起程回国，五月二十一日(7月12日)抵上海，五月二十八日(7月19日)由沪返京，六月三日(7月23日)回到北京。李盛铎因赴出使比国大臣任，留比利时未回。^[34]

1906年夏秋之际，经过近半年的海外考察，两批出洋大臣先后回国。五大臣遵照清政府上谕“考求一切政治”，考察范围和涉及面相当广泛，采取了参观、访问、调查和研讨等多种方式与途径。在此基础上，他们草拟了一份考察宪政报告，向清朝政府复命，正式提出了实行君主立宪的主张，并且还指出“立宪之行利于君，利于民，而最不利于官”。此外，戴鸿慈、端方等人还根据从国外带回来的关于宪政的资料，编写出《欧美政治要义》一书，将欧美各国的政体或者相关的政治制度进行了简略的介绍，“不仅对于改革政治和其他制度具有重要参考价值，而且也使慈禧和当权亲贵对于世界大势有所了解，宪政知识有所增长，有利于基本国策的确定”。^[35]

附表　　“五大臣”出洋考察简表^[36]

续表

(三)第二次出洋立宪政治考察的简要历程

以五大臣为首的考察团对欧美日本的政治、经济、文化、司法、教育等社会各方面都进行了一定程度的考察，取得了很多成果。五大臣回国后，曾多次上书清政府当权者，力陈推行立宪的益处，以图打消他们的思想顾虑，力促立宪工作的进行，如载泽《奏请宣布立宪密折》、《出使各国考察政治大臣载泽等奏请以五年为期改行立宪政体折》，端方《请定国是以安大计折》等。除考察政治大臣奏请立宪外，军机大臣等亦有所陈奏。“徐尚书世昌请采用地方自治，以为立宪预备;荣尚书庆谓宜保存旧制，参与新意;瞿中堂鸿玑则参酌二者之间。盖至此而枢臣与参政大臣之意见，已渐归一致。”^[37]袁世凯亦上书奏陈设立上下议院、办地方自治，为立宪作准备，从而在舆论上与五大臣的立宪之请相呼应。后袁世凯又奏请“欲图自强，宜考求各国宪法，变通施行”。^[38]清政府对出洋大臣也极为重视，“两宫召见泽公二次，端大臣三次，戴、尚两大臣各一次，垂问周详，皆痛陈中国不立宪之害，及立宪后之利”。^[39]

与此同时，国内对于立宪与不立宪、速立宪还是缓立宪，是君主立宪还是共和立宪等问题展开了激烈的争论。根据当时的情况判断，立宪已经成为全国上下的共识，保守持旧反对立宪者已经没有多大的市场，但对于是速立宪还是缓立宪，是君主立宪还是共和立宪这两个问题，国内有三种不同宪政观在明争暗斗:一是孙中山等资产阶级革命党主张“排满革命”，建立美国式共和体制;二是梁启超等资产阶级立宪派主张“请”清立宪，建立英国式议会君宪制;三是清朝统治集团内一部分人要求清政府自行“变法”，建立日本式二元君宪制。比较之下，为了既行宪政又保皇统，清政府当然本能地排除“共和”而取“君宪”。^[40]这些均促使清政府下定决心采取君主立宪政体。1906年9月1日，清政府发布《宣示预备立宪先行厘定官制谕》，正式宣布预备立宪、仿行宪政。随着宪政活动的进一步展开，如何立宪，采用何种宪政模式等问题被提上议事日程，君主立宪制究竟如何实行，立宪的利弊何在，清政府于仿行前，自然需要弄清底细。

