欧盟法的原则

二、欧盟法的原则

欧盟法的原则，是规范欧盟各管制机构立法活动的基本准则。尽管欧盟各管制结构(主要是欧盟委员会、欧盟理事会和欧洲议会)有权在欧盟各基础性条约规定的范围内制定欧盟法，但欧盟各管制机构在行使立法权时，不仅要受到立法权限和立法程序等形式要件的制约，还要受到一定实质要素的制约。根据《欧洲宪法条约》(草案)第11条的规定，欧盟法的基本原则包括授权原则、辅助原则和比例原则。这些原则大多数是各成员国宪法上基本原则的提炼与抽象，原由欧共体或欧盟的各基础性条约、共同政策以及欧洲法院的判决确立，后由《欧洲宪法条约》(草案)加以规范化和体系化。从欧洲一体化的角度而言，欧盟法的三大原则，使得欧盟超国家组织与各成员国之间已经形成了类似于联邦制国家内联邦与各组成单位的关系。

(一)授权原则

根据《欧洲宪法条约》(草案)第11条第2项，授权原则是指欧盟超国家组织的权力均由各成员国授予，没有授予给欧盟超国家组织的权力由各成员国保留。授权原则是划分欧盟与各成员国立法权限的基本原则，也解决了欧盟超国家组织立法权的来源问题。

授权原则中的“授权”包括对欧盟超国家组织的明示授权和默示授权。明示授权是指欧盟法以明确列举哪些权力归欧盟超国家组织所有的方式，向欧盟超国家授予权力。明示授权所形成的立法权限在上述欧盟立法权限中已经详述，此处不再赘述。默示授权则是指欧盟各管制机构在没有获得欧盟法明示授权的情况下，根据某些具有概括性、灵活性的条款，推导出其立法权的授权方式。最为常见的默示授权依据是《欧洲共同体条约》第308条(原第235条)。该条规定，在共同市场的运作过程中，如果欧盟采取的行动的确为实现欧盟的宗旨之一所必要，而且条约尚未规定的，欧盟理事会根据欧盟委员会的提议，并与欧洲议会协商后，可以通过“全体一致决”的方式采取适当措施^[186]。上述规定在《欧洲宪法条约》)(草案)中获得了肯定，且默示授权的范围扩展至除基本权利保护以外几乎所有的领域。

(二)辅助原则

辅助原则是欧洲联邦制国家最为常见的分权原则之一，其理论渊源是社会契约论。根据社会契约论，经社会契约产生的共同体对于个人生活只起辅助性的作用，一般不干涉个人的行为，只有在仅凭个人无法胜任或无法应对时，共同体才予以干涉。社会契约论的观点被移植到欧洲一体化的过程中，形成了欧盟法上的辅助原则。

辅助原则最早并未被纳入欧共体法的渊源中，但在实践中，各管制机构仍然按照辅助原则的要求，谨慎地处理着其与各成员国之间的关系，避免因共同体的行为侵犯了各成员国的主权。直到《单一欧洲文件》生效时，欧盟才在规范层次确定了辅助原则。《欧洲共同体条约》第5条是辅助原则的直接法律渊源，其规定:在不属于欧盟专属立法权的领域，应当根据辅助原则，仅在成员国未能充分实现所拟定的行动目标、且由于所拟行动的规模或影响可以在欧盟层次更好实现的情况下及限度内，欧盟才可以采取行动^[187]。《欧洲宪法条约》(草案)第11条也确认了辅助原则，而且将辅助原则的效力从欧盟超国家组织对其成员国的关系，扩展至与各成员国内地区的关系一级。

根据欧盟各基础性条约和欧洲法院判例的规定，辅助原则有着一定的适用条件。第一，辅助原则只适用于不属于欧盟专属立法权的领域，也就是说，在欧盟专属立法权的领域，辅助原则并不适用。第二，根据辅助原则进行立法的情形，必须是成员国未能充分实现所拟定的行动目标，而且所拟行动的规模或影响可以在欧盟层次更好地实现，亦即欧盟立法相对于各成员国的立法而言，只能起到辅助作用，而不能是成员国立法的替代。第三，对于依据辅助原则进行的立法，欧盟理事会必须与欧洲议会进行协商，且必须以“全体一致决”通过。由此可见，辅助原则的适用实际上有着相当严格的条件。

