《新资本协议》制度框架的改革前瞻

三、《新资本协议》制度框架的改革前瞻

次贷危机给世界经济造成了深重灾难，同时也催生了新一轮的国际金融监管制度改革。在应对国际金融危机、推动世界经济健康复苏的过程中，二十国集团领导人通过金融峰会达成了推进国际金融体系改革的政治共识，强调应该加强金融监管合作，扩大金融监管覆盖面，尽快制定普遍接受的金融监管标准，以保障全球金融体系的稳定，防止类似危机重演。尤其是，二十国集团领导人在匹兹堡峰会上郑重承诺，“二十国集团中所有的金融中心将在2011年前接受新的资本协议框架”，^[19]从此拉开了国际银行资本监管制度改革的大幕。我们认为，虽然这场金融危机从不同侧面拷问了《新资本协议》所确立的银行资本监管制度，但它并未从根本上否定其监管理念和制度框架的科学性和合理性，反而从一定程度上凸显了尽快修订和加快实施《新资本协议》的必要性和紧迫性。在后危机时代，《新资本协议》要担当起统一全球银行资本计量和资本标准的历史重任，其自身必须进行理念创新和制度改革。改革的走向应当为:安全与效率并重，重塑监管价值目标;金融监管与金融创新互动，促进金融市场健康发展;宏观审慎与微观审慎相辅，加强对系统性风险的防范;市场约束与政府监管互补，确保金融机构稳健经营。

(一)安全与效率并重，重塑监管价值目标

每次金融危机过后，在金融监管秩序的重构过程中，都要面临对金融安全与金融效率这对价值的取舍问题。自20世纪30年代以来，国际金融市场备受金融危机的侵扰。由于银行业在整个金融体系中的核心地位，每次金融市场动荡它都会首当其冲。因此，构建一套科学合理的国际银行资本监管制度，是使世界经济尽快恢复活力、维持国际金融市场长久稳定的关键。在银行监管制度的价值目标体系的一次次推翻、重构的过程中，人们不断地在安全与效率这对价值面前进行非此即彼的简单选择。历史经验证明，要维持全球银行系统的长期稳定，要确保国际金融市场的持续繁荣，需要构建一套安全和效率并重的银行资本监管制度。

虽然次贷危机对国际金融市场和全球银行系统造成的冲击丝毫不亚于1929年金融危机，但是现在的全球金融环境早已发生了重大变化。在金融全球化的背景下，国与国之间的金融竞争不仅表现为各国金融机构之间的竞争，更表现为各国法律制度之间的竞争。一国的法律制度以及金融监管若不能适应经济全球化的发展和国际准则的要求，将导致本国金融机构带着镣铐起舞，直接导致金融业竞争力的下降。一言以蔽之，法律竞争的实质就是全球化驱使金融监管法律最大限度地追求效率。^[20]在这样的背景下，虽然金融安全是金融效率的基础，金融体系安全和金融秩序稳定是金融业健康发展的重要标志，也是金融监管法秩序价值之所在，^[21]但是，一味强调金融安全、抑制金融效率不是可取之道。若要实现维持全球金融市场持续稳定这一核心价值目标，就必须在构建国际银行资本监管制度的过程中，强调安全和效率并重。

金融安全和金融效率之间存在着对立统一的关系，这使得在未来银行资本监管制度改革中，同时实现这两个价值目标具有可行性。从一定意义上讲，两者追求的价值取向的确有所不同。金融安全首要追求的是金融业的稳定发展，它要求对任何可能危及安全的因素加以排斥，而金融效率更注重金融资源配置的最优化，这种最优化在通常情况下表现为创造最大的经济价值。追求安全，就可能要放弃一部分潜含着危险因素的效率增长;而追求效率，又不得不为上述那部分具有风险的、常常也是最具效率的价值而舍弃一些安全的考虑。^[22]从这个角度看，两者之间的确存在一定的矛盾，这就需要在银行资本监管规则的制定过程中充分考虑两者的不同，有效抑制彼此的消极作用。但是，两者在本质上又存在着共通之处，都是为了达到金融资源的合理运用。金融安全与稳定是保障金融效率的基本前提，没有金融秩序和金融稳定，也就无法实现金融效率。同时，实现金融资源的高效配置又是金融秩序与金融稳定的根本保障，任何低效运行或停滞不前的金融体系，都有可能导致整个金融市场秩序的混乱与动荡。由此可见，金融安全和金融稳定尽管存在矛盾，但在最终目标上却是相通的。在银行监管中，只有在保证安全的前提下，最大限度地实现效率，才能保证国际金融市场和银行体系的长期稳定和健康发展。

