律师的管理

第三节　律师的管理

一、概述

律师的管理包括律师的行政管理和行业管理两个方面的内容。律师管理工作的好坏，直接关系着律师制度及各项规章的落实，是保障律师业健康发展的关键所在。

(一)律师管理的界定

律师管理，是指有关机构和组织依据有关律师法律规范或者根据律师行业自治规范，对律师执业资格、执业行为、违规行为的惩戒等执业事务进行规范，以确保律师执业行为符合法律规定、契合行业规范。律师管理有广义和狭义之分，广义的律师管理除了上述约束性管理之外，还包括服务性管理的内容，比如以提高律师执业能力为目的的律师培训活动，律师执业责任保险的管理活动，律师业务交流活动等。此处所使用的律师管理主要是从狭义的角度进行界定，即仅指约束性管理。

律师管理从管理机构的角度还可以分为内部管理和外部管理。内部管理，是指律师事务所对在其事务所执业的律师所进行的自律性管理，因此内部管理的机构是律师事务所。外部管理，则是一种他律性管理，这种他律性管理包括律师协会和司法行政机关对律师进行的管理。从性质上讲，律师协会的管理属于行业管理，司法行政机关的管理属于行政管理。上文已经在介绍律师事务所的内部管理制度时已经涉及事务所对律师的管理，因此此处所讨论的律师管理仅指外部管理，即律师协会的行业管理和司法行政机关的行政管理。

(二)律师管理的历史沿革

我国对律师的管理经历了从单一管理到两结合管理的转变，即经历了一个从单一的司法行政管理到司法行政管理和律师协会自治管理相结合的转变过程。我国自建立律师制度以来很长一段时间，都将律师定位为国家的法律工作者。1980年通过的《律师暂行条例》规定，律师事务所是事业单位，受国家司法行政机关的组织领导和业务监督。律师的调配、考核、奖惩、思想教育、专业培训以及律师费的管理等一系列的组织建设和行政管理工作，都由各级司法行政机关负责。这种单一的司法行政模式一直延续到20世纪80年代初期。

《律师暂行条例》第19条规定：“为维护律师的合法权益、交流经验、促进律师工作的发展、增进国内外律师工作的联系，建立律师协会。律师协会是社会团体。组织章程由律师协会制定。”可见，该条将律师协会定位为律师行业性自治组织，而不再隶属于司法行政部门，这为律师协会行业管理职能的进一步拓展和加强奠定了基础。但由于当时律师制度刚刚恢复，律师数量不多，普遍设立律师协会存在困难。从各地的情况看，律师协会大多与司法行政机关的律师管理机关合在一起，其领导也主要由司法行政机关的领导兼任，实际上是“两块牌子，一套人马”，律师管理模式依旧没有摆脱单一的司法行政模式。

随着社会主义市场经济和民主法制建设的进一步发展，律师管理体制的弊端也逐步显露出来，要求改革律师管理体制的呼声越来越高。在这种背景下，1993年国务院批准的《司法部关于深化律师工作改革的方案》，在这一方案中明确提出了律师体制改革的方向是“从我国的国情和律师工作的实际出发，建立司法行政机关的行政管理与律师协会的行业管理相结合的管理体制”。这种“两结合”的律师管理体制要求司法行政机关宏观指导和律师协会的自主管理相结合，建立起司法行政部门和律师行业协会的两结合的管理体制。自此，我国的律师管理体制开始由单一的司法行政管理模式转向“两结合”的管理体制。自1995年第三次全国律师代表大会起，律师协会的全体理事、会长和副会长开始全部从作为会员的专职律师中选举产生，律师协会有权对会员进行奖惩，有权制定行业规范和准则并组织实施，负责调解律师会员之间的纠纷等一部分的行业管理权也开始“回归”或“还原”给律师协会。1996年通过的《律师法》中肯定了“两结合”的管理体制，但大部分的管理权限仍然保留在司法行政机关手中。随着律师业自治的管理理念以及律师业发展的迅猛发展，律师的数量和律师协会的规模不断扩大，司法行政机关更加注重新形势下管理方式的转变以及行业管理权限的回归，逐步强化和扩大律师协会的行业自治管理能力。2007年新修订的《律师法》对“两结合”的律师管理体制进行了完善，通过增加规定律师协会的职责与权利，明确了地(市)级司法行政机关律师管理权限的内容，进一步推进了“两结合”的律师管理体制。