光绪三十三年六月十九日(1907年7月28日)，袁世凯上了一个重要的奏折和一个附片，其中提出了两点建议:一是“请派大臣赴德日详考宪法”;二是“派王公近支赴英德学政治兵备”。关于第一点建议，他说:“前者载泽等奉使出洋，原为考求一切政治，并非专意宪法，且往返仅八余月，当无暇洞见源流。”“各国政体，以德意志、日本为近似吾国，现奉诏切实预备立宪，柯则俱在，询度攸资，拟请简明达大臣分赴德日两国，会同出使大臣专就宪法一门，详细调查，博访通人，详征故事，何者为入手之始，何者为收效之时，悬鉴照形，立竿取影，分别后先缓急，随时呈报政府核交资政院会议定夺，请旨施行……至该大臣回国之期，不必预定，总以调查完竣，巨细不遗为断，庶可由浅及深，随时搜录，俾宪法未定之前，折衷至当，层递推行，模范既良，厘定自易。”^[41]

以慈禧为首的清政府的统治者对于袁世凯请派王公近支出国学习及再派考察政治大臣的奏请，认为是可以采纳的，究其原因在于:(1)第一次考察的目的是“考求一切政治，并非专意宪法，且往返仅八余月，当无暇洞见源流”，并且考察政治大臣回国后，关于应不应立宪及应仿行何种政体意见不一，清朝内部分歧严重，争论激烈，再次派大臣出洋考察在一定程度上可以起到定纷止争的作用。(2)社会各界要求立宪的呼声不断，革命党人的反清行动愈加激烈，各种暴力及暗杀等事件层出不穷。为了暂时缓解矛盾，也为了表示清政府对立宪的认真及决心，再次派大臣出洋考察也是必要的。

1907年9月9日，清政府下谕:“命外务部右侍郎汪大燮，充出使英国考察宪政大臣，学部右侍郎达寿，充出使日本国考察宪政大臣，邮传部右侍郎于式枚，充出使德国考察宪政大臣。”^[42]分别出使英、日、德三国考察宪政。但达寿到日本不久后，1908年3月23日，清政府下令“命考察宪政大臣达寿回京供职，以出使日本国大臣李家驹充考察宪政大臣”。^[43]达寿回国后，李家驹继任考察宪政大臣留驻日本进行考察。至宣统元年(1909年)秋，李家驹考察完毕回国，先后历经两年。

同第一次出洋考察“分赴东西洋各国考求一切政治”不同，第二次出洋考察有以下特点:(1)考察目的、作用不同。第一次出洋考察的目的在于坚定清政府“预备立宪”的决心，扫清“预备立宪”种种阻碍，推动“预备立宪”的政治决策。第二次出洋考察则是进一步帮助清政府确立“预备立宪”的模式，寻找立宪的具体步骤、措施及相关对策等。(2)考察目标明确，内容具体。载泽等五大臣出洋考察奔赴国家遍布欧美，数目众多，考察时间又极为有限，考察内容包括“考求一切政治”。第二次出洋考察目标则很明确即考察君主立宪国的立宪政治情况，即日本、英国、德国等三个君主立宪国，且又将君权更大的日本体制作为重点考察对象。清政府对日本立宪后并未使君权旁落的现状很感兴趣，亟欲从中为自己找到历史的借鉴。考察内容又主要集中在该国立宪史、各国宪法的比较、议院制度、司法制度以及与立宪有关的行政和财政制度上。(3)第二次出洋考察选派的大臣级别虽然低，但更为专业。较之五大臣而言，汪大燮、达寿、于式枚及李家驹在行政级别、地位上均不可同日而语，但汪大燮在任出使英国考察宪政大臣之前，曾在外务部供职多年，还曾先后担任留日学生监督和驻英公使，对日本和英国的政治制度有切身体会和深入了解。出使德国考察宪政大臣于式枚曾随李鸿章参加俄皇加冕典礼，并出访德、法、英、美等国，对西方的政治制度有较多了解，李家驹任考察宪政大臣之前也是驻日本国出使大臣。他们对宪政已有不同程度的接触，有的还对所要考察国家本来就熟悉。可以想见，他们对有关国家立宪政治原有的切身感受，自然为其正式的考察提供了一定基础。正如袁世凯奏请清政府第二次派员出洋考政所要求的，达寿等人较为“明达治体”。^[44]