知情权的确立与内容

第二节　知情权的确立与内容

一、知情权确立的理论基础

知情权确立的理论基础有信息自由、人民主权和民主政府。信息自由是信息时代对自由所赋予的新内涵，它给民众、媒体和其他社会组织注入了新的生命力，使自由这一传统概念在信息时代获得了新的生机。信息自由不仅拓展了公民的权利范畴，增强了监督，而且有利于信息资源价值的实现，从根本上说，是信息社会的基本价值理念。美国政府信息公开法就以《信息自由法》为名。1966年7月4日是美国的独立日，尽管有些不太情愿，但立志建立“伟大社会”的林登·约翰逊总统还是在那天签署了《美国信息自由法》。人民主权是关于国家和政府起源的主要理论。按照这种理论，人民是权力的所有者，国家机关是权力的受托者，那么人民自然应有权知悉“代表们做了什么，正在做什么”。根据民主政府的基本理论，“民众的参与程度”已成为衡量政府民主的标尺。而民众参与政治的前提是了解政治，知情权便是民众了解政治的途径的法治化。

二、知情权确立的宪法和国际法依据

政府信息公开法是各国确立知情权的直接法律依据，除此之外，知情权的确立不仅具有宪法依据，而且具有许多国际法依据。

(一)宪法依据

知情权的国内法依据包括宪法依据和其他单行法依据。不同国家的宪法对知情权的确认方式有所不同，概括起来可以分为三类:一是明确规定知情权为一项独立的宪法权利，如于1987年制定的《菲律宾宪法》。二是通过宪法判例将知情权规定宪法权利。1969年日本最高法院在两个判例中确认知情权是宪法所规定的表达自由的一部分。自此案判决开始，知情权在日本被普遍视为一项基本人权，成为三大新人权之一。^[4]三是通过宪法解释将知情权确立为宪法权利。有的国家宪法虽然没有明确规定知情权，但在事实上承认表达自由的价值应统摄知情权，从而推导出知情权是一项宪法权利。我国《宪法》没有明确规定公民的知情权，但《宪法》第2条有关“一切权力属于人民”的规定，“人民管理国家和社会事务”的规定，以及第35条确立的“公民有言论、出版的自由”的规定，可以推导出我国《宪法》预设了知情权。但随着社会信息化转型的深入发展，知情权在国家的政治和社会生活中的作用越来越突出，采取以《宪法》明确规定知情权的方式更为理想。

(二)国际法依据

联合国在1946年的第一次大会上，通过第59(1)号决议确定信息自由是一项基本权利。1948年《世界人权宣言》第19条规定:“每个人均有观点和表达的自由权利，本项权利包括不受干预地拥有观点以及通过任何方式寻找、接受和传播信息与观念的自由。”1950年《欧洲人权公约》第10条规定:“每个人都有表达自由权利。这一权利包括拥有观点以及不受政府机关干扰，接收和传播信息和观点的自由。”1981年《非洲人权和民族权宪章》第9条规定:“人人有权接受信息。”

WTO的相关文件明确规定了知情权。《中国加入世贸组织议定书》第2(C)节规定了“透明度原则”，根据该原则，中国做出庄重承诺只执行已公布的、且其他WTO成员、个人和企业可容易获得的有关或影响货物贸易、服务贸易、TRIPS或外汇管制的法律、法规及其他措施，并设立或指定一咨询点，应任何个人(包括WTO成员)的请求，公开上述所有信息。

三、知情权的内容

知情权作为一项具体的法律权利，有着规范的内容。知情权的内涵既包括了被动接受信息的内容，又包括了实施主动行为获取信息的内容，并且还包括合法利用获得的信息的权利。由此可知，知情权包括三方面的权利:了解权、收集权和利用权。

(一)了解权

了解权是指任何人均享有的对政府信息的知的权利。这是知情权作为一项消极权利的具体表现。知情权的首要意义在于“知”，让民众充分了解政府信息。为了保障了解权的实现，政府不但应不干涉、妨碍民众了解信息，而且还应依法主动采取措施公开信息。

(二)收集权

收集权是指公众均享有的采取合法措施收集政府信息的权利。知情权的重要性不仅仅在于被动的“知”，而更在于申请人主动采取措施去获得，去创造“知”。这是知情权作为一项积极的权利的重要表现。

(三)利用权

利用权是指公众对获得的政府信息有合法利用的权利。政府信息的自由使用原则是信息公开立法的基本原则之一。公众对于获得的政府信息可以自由开发和利用，政府机关对于信息的再开发和利用不得禁止或加以任何形式的限制。不过，政府信息的自由使用原则在世界各国的立法和实践中的落实却有差别。1976年的《美国版权法》明确规定，联邦政府的政府信息不受版权法保护，可以自由传播。

【注释】

[1]张明杰:《开放的政府——政府信息公开法律制度研究》，中国政法大学出版社2003年版，第84页。

[2]宋小卫:《略论我国公民的知情权》，《法律科学》1994年第5期，第14页。

[3]张文显:《二十世纪西方法哲学思潮研究》，法律出版社1996年版，第555页。

[4]冯国基:《面向WTO的中国行政——行政资讯公开法律制度研究》，法律出版社2002年版，第82页。