二、律师的行政管理

(一)律师行政管理的机构

在我国，对律师实施行政管理的机构是国务院司法行政部门。从我国恢复律师制度起，司法行政部门就一直是我国律师管理中的重要职能部门。《律师法》第4条明确规定，国务院司法行政部门有权对律师、律师事务所进行监督、指导。

我国司法行政机关共分四级：中央设司法部；省、自治区、直辖市设司法厅(局)；地区、省辖市、盟设司法局(处)；县、县级市、市辖区、旗设司法局。各级司法行政机关都是同级人民政府的组成部门。其中，司法部是中央司法行政机关，其通过制定规章、方针和政策等对全国的司法行政工作进行宏观管理，省、地、县三级司法行政机关则在各自的职责范围内执行国家法律法规和司法行政政策。各级司法行政机关都设有专门机构对律师工作进行监督管理和指导，比如司法部设有律师管理司，省、自治区、直辖市司法厅(局)设有律师管理处，地、市司法局(处)和县、区司法局则设有律师管理科。

(二)律师行政管理的内容

按照《律师法》的有关规定，司法行政机关的管理内容包括以下几个方面：

1.律师管理规章的制定

律师管理规章的制定权是司法行政机关对律师进行监督管理和指导的重要内容。由于法律具有滞后性，无法预见律师管理中方方面面的问题，因此法律一般只对律师管理中的问题进行原则性规定，而将具体的管理权限授予司法行政机关行使。司法行政机关有权通过颁布规章来落实《律师法》所赋予的律师管理权，规范律师执业中出现的问题。比如我国司法行政部门制定的《律师事务所登记管理办法》、《合伙律师事务所管理办法》、《国家出资设立的律师事务所管理办法》、《律师事务所收费程序规则》、《律师和律师事务所违法行为处罚办法》、《律师执业证管理办法》、《律师服务收费管理办法》等规章，都是为了解决律师管理中所出现的某一方面的具体问题。

2.律师资格的授予

《律师法》第5条规定，必须参加国家统一司法考试，考试合格者才能取得律师资格。司法行政机关则是司法考试的主管机关。取得律师职业资格的人员拟从事律师执业的，还必须向省级以上司法行政部门提出申请，经批准领取执业证书后方可从事律师执业活动。对此，我国《律师法》第6条明确规定了申请程序，即申请人应当首先向设区的市级或直辖市的区人民政府司法行政部门提出申请；受理申请的司法行政机关应当在受理之日起20日内予以审查，并将审查意见和材料报送省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门。省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门自收到材料之日起10日内予以审核并作出是否准予执业的决定。

3.律师专业职称的评审

根据司法部《律师职务试行条例》规定，司法行政机关负责律师职称的评审工作。律师专业职称分三档五级，即一级、二级、三级、四级律师和律师助理。其中，一、二级律师为高级职称，三级律师为中级职称，四级律师和律师助理为初级职称。高级律师职称由省级司法厅(局)组建职称评审委员会评定；中级律师职称由地(市)级司法局组建的律师职称评审委员会评定；初级律师职称由县级司法局组建律师职称评审委员会评定。

4.行政处罚

《律师法》第六章规定了法律责任，详细规定了律师违反法律规定的行为所应当承担的法律责任，司法行政机关依据《律师法》及相关法律法规有权依据违法情节的不同对律师进行行政处罚，如给予警告、一定期限的停止执业、吊销律师执业证书、没收违法所得、罚款等。司法部颁布的《律师和律师事务所违法行为处罚办法》细化了对律师的各种违法行为及其相应的处罚后果、处罚程序的规定，防止司法行政机关行政处罚权的滥用，同时也增强了法律的可操作性，强化了司法行政部门对律师的管理职能。

