指导委员会的制衡功能

三、指导委员会的制衡功能

（一）指导委员会的作用

在世博会的组织后期和举办期间，指导委员会成为参展者共同利益的代表，发挥着与世博会的主办国和组织者协调、沟通甚至抗衡的职能，对确保世博会的顺利举办发挥着重要的作用。

指导委员会的作用首先可以从这一机构的名称中得以体现。指导委员会的英文表述为“Steering Committee”。“Steer”一词的本意是“掌控方向”（control the direction of）。因而，Steering Committee名称中本身包含这一机构对世博会朝正确方向举办具有重要意义的蕴意。似乎，英文名称的这一含义并未在其中文习惯译名“指导委员会”中得到准确的体现。

实践中，指导委员会的作用是随着世博会举办的历史而逐步为BIE所认识和重视的。1987年5月，BIE主席雅克·索尔罗兰（Jacques SOL-ROLLAND）在写给1988年布里斯班世博会展区总代表联席会议主席（即指导委员会主席）、英国展区总代表的第302号信函中，专门就BIE对指导委员会作用的认识进行了阐述。信中指出，“就《公约》的规定而言，在完成注册程序后，BIE便难以对主办国的举办工作进行有效监控。然而，注册距离世博会的举办尚有较长时间，注册时提交的规章和合同难以详尽地涵盖所有的问题”。“经验同时证明，注册时通过的文本经常给日后的诠释带来困难。最严重的是，组织者试图拒绝将已同意给予的各种权利（特别是公平待遇的权利）赋予官方参展者”。由此可见，如何在注册程序之后确保主办国能履行《公约》和规章规定的义务，这一直是BIE所考虑的关键问题。BIE全体大会每年仅举行两次全体大会，难以快速、有效地解决世博会组织和举办中所产生的问题。基于这一原因，BIE非常支持发挥指导委员会的作用，以确保主办国编制并经BIE审议通过的注册/认可文件、“一般规章”和“特殊规章”的规定能得以严格遵守。可以这么说，在一定程度上，指导委员会已成为代表BIE在世博会现场行使监督权的机构^[15]。

由此可见，对于世博会的参展者而言，一旦指导委员会产生后，其与世博会主办国和组织者的沟通交流将不再限于双边层面；指导委员会为世博会参展者提供了一个同主办国和组织者多边交流、多边沟通的机制和平台。

（二）指导委员会的职能

指导委员会的作用是通过其所承担的具体职能得以体现的。有关指导委员会的职能，《注册类国际展览会一般规章范本》第7条进行了笼统规定，而有关指导委员会事项的特殊规章还会在此基础上对指导委员会的职责和运作作出具体的规定。一般而言，世博会的组织者在编制该特殊规章时，都会遵循BIE制定的《展区总代表联席会议指导委员会示范规章》（简称《指导委员会示范规章》）的相关内容。

《指导委员会示范规章》第2条明确规定了指导委员会在世博会举办中的地位和角色。根据该条的规定，指导委员会的职能主要体现为如下三个方面：（1）监督规章的职能：即确保BIE的规章、一般规章、特殊规章等与世博会举办相关的规章制度得到有效实施；（2）争端解决的职能：即根据《一般规章范本》第10条的规定解决组织者和参展者之间，以及参展者相互之间的争端；（3）意见咨询的职能：即就世博会的日常事务向世博会政府总代表提供咨询意见。

（三）指导委员会职能的体现

在世博会举办的实践中，监督规章实施的职能以及协调组织者与参展者之间的争端是指导委员会实际承担的主要职能。而上述两个方面的职能在实践中又是相互交织的：指导委员会正是依照和运用BIE规章、一般规章和特殊规章来协调和解决参展者与组织者产生的争端与分歧。

无论是监督规章实施还是协调处理争议，指导委员会职能主要是在指导委员会会议上得以体现的。在指导委员会会议上，纳入讨论的议题是非常广泛的，主要是涉及主办国和组织者未能切实履行一般规章和特殊规章义务的事项，以及参展者在实际参展中遇到的各种实际困难、问题与不便。这些议题有些涉及主办国的行政管理制度，如建设许可、货物通关、税收减免、人员签证与居留、行政审批等；有些涉及世博会的组织者管理事项，如证件管理、商业条件、物流组织、活动安排、宣传推介、应急管理、礼宾接待等；还有些则涉及组织者的服务，如安保、交通、停车、住宿、语言服务等^[16]。

指导委员会会议的议题通常是由其成员向指导委员会主席提议，并经主席批准后列入会议日程的。实践中，非指导委员会成员的参展者也可通过指导委员会成员提出对会议议题的建议。同时，指导委员会主席在安排会议议题时也会与BIE的技术顾问及世博会组织者进行充分沟通。

需要指出的是，有关世博会主办国的法律制度及其实施不符合世博会国际规则的事宜，往往是指导委员会会议审议和讨论的重要议题。例如，1992年塞维利亚世博会的指导委员会曾就西班牙政府在增值税退税、个人所得税减免、签证和就业许可等方面的不当做法表示不满。1970年大阪世博会和2005年爱知世博会的指导委员会则都提出了对主办国在海关制度执行方面相关问题的意见。

当然，指导委员会仅是组织者与参展者沟通的重要渠道之一，而非唯一的渠道。换言之，指导委员会只涉及和讨论与参展者共同利益（common interest）有关的事项。因此，如指导委员会成员提出的问题仅具有个体意义或局部意义，指导委员会主席通常会拒绝将其列入会议议题，而建议相关参展者与组织者通过双边沟通的形式自行解决。这对于避免使指导委员会沦为个别参展国的工具、保证指导委员会的性质具有重要意义。

在世博会结束后，指导委员会还会编制一份总结报告（Final Report，或称“最终报告”），并向展区总代表联席会议、BIE和世博会政府总代表提交。这份总结报告既是指导委员会工作的梳理总结，也是其工作职能和成果的集中体现。

必须注意的是，指导委员会的总结报告并不是对该次世博会全面情况的系统总结，而仅仅涉及由指导委员会进行审议和讨论的事项。编制总结报告的目的，在于为日后世博会的主办国和组织者提供前车之鉴。基于这一定位，指导委员会的总结报告除了开头和结尾部分会涉及赞扬性的语言外，其主体部分主要反映的是该次世博会组织和举办中存在的各种问题，以及指导委员会就此与组织者沟通和解决的情况。世博会的举办实践中，主办国和组织者经常犯同样或类似的错误，参展者也经常有同样或类似的不满和抱怨。因而，学习以往世博会指导委员会的总结报告，对于世博会的组织者避免出现同样或类似的问题颇有裨益。

综上可见，指导委员会是世博会的平衡器，在世博会组织的最后阶段和世博会运行期间发挥着平衡参展者和组织者利益，敦促和确保主办国遵循世博会国际规则，进而确保世博会平稳、顺利运行的重要作用。