欧盟管制的“治理转向”

六、欧盟管制的“治理转向”

“欧盟治理”(或称“欧洲治理”)有着两方面的含义。一方面，欧盟治理是欧洲各国(尤其是欧盟成员国和有加入欧盟意图的欧洲国家)基于“欧洲梦”的理念，向欧盟让渡权力，以形成超国家组织，并通过超国家组织对欧洲事务进行管制的政治过程和政治状态。就此意义而言，欧盟治理和本书所称的“管制”具有相同的含义，都是从“统治”的角度来定义“治理”^[95]。另一方面，欧盟治理又是一个具有“去统治化”含义的概念。一些欧洲问题专家将欧盟治理称为“没有政府的治理体系”^[96]，而从欧盟治理的实践来看，以“非等级制”为特征的协商、参与、专家(同行)评议以及“软法”(soft law)治理是欧盟治理的主要方式^[97]。

(一)欧盟治理的原因

欧盟管制结构之所以出现“治理转向”，与欧洲一体化的关切点从欧洲的政治精英走向普通民众有着密切的关系。法国和荷兰相继否决《欧洲宪法条约》(草案)以及爱尔兰一度否决《里斯本条约》，都说明了政治精英的意志无法代替普通民众的意志。在欠缺国家主权要件的背景下，欧盟无法通过国家所具有的强制力来贯彻政治精英的意志，因此，以“非等级制”为特征的治理成为欧盟管制结构转向的必然选择。

第一，欧盟超国家组织与传统主权国家之间存在的矛盾是欧盟治理产生的直接原因。欧盟的一体化程度远高于其他类似的区域性国际组织，而且已经形成了比较成熟的管制结构。但是，欧盟并不是一个主权国家，因为欧盟缺乏国家应该拥有的主权要素^[98]。暂且不论欧洲一体化过程中出现的多次危机，仅从逻辑上就可以判断出欧盟超国家组织与欧洲传统主权国家之间的矛盾。欧盟管制结构的形成，伴随着传统主权国家的主权让渡和主权限制，因而导致各主权国家政府的不满情绪。在欧洲一体化早期，这种不满情绪可能会因为欧洲一体化的现实动力而有所控制，随着欧洲外部压力的减缓，或者欧洲一体化的程度已经超越了主权国家可以承受的底线，不满情绪就可能转化为主权国家对欧洲一体化的抵制行动。1965年的“空凳子”危机就是其中一个典型范例。但是，由于“欧洲梦”的影响，传统主权国家对于欧洲一体化的抵制被控制在一定范围内，欧洲一体化的程度因而能够在各种压力之下不断提高^[99]。欧洲一体化的过程，实际上变为欧盟超国家组织和各主权国家之间的博弈。至少在目前来看，欧盟还没有转变为一个主权国家的可能，欧盟的各成员国及其公民也不希望欧盟成为一个主权国家^[100]。在欠缺主权要素的情况下，欧盟仍然只能通过各成员国的合作来进行运作。由此，欧盟必须寻找新的管制结构，至少是作为现有管制结构的补充。新的管制结构应当满足两项功能:其一，使欧盟能够在一定程度上缓解对主权国家的依赖;其二，减小对欧盟各成员国的约束，发挥各成员国的能动性，从而进一步调动起推动欧洲一体化的积极性。在此背景下，欧盟治理得以产生。

第二，克服因欧盟民主赤字造成的困境是欧盟治理的重要原因。随着欧洲一体化程度的加深以及欧盟超国家组织的形成，欧盟各成员国的一部分公共政策决定权向欧盟转移，但是民主监督机制却未随之转移至欧盟的层次，导致欧盟的决策机制有权而无责，相当于剥夺了人民通过议会和媒体监督政府的权利。由此产生的现象被称为“民主赤字”^[101]。欧盟民主赤字的实质是欧洲政治精英企图以自己的意志替代人民的意志，而欧盟制宪的失败则体现出欧盟民主赤字的严重性。解决欧盟民主赤字问题的理想途径是“单一欧洲人民”的形成，但就目前的情况来看，欧盟缺乏单一人民的事实无法改变，因此，民主赤字问题的改善被寄托于欧盟政策本身的“输出合法性”上^[102]，即在不改变欧盟现有决策体制的情况下，提高欧盟决策的有效性和可行性^[103]。由此可见，欧盟治理对于克服因欧盟民主赤字造成的困境也可以起到两个方面的作用:其一，通过利益相关主体直接参与欧盟决策过程，实现政策的有效性以及民主合法性，从而增强欧盟政策的输出合法性;其二，通过欧盟治理，弥合决策者与公民之间的距离，将欧盟决策过程置于民主的控制之下^[104]。

