救济程序的定位

（四）救济程序的定位

整体由部分组成，部分以整体的形式对外发挥功用。但当部分作为独立存在的单位时，部分也有自己的功能，部分的组成以及内部功能的彰显直接决定整体目的的实现。行政救济由一系列救济程序所构成，每个单独的救济程序的定位与架构，必然决定每个救济程序的性质与作用，甚至影响整个行政救济体系的构成、性质与功能。那么准确定位、建构信访、行政复议与行政诉讼等各类行政救济程序不仅有利于发挥各个制度的优势，整合有限的救济资源，而且可以优化行政救济体系，促进行政救济的良性循环，为公民权利提供最佳的保障。

具体来说，准确定位各行政救济程序有如下优点:其一，有助于各独立行政救济程序的建构与发展，使其各尽其职，各显所长；其二，有利于寻求救济者选择适合的救济途径；其三，有利于从系统的角度搭建、整合、优化行政救济机制，避免有限救济资源闲置浪费。

定位各项行政救济程序必须处理好几对关系:行政内救济与行政外救济的关系、行政内部救济机制之间的关系、行政外部救济机制之间的关系。

1.行政内救济与行政外救济的关系。

虽然行政内救济能提供经济、迅速、便捷和完整的救济，但是毕竟属于内部监督，不具备外观上的正当性，所以这种救济必须接受外部救济的考验，不然很难达到救济实效。外部救济虽然能保障公正性，但是不同国家机关承载的功能和价值不同，运作模式与思维方式也不同，外部救济的审查应该具有相对性，不能越权，代替行政。正是这对矛盾的存在，使得要建构一个完善的行政救济体系，既不能缺少内部救济机制，也不能缺少外部救济机制。如果缺少了内部救济机制，必然导致其他权力对行政权的干预；缺少了外部救济机制，必然造成救济公正性的缺失。

2.行政内部救济机制之间的关系。

由于行政的复杂性与专业性，各国可能设置有不同的行政内部救济机制。为了避免救济资源的浪费，防止救济机制之间的相互争夺或者相互推诿，在行政内部救济机制之间进行合理分工，理顺彼此之间的关系，既有助于行政内部救济效能的发挥，也有助于行政内部救济机制与外部救济机制的衔接。

3.行政外部救济机制之间的关系。

行政外部救济是指由司法或者议会提供的救济。一般来说，议会提供的救济要么是非正式救济，要么是建议性救济，缺乏实效性，适合处理事实性或者政策性问题的合理性，不适宜处理合法性问题。司法是法律的最后守卫者，司法救济是权利救济的最后一道屏障。但这类救济制度只擅长法律问题审查，而一般不对合理性问题进行审查，所以对不良行政基本无所作为。故而，两项救济机制必须相互配合，以防止权利救济缺漏。