(二)金融监管与金融创新互动，促进金融市场健康发展

金融全球化浪潮的不断推进，金融创新业务的迅猛发展，使得国际银行机构面临的市场环境发生了根本性的变化。出于顺应和推动金融全球化的需要，各国都进行了程度不同的金融改革，制定了为数不少的放松金融管制的法律规范，这在一定意义上也为金融创新的迅猛发展创造了有利的条件。金融创新在给银行带来高额利润的同时，也给银行经营带来了巨大的交易风险。^[23]近年来，以金融衍生产品为主的市场交易风险屡屡发生，震惊国际金融界的银行倒闭或巨额亏损等重大事件接踵而至。巴林银行、里昂银行、大和银行、住友商社等因从事金融衍生交易遭受重创的事实，一再提醒人们应重视金融创新对全球金融稳定的影响。在未来银行资本监管框架的完善过程中，要使银行监管制度适应金融市场发展的需要，就必须处理好金融创新与金融监管之间的关系。

金融创新和金融监管之间无疑存在一定的张力，金融创新从某种意义上讲是对现有监管制度的一种突破和规避。多年来，各国银行监管当局为提升本国银行业的竞争力，大多奉行放松管制、鼓励创新的监管理念。但是，放松管制并不意味着不加干预、放任自流，在强调银行监管当局“无为”的同时，还应关注如何对金融创新活动“有为”。否则，一味强调绝对的自由势必导致金融市场秩序的混乱，这种无序化必然最终阻碍国际金融市场的发展。因放松对金融创新的监管导致金融市场动荡的事实，说明了加强金融监管的重要性和必要性。

强调加强金融监管的目的不在于阻碍金融创新的发展，而是应在保障金融秩序稳定的前提下，鼓励金融创新，进而提高银行业整体的竞争力。事实上，加强对银行业金融创新的规范和调整与鼓励金融创新之间并不矛盾，因为银行从事金融创新活动是在法律允许的前提下产生的，而且金融创新得以发展的前提也是法律制度的创新，良好的法律制度能从宏观上保证金融机构的可持续性发展，促进金融创新效率的实现。金融监管不但不排斥金融创新，而且能为金融机构营造公平竞争的法律环境，并能从根本上维护金融体系的安全与稳定。^[24]金融创新是市场经济和金融业发展的内在需求，整个人类金融业的发展史从一定意义上讲就是一部不断创新的历史，而金融监管的根本目的在于保障金融市场的健康发展，因此，两者之间具有相互促进的内在统一性。应当看到，金融监管与金融创新具有相互促进、相互影响的互动性，监管本质上是为创新营造趋利避害的外部环境，创新是推动监管发展和完善的动力，两者互相促进，相辅相成。提高金融监管效率绝不是扼杀金融创新，而是保证银行业能够有序地创新并获得市场潜在的收益。^[25]对金融创新加以监管的基本理念在于以监管引导创新、以监管保障创新、以监管推动创新，实现监管与创新的有机统一。

(三)宏观审慎与微观审慎相辅，加强对系统性风险的防范

传统的审慎监管理念在本质上体现为微观审慎，银行监管当局关注的重点是单一银行机构的风险防范与稳健运行，监管目标在于防止银行机构倒闭或出现经营危机，从而实现对存款人和其他金融消费者的保护。^[26]《新资本协议》的制度框架也是在这种微观审慎的理念指导下制定和设计的。但是，次贷危机爆发后国际金融市场出现的严重系统性风险，对银行监管中传统的微观审慎理念提出了严峻挑战。实际上，每次金融危机的爆发都是经济急剧增长、市场过度繁荣之后的必然结果。如果金融危机遵循这一“盛极而衰”的模式重复性爆发，那么对本次金融危机中起主要作用的产品类型和市场机构进行限制的监管方法，对于阻止危机的再次爆发就作用甚微了。为此，有必要引入宏观审慎监管作为微观审慎监管的补充，以便有效控制经济急剧增长、弱化金融危机的破坏程度。^[27]