(二)欧盟治理的方法

如果说传统的欧盟管制结构创设了一系列的管制机构，那么，欧盟治理则是一个方法的体系。从软法治理，到开放式协调法(open method of co-ordination，简称OMC)，欧盟治理的方法已经呈现出多层次的状态。

第一，软法治理。欧洲学者将通过制定和执行欧盟法的管制方法称为“共同体方法”，而欧盟治理与这种共同体方法截然不同，其主要依靠软法^[105]。软法是指那些原则上不具有法律效力，但会产生实际效果的行为规则^[106]。软法治理是欧盟治理的首要方式，欧盟治理的过程体现为形成和实施软法的过程。欧盟有着多种软法的表现形式，如建议、意见、通报、结论、宣言、行动计划或纲领、公报和机构间协议等^[107]。软法在欧盟治理中发挥作用的方式主要有二:其一，为欧盟各成员国提供方向性的指引，对欧盟各成员国政府的决策产生直接的或潜在的影响;其二，为解释欧盟的条约、条例、指令和决定等硬法提供指引，欧洲法院还曾经裁定各成员国的国内法院也需要用欧盟的软法来解释各国的国内立法^[108]。

第二，专门委员会^[109]。专门委员会是欧盟各成员国政府保持对欧盟决策影响的技术措施。各成员国在将决策权力向欧盟委员会转移时，成立了由政府官员和专家组成的专门委员会。各成员国政府通过专门委员会与欧盟委员会的合作，从专业和技术的角度影响欧盟委员会的决策活动。因此，专门委员会既不同于欧盟负责政策制定的委员会，也不同于各成员国的官僚机构，而是具有较强技术色彩的组织。

第三，相互承认。相互承认是指欧盟成员国向另一成员国表明其在国内进行立法或采取相关措施的意图，由后者加以承认的治理措施。欧洲法院在一项判决中提出，商品和服务的自由流动并不能通过欧洲范围内的法律协调实现，而只能通过彼此承认的原则得以实现。该判决为相互承认这一治理方式提供了法律渊源。相互承认的优点在于各成员国之间不必再经过繁琐的谈判程序就能达成共识，各成员国立法机关的地位得以体现。

第四，半私人组织。半私人监管组织也是欧盟治理的技术性措施之一。为了使欧盟摆脱高度复杂和繁琐的技术性谈判，欧盟将一些技术性的事务交给半私人组织去承担。如欧盟将制定标准化的事务让渡给欧盟规则委员会和欧盟电子规则委员会等半私人组织。

第五，独立机构。同样是为了减轻欧盟委员会的技术性行政事务，欧盟设立独立机构，负责一些技术问题，如商标设计、植物多样性、食品安全等。尽管当前独立机构在独立性方面与各国内部的独立机构仍然有着较大的差距，其功能也仅仅是从专业和技术的角度为欧盟决策提供支持，但随着欧洲一体化程度的不断提高，欧盟独立机构的地位和作用将越来越重要。

第六，开放式协调法。开放式协调法是最具代表性的欧盟治理方式，有的学者甚至认为，只有开放式协调法才能称得上是欧盟治理^[110]。还有学者将开放式协调法作为欧盟治理的标志性成果和特点之一^[111]。开放式协调法包括4个方面的内容:其一，确定实现政策目标的指导性原则;其二，确定最佳的实践标准和相应的衡量指标;其三，通过确定具体目标，将共同的指导性原则转化为成员国的政策;其四，定期的监督、评价和同行评阅，并强调互相学习的过程。相对于共同体方法，开放式协调法只是用软法的形式统一各成员国的目标和方向，而由各成员国各自采取措施去完成这些目标^[112]。开放式协调法将各成员国的经验共享和实验步骤予以制度化，而有效地去除了各成员国之间的恶性竞争，并通过软法将各成员国之间的关系转化为合作关系^[113]。