三、律师的行业管理

(一)概述

律师的行业管理是律师管理的重要内容，通常是由律师行业内的优秀律师组成的律师协会或类似机构进行管理，作为一种自治性组织，体现律师行业的自我管理、自我约束、自我激励及自我发展。西方法治发达国家的律师管理大多实行自治性的行业管理制度，自治机构行使律师管理相关的大多数权限，包括制定律师行业规范、设定律师准入门槛、对律师进行监督管理等。我国律师协会起初发展缓慢，直到1986年7月全国第一次律师代表大会的召开才正式成立中华全国律师协会，并根据当时的《律师暂行条例》制定了《中华全国律师协会章程》。此后，1991年5月和1995年7月召开的第二次、第三次全国律师代表大会都对《中华全国律师协会章程》作了修改，规定全国律师协会的领导机构人员全部由执业律师组成。1996年通过的《律师法》第五章专章规定了律师协会的内容，对律师协会的性质和职责等基本内容都作出了原则性的规定。2007年10月28日修订的《律师法》第46条进一步扩充了律师协会的职责范围，增加了律师协会制定行业规范和惩戒规则、组织管理申请律师执业人员的实习活动、对实行人员进行考核、对律师和律师事务所实施奖励和惩罚、受理对律师的投诉或举报、受理律师的申诉及法律、行政法规、规章以及律师协会章程规定的其他职责。虽然我国的律师管理体制正逐步走向“两结合”的管理体制，但从总体上看，司法行政机关的行政管理仍然是核心，而律师协会的自治性管理只起到辅助作用，律师协会尚没有成为真正意义上的行业协会。

(二)律师协会的性质和宗旨

1.律师协会的性质

《律师法》第43条明确规定了我国律师协会的性质是社会团体法人，是律师的自律性组织。《律师法》第45条规定，律师、律师事务所应当加入所在地的地方律师协会，加入地方律师协会的律师、律师事务所，同时是全国律师协会的会员，应当遵守律师协会章程，接受律师协会的管理。律师协会会员享有律师协会章程所赋予的权利，履行章程规定的义务。可见，我国律师协会具有以下的性质：

(1)律师协会是一个社会团体法人。我国律师协会不是国家机关，也不是司法机关，而是社会团体法人，是具有民事主体地位的社会组织。它具有民事权利能力和民事行为能力，能够独立享有民事权利和承担民事义务。

(2)律师协会是由律师组成的组织。律师协会的组成必须由具有中华人民共和国律师资格的人才能加入，而一般的公民则没有资格加入。

(3)律师协会是一个自律性组织，它的职能是依法对律师实行行业管理，其所享有的管理、教育、检查、监督和惩戒的权限都是基于律师行业“自律”而产生的。

(4)律师协会是非自愿性的律师组织，每个律师都必须加入，所有律师都是律师协会的会员。

2.律师协会的宗旨

律师协会的宗旨在《中华全国律师协会章程》中有明确的表述：团结和教育会员忠实律师事业，恪守律师执业道德和执业纪律，捍卫宪法和法律尊严；维护会员的合法权益，提高会员的法律素质和职业技能；加强行业自律，促进律师事业的健康发展，以发展社会主义民主，健全社会主义法制，促进社会主义的文明和进步。概括而言，律师协会有沟通协调、利益代表、行业管理、维护权益、促进和谐五个方面的作用。^[12]

(三)律师协会的设置

我国《律师法》第43条规定，全国设立中华全国律师协会，省、自治区、直辖市设立地方律师协会，设区的市根据需要可以设立地方律师协会。上述规定表明我国律师协会分为两个层次，即中华全国律师协会和地方律师协会。地方律师协会负责履行律师协会在当地的职责，同全国律师协会之间是指导与被指导的关系，这种指导关系不同于领导关系。

1.中华全国律师协会

中华全国律师协会简称全国律协，它于1986年7月7日在北京成立，是我国律师组成的全国性、群众性社会团体，在司法部的指导下开展活动。凡中华人民共和国的律师，均为会员；地方律师协会为团体会员。根据《中华全国律师协会章程》及其相关管理规范，中华全国律师协会由全国律师代表大会、中华全国律师协会理事会、中华全国律师协会常务理事会、专门委员会、机关机构、专业委员会、会长与秘书长等组成。

全国律师代表大会是中华全国律师协会的最高权力机构，每3年召开一次，必要时，由中华全国律师协会常务理事会决定延期或提前举行。全国律师代表大会的代表由省、自治区、直辖市律师协会会员代表大会选举产生，或由省、自治区、直辖市律师协会理事从个人会员中推选产生。其职权：(1)制定、修改本会章程，监督本会章程的实施；(2)讨论决定本会的工作方针和任务；(3)听取和审议本会理事会的工作报告；(4)选举、罢免本会理事会；(5)审议中华全国律师协会经审计的会费收支情况报告；(6)审议中华全国律师协会经审计的会费收支情况报告；(7)审议大会主席团提出的其他事项。