一般认为，宏观审慎是指为维护金融业的整体稳健，以防范系统风险为目标和出发点，系统和全面地建构涵盖宏观经济环境和政策、金融机构和金融市场风险的规制与监管体系的新思维。^[28]与微观审慎监管相比较，宏观审慎监管具有以下特点:第一，宏观审慎监管的目的是确保国际金融系统的整体稳定，避免金融危机对宏观经济造成严重损害。第二，宏观审慎监管的对象是包括银行系统在内的整个金融体系的整体稳定性。宏观审慎不仅要考虑单一银行机构对整个金融系统的影响，而且强调将影响较大的银行作为监管重点。第三，宏观审慎监管的重点是防范系统性风险，而非控制单个银行机构的经营风险。在金融全球化背景下，任何单一风险类型都可能在银行系统内迅速传播，进而引发系统性风险。如果不能从总体上有效管理金融风险，则很难从根本上确保银行系统乃至金融体系的整体稳定。强调宏观审慎监管的重要作用并不在于否定微观审慎监管，微观审慎监管方法依然是有效和必要的。虽然宏观审慎监管和微观审慎监管关注的角度有所不同，但其最终目的都是为了维持国际金融市场的长久稳定，而且两者之间可以相互促进，增强彼此的监管效果。为此，应当在以往注重微观审慎监管作用的基础上，进一步加强有关宏观审慎监管措施的研究，尽快制定行之有效的宏观审慎监管规则。

(四)市场约束与政府监管互补，确保金融机构稳健经营

次贷危机的爆发并不是偶发性事件，它根源于国际金融市场和银行体系的监管失效。如何有效协调政府管制和市场自律之间的矛盾，如何准确划定金融监管权力的边界，这无疑是构建高效、安全的银行监管制度的首要问题，而解决这一命题的关键则是怎样处理好政府和市场的关系。以往金融监管理论关注的重点为是否需要政府监管，而确保金融系统有效运行的关键却是应当如何监管。在国际银行监管制度构建中，以往的理论注意到了作为监管者的政府和被监管者的银行之间存在矛盾，强调的是政府监管当局对银行机构进行或松或紧的规制，但这种类似“猫鼠游戏”的单一监管关系，却有如一个摇摆不定的跷跷板，始终寻找不到平衡的支点。

实际上，银行监管活动涉及的是政府、银行、市场三方主体，只有在这三者之间形成有效的制约关系，在政府的监督下将银行置于市场压力之下，促使银行谨慎经营，才能真正确保银行体系的稳定。为此，应进一步完善《新资本协议》有关市场约束机制的规定。市场约束是依靠市场参与者的力量而非政府的力量来确保银行机构的合法、高效运行和可持续发展，^[29]这对构建稳健的资本监管制度具有重要作用:第一，市场约束能够有效弥补政府监管的不足，增强银行监管的有效性。强调增强市场约束的作用，并不是说市场约束可以取代政府监管，而是在政府敦促银行进行充分信息披露的前提下，通过市场压力对政府监管实现有益的补充。第二，市场约束可以确保银行完善治理结构，提高银行管理的效率。银行管理层才是银行真正的经营者，无论是政府还是市场参与者都无法取代其在银行资本和风险管理上的重要作用。市场约束能够最大限度地降低政府对银行经营政策的直接干预，进而通过监督银行完善内部治理结构的方式增强监管的有效性。第三，市场约束可以对市场参与者提供有效的刺激，使其积极维护自身利益。以市场为基础的监管体制的特点就在于通过激励能更容易地推动银行进步，而不是简单地施以惩罚。^[30]监管当局的责任主要在于保障市场参与者能够获得充分的信息，并确保他们在法律允许的范围内采取适当的手段维护自己的权利。

【注释】

[1]即《统一资本计量和资本标准的国际协议:修订框架》(International Convergence ofCapitalMeasurement and Capital Standards:A Revised Framework，June 2006)。

[2]参见李仁真:《国际金融法》，武汉大学出版社2005年版，第124页。

[3]See Francesco Cannata，Mario Quagliariello，The role of BaselⅡin subprime financial crisis:guilty or not guilty?，CAREFIN Working Paper n.3/09，M ilan，Jannuary 2009，p.7.，available at www.carefin.unibocconi.eu，3 October，2009.