辅助原则是规范欧盟各管制机构权力的基本原则。由于欧盟各成员国及其公民均担心因欧盟权力过大而造成的主权丧失，因而对于欧洲一体化进程的深化常常持防范的态度。具体到欧盟立法上，尽管有授权原则，但各成员国仍然担心欧盟管制机构借助默示授权扩大立法权限，因而通过辅助原则以制约默示授权，也正是因为这个原因，辅助原则一直被认为是一项维护各成员国主权的政治原则，而非法律原则^[188]。英国在担任欧盟理事会轮值主席国期间，将辅助原则明确地称为“最低程度干涉原则”^[189]。

根据《关于实施辅助原则与比例原则的议定书》第8条的规定，各成员国的政府或者议会如果认为欧盟立法违反了辅助原则的要求，可以向欧洲法院提起诉讼^[190]。但是，欧洲法院却极少以违反辅助原则为由否定欧盟法的效力。欧洲法院的做法也体现了辅助原则的政治性质。

(三)比例原则

欧盟法中的比例原则不同于德国宪法中的比例原则，后者是主要是保障基本权利的一项原则^[191]，而前者则是欧盟超国家组织在立法时所必须考量的基本原则。

尽管比例原则在欧洲各国的宪法上已经相当成熟，但在《马约》前，欧盟在立法层面并未确立比例原则。1955年，欧洲煤钢共同体的法院在一项判决中提出，欧洲煤钢共同体的管制机构对有关企业的非法行动所采取的措施必须与该非法行动的规模成比例^[192]。这项判决虽然含有比例原则的内容，但仍然是将比例原则视为保障基本权利的一项原则。欧洲法院在1983年的一份判决中，对比例原则的判断方法进行了比较清晰的描述。根据该项判决，要判断欧盟法(欧共体法)的规定是否符合比例原则，首先要确立其为特定目标所采用的手段是否与该目标的重要性相符，其次要看这些手段是否为其所取得所必要的^[193]。根据这个判决，欧洲法院对比例原则审查标准的理解，相当于德国宪法学上的“二阶理论”。但在1990年的一起案件中，欧洲法院又对比例原则的理解，从二阶理论转变为三阶理论。《马约》首次以欧盟立法的形式将比例原则载入了《欧洲共同体条约》。《欧洲共同体条约》第5条第3项规定，欧盟的任何行动都不得超过要达成条约所赋予目标所需要的范围^[194]。《欧洲共同体条约》第5条第3项被认为是比例原则在欧盟法上的渊源。《欧洲宪法条约》(草案)第11条第1项和第4项也规定了比例原则，其中，第11条第1项将比例原则作为欧盟与各成员国权限划分的基本原则，第4项对比例原则进行了定义。根据《欧洲宪法条约》(草案)第11条第4项的定义，比例原则是指欧盟行动的内容和形式不得超过为实现本宪法目标必需的范围^[195]。这个定义与《欧洲共同体条约》的定义是基本相同的。

《欧洲共同体条约》和《欧洲宪法条约》(草案)均未对比例原则的审查标准作出规定。根据前述欧洲法院在1990年的一项判决，比例原则对一项欧盟法的审查一般要经过3个子原则的检验，即“三阶理论”。第一个子原则为适当性原则，即所拟采取的手段，必须可以达到欧盟法所追求的目标。第二个子原则为必要性原则，即在多个符合适当性原则的手段中，应选择损害最小的一种手段。第三个子原则为妥当性原则，即通过必要性原则检验的手段所产生的不利，不应大于该手段所追求的目的。

辅助原则与比例原则同为确定欧盟与各成员国权限分配的基本原则，但两者在适用对象、适用目的和适用效果上有着较大的不同。在适用对象上，辅助原则只能适用在非专属立法权限的立法事项上，而比例原则适用于欧盟立法的所有领域^[196]。在适用目的上，辅助原则主要考察一项立法是否应当的问题，而比例原则则主要考察一项立法是否适当的问题。欧洲法院在1996年的一起案件中明确指出，辅助原则支配一项欧盟立法的发动，而比例原则则用于评价欧盟立法的强烈程度^[197]。在适用效果上，辅助原则主要是政治原则，因而欧洲法院几乎没有以辅助原则为由否决欧盟立法，但经常以比例原则为由否决欧盟立法，这也体现出比例原则主要是一项法律原则。当然，无论是辅助原则，还是比例原则，都是各成员国用以对抗欧盟立法的基本原则。