中华全国律师协会理事会是全国律师代表大会的执行机关，对全国律师代表大会负责。其理事由全国律师代表大会从具有良好职业道德和较高业务水平、执业3年以上的执业律师中选举产生。理事会会议每年至少举行一次，理事会全体会议选举产生会长、副会长和秘书长。常务理事会是理事会的常设机构，其组成人员包括全国律师协会会长、副会长和秘书长等，由理事会全体会议选举产生。常务理事会在全国会员代表大会和理事会闭会期间，行使理事会的职权，执行全国会员代表大会的决议，主持日常会务。常务理事会对理事会负责，并代表理事会向全国会员代表大会报告工作。

中华全国律师协会设有11个专门委员会，即财务工作专门委员会、律师行业规则委员会、宣传联络委员会、律师发展战略研究委员会、WTO专门委员会、律师教育委员会、维护律师执业合法权益委员会、纪律委员会、地方律协建设指导委员会、女律师工作委员会、外事委员会。这些专门委员会都是在常务理事会领导下负责研究、审查和拟订有关律师行业自律规则、议案并且处理相关事务的工作机构。

中华全国律师协会设会长1人、副会长若干人和秘书长1人，副秘书长若干人。其中会长、副会长由理事会全体会议选举产生，会长负责中华全国律师协会的全面领导工作，召集并主持常务理事会。常务理事会聘请一名熟悉律师工作，具有行政管理工作经验的人员担任秘书长，由秘书长主持中华全国律师协会机关机构的日常工作，并列席理事会、常务理事会，具体落实全国律师代表大会、理事会和常务理事会的各项决议和决定。秘书长向常务理事会负责，定期汇报工作。

机关机构在秘书长的领导下处理各种中华全国律师协会的日程事宜。目前中国律师协会下设办公室、信息调研部、培训部、专业委员会工作部、会员部、国际部(中国国际律师交流中心)，主办会刊《中国律师》杂志和网站“中国律师网”。

中华全国律师协会设立若干专业委员会，专业委员会负责总结、交流律师业务经验；研究、探讨律师业务中的新情况、新问题；通过各种方式交流信息，密切联系各地律师开展业务活动的联系；与国外对口律师专业组织开展活动；就各自的律师业务情况，向中华全国律师协会提出建议；组织本专业委员会年会。

2.地方律师协会

地方律师协会是中华全国律师协会的团体会员，省、自治区、直辖市设律师协会。但是地市一级是否成立律师协会则经历了一个过程。早在1986年10月4日，司法部在《关于同意本溪市成立律师协会的批复》中将本溪市律师协会作为地市一级设立律师协会的试点城市，但该做法并未得到推广。1989年司法部在《关于地、市是否可以设置律师协会的批复》中认为，省以下一般不宜成立律师协会，沿海地区和经济发达地区的大、中城市如确需成立律师协会的，报司法部批准。对地方是否成立律师协会的问题与当时的律师人数较少，律师业不发达有关。

随着律师事业的进一步发展和律师管理体制改革的进一步深化，为了强化律师协会行业管理，我国新修订的《律师法》第43条规定了设区的市根据需要可以设立地方律师协会。这既尊重了各地律师业发展程度不一的现实，又给进一步加强律师协会建设预留了法律空间，为未来建成全国统一的律师自律管理网络创造了条件。

(四)律师协会的职责

律师协会的职责反映了律师协会在律师管理中的地位和作用，一般而言，律师协会实行行业自治管理越彻底，律师协会的职责和权限就越广泛。

根据《律师法》第46条的规定，我国律师协会的职责主要包括以下几个方面：(1)保障律师依法执业，维护律师的合法权益；(2)总结、交流律师工作经验；(3)制定行业规范和惩戒规则；(4)组织律师业务培训和职业道德、执业纪律教育，对律师的执业活动进行考核；(5)组织管理申请律师执业人员的实习活动，对实习人员进行考核；(6)对律师、律师事务所实施奖励和惩戒；(7)受理对律师的投诉或者举报，调解律师执业活动中发生的纠纷，受理律师的申诉；(8)法律、行政法规、规章以及《中华全国律师协会章程》规定的其他职责。