[4]参见巴曙松:《巴塞尔新资本协议研究》，中国金融出版社2003年版，第35页。

[5]See FinancialStability Forum，Report of the Financial Stability Forum on Addressing Procyclicality in the Financial System，p.9.，available at http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_0904a.pdf.

[6]See FinancialStability Forum，Report of the Financial Stability Forum on Enhancing Market and Institutional Resilience，p.33.，available at http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_0804.pdf.

[7]See Francesco Cannata，Mario Quagliariello，The role of BaselⅡin subprime financial crisis:guilty or not guilty?，CAREFIN Working Paper n.3/09，M ilan，Jannuary 2009，p.15.，available at http://www.carefin.unibocconi.eu，3 October，2009.

[8]U.S.Department of the Treasury，Financial Regulatory Reform A New Foundation:Rebuilding Financial Supervision and Regulation，17 June 2009，p.5.

[9]参见卡如纳:《制定巴塞尔新资本协议的必要性和目前的进展》，载罗平:《巴塞尔新资本协议研究文献及评述》，中国金融出版社2004年版，第105页。

[10]参见依圣·B.开普斯坦:《国际银行业监管:巴塞尔协议的起源和影响》，载罗平:《巴塞尔新资本协议研究文献及评述》，中国金融出版社2004年版，第31页。

[11]周仲飞:《资本充足率:一个被神化了的银行法制度》，《法商研究》，2009年第3期，第107页。

[12]See FinancialStability Forum，Report of the Financial Stability Forum on Enhancing Market and Institutional Resilience，p.8.，available at http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_0804.pdf.

[13]See Basel Committee，International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards A Revised Framework Comprehensive Version，June 2006，para.50-51.

[14]参见雷曜:《次贷危机》，机械工业出版社2008年版，第35～36页。

[15]See Francesco Cannata，Mario Quagliariello，The role of BaselⅡin subprime financial crisis:guilty or not guilty?，CAREFIN Working Paper n.3/09，M ilan，Jannuary 2009，p.10.，available at http://www.carefin.unibocconi.eu，3 October，2009.

[16]参见雷曜:《次贷危机》，机械工业出版社2008年版，第37页。

[17]See FinancialStability Forum，Report of the Financial Stability Forum on EnhancingMarket and InstitutionalResilience，7 April 2008，p.33.

[18]See Basel Committee，International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards A Revised Framework Comprehensive Version，June 2006，para.51.

[19]See The Pittsburgh Summit，A Framework for Strong，Sustainable，and Balanced Growth，para.13，24-25.available athttp://www.g20.org/Documents/pittsburgh_summit_leaders_statement_250909.pdf.

[20]参见盛学军，杨惠，金励，张波，王怀勇:《全球化背景下的金融监管法律问题研究》，法律出版社2008年版，第30页。

[21]参见张忠军:《金融监管法论:以银行法为中心的研究》，法律出版社1998年版，第36页。

[22]曾筱清:《金融全球化与金融监管立法研究》，北京大学出版社2005年版，第38页。

[23]参见邹立刚，张桂红:《对我资金融机构的法律监管》，法律出版社2001年版，第187页。

[24]参见吴永辉:《金融创新与国际金融监管法律制度新发展》，《西南政法大学学报》，2006年第5期，第11页。

[25]参见曾筱清:《金融全球化与金融监管立法研究》，北京大学出版社2005年版，第94页。

[26]成家军:《宏观审慎监管:概念、特点与政策框架》，《内蒙古金融研究》，2009年第7期，第8页。

[27]See Markus Brunnermeier，Andrew Crocket，Charles Goodhart，The Fundamental Principles of Financial Regulation，p.16.，available at http://www.princeton.edu/~markus/research/papers/Geneva11.pdf.

[28]包勇恩，韩龙:《论金融监管中的宏观审慎原则》，《安徽大学法律评论》，2009年第1辑，第16页。

[29]曾筱清:《金融全球化与金融监管立法研究》，北京大学出版社2005年版，第173页。

[30]大卫·G.梅斯，丽莎·海尔姆，阿诺·柳克西拉:《改进银行监管》，方文等译，中国人民大学出版社2006年版，第159页。