行政救济的特征

（三）行政救济的特征

1.行政救济是对权利所进行的救济。

这一命题排除了非对权利所实施的救济，包括三层含义:其一，权力不需要救济，只有权利才需要救济。其二，行政救济是对权利的救济，而不是物质帮助。行政机关所进行的社会救助不属于行政救济。但当这种社会救助体现为法律上的获得救助权并受到行政行为侵犯时，公民可以请求行政救济。其三，对行政行为的矫正和监督（虽然与权利救济有重合之处）也不同于行政救济。

权利是社会生活的主体，包括公民、法人和其他组织赖以生存和赖以正常参与社会生活，进行社会活动的基础。古今中外对权利的论著可谓汗牛充栋，但综观法律和社会生活，权利的存在状态主要是三种:第一，权利的授予，表现为公民享有权利的资格和可能性这样一种静态；第二，权利的实现，这是公民通过自己的行为实现静态的权利，使法律上的权利变为现实的权利之状态；第三，权利受阻或称权利缺损，即权利的享有和行使受到妨碍，权利受到侵害和剥夺的状态。法学研究的任务主要就在于探究如何合理地设置权利，全面地实现权利以及依法地补救权利。权利和义务之间众所周知的相对应、相制约的关系，使得权利受阻成为一种必然的、普遍的社会现象。而由于权利本身不具有强制性，不能直接制止侵权损害（这亦是权利和权力的重要区别），因此，在权利实现受阻的情况下，只能实施救济。对权利救济的研究虽然是一个古老的课题，但在愈来愈重视个人权利、个体利益保护的当今社会也越来越受到重视。

2.行政救济是对行政侵权所实施的救济。

对行政行为设定救济制度的理论依据是权利救济理论。权利救济理论认为，有权利必有救济，没有救济就没有权利；立法机关在授予权利的同时，应设置各种救济手段，使权利在受到侵犯时能凭借这些手段消除侵害，获得赔偿或补偿。行政救济的思想基础是人民主权，“由于主权在民，政府只是受人民委托从事公务管理的机关，作为对管理者不得不拥有的国家权力的制衡，办法之一是设定行政救济制度”。^[18]同时由于行政权力是一种国家权力，“国家是握有强制的主人，不能直接对自己行使强制”，^[19]因此，对行政权力侵犯公民权利也只能实施救济。

行政救济是对行政侵权实施的救济也意味着，虽然说行政救济的对象是权利，但是在研究权利受损时，必须研究导致权利受损的行为。因此，在研究如何设置对行政机关侵犯公民权利的救济制度时，必须研究侵犯权利的行政行为。

3.行政救济一般应在法律上形成为某种制度。

现代社会禁止私力救济，对权利的救济须有立法的规定并进而形成为制度，才能得到实现。纠纷解决机制的特点是个案处理，其运行遵循的是投诉、受理、处理以及告知处理结果等程序，运用听证、开庭、调解等手段，以及由处于中立地位的裁决者进行处理、拿出处理方案的做法。立法所设定的救济制度应包括以下内容:第一，须有立法明确规定救济机关、救济对象和救济方式。第二，救济程序由相对人发动，救济机关对符合条件的案件应当受理，并依有关规定予以处理；法定救济机关不得拒绝受理和审理相对人的投诉和救济请求，不予受理的应当说明理由。第三，受理结果应当告知投诉人。

法律上所设立的这种制度在立法目的上是为了使相对人受到损害的权利得以补救，在制度设置上一般应当形成为某种经投诉的个案处理制度。这里相对“一般”而言的例外是为使公民的行政权利更直接便利地实现而由立法设置的通过法律规定直接实现的静态途径的救济，详见后文。如果某种制度，或者某种程序不是从相对人的角度设置，以实施权利救济为目的，不是经由相对人投诉而启动的，则即使客观上有对相对人权利补救的效果，也不应当认为是行政救济制度。如通过行政机关内部的监督制度对行政机关工作人员违法行政行为进行查处，也可以纠正错误的行政行为，从而使相对人受到损害的权利得以补救，但这不属于行政救济制度的范畴。与此类似的还有如公务员惩戒制度，甚至刑事诉讼制度等。

对于可以实现权利补救但没有形成为法律制度的某些方式，也不应称其为行政救济，如新闻媒体刊登读者来信并因而使问题得到解决等。政治上的解决方式，如人大代表或通过人大代表反映意见等，虽也可能使争议得到解决，但也不属于行政救济。

4.行政救济一般是事后的。

救济，是补救的意思。行政救济是对权利缺损加以弥补的制度，因而主要是事后进行的，如通过诉讼、复议等途径撤销违法行政行为，或得到赔偿等。但也不排除立法者为避免违法或不当行政行为的发生而规定事前的预防性的权利救济机制。事前救济主要在行政程序立法中加以规定。典型代表是听证制度。行政程序法上的听证制度，是现代行政法政务民主和政务公开原则的重要体现。在行政行为作出之前充分地听取相对人的意见，使相对人的意思表示表现于行政决定作出之前，有利于行政机关作出合法、合理的行政决定，便于执行。因此，相对于事后的救济来说，事前的救济更符合公平与效率的要求，可以有效地防止违法、不当行政行为对公民权益的侵害。而之所以认为事前的听证制度属于行政救济，是因为其符合行政救济的基本特征，如是以保护当事人的合法权益为目的并经由当事人请求而发动的，是对可能发生的行政权力侵犯公民权利的情况给予的补救，并通过个案的处理进行，只不过这种补救是在损害未实际发生时即予以作出的。

听证这种事前救济的形式，在我国立法中正式予以明确而完整规定的是《中华人民共和国行政处罚法》（1996年3月17日颁布）。《行政处罚法》第42条、第43条对听证的范围、程序等作了明确的规定。该法规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额的罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。依《行政处罚法》的规定，听证依照一定的程序进行。《行政处罚法》颁布后，有关行政主管机关以《行政处罚法》为依据，颁布了各自的关于举行听政程序的实施细则，如国家工商局颁布了《工商行政机关行政处罚听证暂行规则》，国家税务总局颁布了《税务行政处罚听证程序实施办法（试行）》等。

事前的救济本身也是一种程序上的权利，因而也可能受到侵犯而需要救济。因此，事先的救济是行政救济的例外情况。我们既要明确行政救济的基本情况是事后的，也要看到这种事前救济的例外情况存在的必要性，认识其积极意义，在立法时尽量采用，并在事后救济与事前救济之间进行合理的设置。