《中华全国律师协会章程》第4条又将律师协会的职责细化为15个项目：(1)组织会员学习国家的法律、政策和有关专业知识，对会员进行职业道德和执业纪律的教育；(2)制定律师行业规范和准则并组织实施；(3)组织会员开展律师工作研讨活动，总结、交流律师业务经验；(4)负责对律师进行培训和业务指导；(5)开拓律师业务领域；(6)支持会员依法执业，维护会员的合法权益；(7)负责对会员的奖励和惩戒工作；(8)指导地方律师协会搞好律师、律师机构的登记、公告等工作；(9)开展与外国、境外律师界的交往活动；(10)举办律师刊物，编辑出版业务资料，为会员提供业务信息；(11)向司法行政机关和国家有关部门提出关于法制建设、律师制度的改革与发展的建议；(12)维护会员间的团结，解决会员间的纠纷；(13)举办会员的福利事业；(14)指导、支持团体会员的工作；(15)办理法律规定的中华人民共和国司法部委托办理的其他事项。尽管目前律师协会的职责已经有所扩充，但离真正的行业自治自律机构所应当具有的权限还有很大的距离，比如在纠纷解决中，律师协会仅具有调解的权力，而无通过裁决予以解决的权力，惩戒权也仅仅是对违反执业纪律与职业道德的行为作出训诫、批评、公开谴责或取消个人、团体会员资格四种轻微的内部的处罚措施。这些权力大多属于律师管理的非实质性内容，而对于律师资格的授予，律师执业证书的发放，律师事务所的设立、变更等实质性的管理权仍然掌握在司法行政机关手中。随着我国律师管理从司法行政机关为主导，逐步过渡到司法行政机关宏观管理下的律师行业管理为主导，未来司法机关应当将这些权力逐步移交给律师协会，以增加律师协会的权威，提高律师行业的自治。^[13]

【练习题】

1.概念题

律师事务所；国办律师事务所；合伙律师事务所；个人律师事务所；统一受案制度；律师管理；律师协会。

2.思考题

(1)试比较合伙所和个人所在当前社会环境中的优劣。

(2)简述我国律师事务所设立的条件及程序。

(3)我国律师事务所终止有哪些事由？

(4)简述我国律师事务所的权利和义务。

(5)简述我国律师事务所主要的内部管理制度。

(6)简述我国律师行政管理的基本内容。

(7)简述我国律师协会的性质和宗旨。

(8)简述我国律师协会的设置和职责。

【注释】

[1]韩荣营.论律师及律师事务所的定位.广西政法管理干部学院学报，2005(4)．

[2]杜春.关于律师和律师事务所两管理规章的解读.中国司法，2008(10).

[3]李亚杰.律师法修订草案：对国家出资设立的律师事务所如何规定有待进一步研究.中国人大网：http://www.npc.gov.cn/npc/oldarchives/newcwh/zgrdw/common/zw.jsp@hyid=0210029_＆label=wxzlk＆id=370654＆pdmc=flzt.htm，2009-06-01.

[4]苏楠.首批个人律师事务所在京开业.中国司法，2002(12).

[5]林鸿.律师事务所规模化对策研究.福建政法管理干部学院学报，2008(4).

[6]吴秀云，宋庆萍.马克东诈骗毒枭案二审维持原判.南方都市报：http://press.idoican.com.cn/detail/articles/20081015404A103/,2009-07-14.

[7]周光.刍议合伙制律师事务所分配机制的改革.法治研究，2007(8).

[8]李萍.论宪政视野下的法律援助.中国司法，2008(12).

[9]肖微.中国律师开拓境外法律服务市场的途径.环球法律评论，2001(夏季号).

[10]全国律协成立20年来律师从业人数逾15万.法律英才网：http://news.cnlawhr.com/1152585249/36784/1/0.html,2009-06-10．

[11]陶景洲.现代律师事务所的扩展、合并及中外律师事务所的合作.中国律师，2002(1).

[12]朱伟.论律师协会在行政法律关系中的地位和作用.理论与改革，2006(5).

[13]张旭.试论我国律师协会的行业自律.法学与实践，2006(4).