现行证券监管制度的分析和评介

二、现行证券监管制度的分析和评介

中国证券监管制度的变迁，受政治、经济、文化和市场本身的制约，有其必然性。但这并不是说现行的监管制度是合理的、有效的。相反，在各种矛盾和冲突中建立起来的监管制度，存在着诸多必须克服的问题和缺陷。综合起来，现行监管制度主要存在着以下问题和缺陷:

(1)现行监管制度涵盖市场的各个方面，导致市场发展主要依赖监管机构主导和推动，证券市场的市场化程度较低。由于监管机构的政策和行为对市场影响巨大，“政策市”的特征十分明显。监管机构在市场中处于核心地位，不仅不利于市场的培育，也严重影响市场本身的运作效率。监管机构本身也往往成为市场矛盾的焦点，陷入被动。

(2)虽然从法律上确立了集中统一的监管体制，但证监会始终处于性质不清、地位不明、职责模糊的尴尬境地。如证监会的人员编制和经费来源已经纳入政府机构管理，不能根据市场发展需要补充人员和经费。证监会决策权既受制于国务院，也受制于其他部门，缺乏足够的独立性。新《证券法》虽然界定了公开发行的定义，但由于对证券的范围没有做出明确规定，导致证监会监管边界不清。

(3)证券交易所、证券业协会等自律机构的功能和作用没有得到充分发挥。在监管制度的设计以及实际运作中，自律机构缺乏独立性，也没有被赋予足够的职权。尽管近几年来出现了许多积极的变化，但并没有实质性的改变。同时，监管机构对自律机构缺乏正常的监督，主要通过人事任免权实施管理。从监管层面看，所有自律机构只不过是监管机构的附庸，而不是独立的自律组织。

(4)证券监管缺乏多层次的制度设计，相反，在制度和实际运作层面体现的是双重性甚至多重性。不仅大大提高了监管成本，降低了监管效率，还使市场矛盾集中，同时加大了监管人员的道德风险。此外，由于市场决策权高度集中，决策风险也相应增加。如对上市公司信息披露监管，就是典型的双重监管。交易所和负责一线监管的派出机构之间并无明确的分工，也缺乏明确的直接协调机制。

(5)市场主体包括上市公司和证券公司的内控机制尚没有发挥应有作用。理想的监管制度应当是内控和自律基础上的监管。目前，上市公司、证券公司、基金管理公司和期货公司等主要市场主体的内控机构基本建立，内控水平大大提高。但是，在监管制度层面，内控的地位和作用尚有待进一步明确和提高。

(6)在实际监管中过多依赖事前监管即市场准入监管。事前监管本质上是一种管制方式。所谓放松管制和加强监管，实际上就是放宽市场准入，强化事中和事后监管。总体上讲，事前监管是一种效率低下的方式，也不利于市场的培育和竞争。目前，对证监会的诟病很大程度上也在于对产品、业务、机构和人员的行政许可上。从某种意义上说，事前监管的依赖程度是衡量监管水平高低的一个重要指标。

(7)证券监管制度的外部配套制度不够完善。证券市场集中统一的监管制度，只是一个相对的概念。证券监管机构不可能替代立法、行政和司法机关本身的职责。这些机构履行本身职责涉及证券市场的制度和行为，从广义上讲，也是证券监管制度的重要组成部分。尤其是立法机关、其他金融管理部门、公安、法院等部门的政策和行动，对证券监管制度的实际运作，有相当巨大的影响。目前，尽管这些机关的运作已经在多方面顾及了证券市场的特殊性，但仍嫌不足。如现行立法仍基于纸面交易，面对完全无纸化的证券市场，没有做出及时的反应。公安等司法机关对内幕交易等犯罪行为的危害性认识不足，对于证券犯罪行为的打击力度不够。部分法院由于专业知识和审判经验不足，对于证券纠纷的审判在事实认定和法律适用上存在偏差。