联合国制裁的宪章机制

二、联合国制裁的宪章机制

联合国制裁蕴含于集体安全体制之中，或者说，联合国为了维持或恢复国际和平与安全而实施制裁。安理会拥有对和平之威胁、和平之破坏或侵略行为是否存在的断定权、采取非武力或武力制裁措施的决定权，所做决议对世界各国具有法律拘束力，这使联合国制裁具有明显的集中化、组织化特征。“相对于国联而言，联合国集体安全体制在创立之初就表现出如下特点……由分权的决策体制到集体决议、集体制裁，极大地提高了集体安全保障机制的组织化程度。”^[118]

（一）权力配置

1.大会和安理会的职权。两者均承担着维持国际和平与安全的职能。根据《联合国宪章》（以下简称《宪章》）第11条、第12条、第14条、第35条，在国际和平与安全领域，从合作原则到具体问题，大会都拥有广泛的权力，有权进行讨论并提出建议。不过，大会的建议权要受到第12条的限制，即安理会正在执行职务时，非经安理会请求，大会不得提出建议。“对安理会管辖的事项，大会不得侵犯和妨碍安理会履行其‘主要责任’。”^[119]根据《宪章》第24条、第25条，会员国将维持国际和平与安全的主要责任授予安理会，承担接受并履行安理会决议的义务。

在权力分配上，《宪章》改变了国际联盟大会与行政院职权不分的做法。大会拥有《宪章》范围内最广泛的职权，包括维持国际和平与安全在内；而安理会的权限只限于后者。大会拥有讨论和建议权；安理会拥有大会所不具有的强制行动权。安理会的职权优先于大会，“就维持国际和平与安全的问题而言，大会的权力明显弱于安理会的权力”^[120]。这种权力配置机制可以防止大会与安理会的职权发生冲突，避免联合国发出“两种声音”。

2.大会和安理会决议的效力。两者的效力存在显著差别。大会缺少强制性权力（compulsory power），其讨论和建议是没有法律约束力的；但具有重大的政治和道义力量，无视大会决议，将遭受国际舆论的巨大压力。同时，大会决议可以发挥以下作用:会员国对违法国家采取行动的权利依据；安理会执行职权的参考。会员国虽然没有义务执行大会决议，但可以将之作为对违法国单独采取措施的根据。安理会虽然没有义务作出与大会相一致的决议，但也不会随意作出与大会决议相抵触的决议，恰恰相反，安理会决议能够与大会保持协调一致。因此，大会的建议具有间接的法律意义。

安理会决议的内容不同，其拘束力也不一致。促请当事国以和平方法解决其争端^[121]，以及“适当程序或调整方法”的建议^[122]，一般认为没有法律约束力，是劝告性的。关于强制行动的决议，则具有法律约束力。“第六章重复使用‘建议’以及第37条使用‘决定’一词，意味着接受和执行安理会建议的义务只要求对安理会建议给予善意的考虑，而且，只有第七章下的决议对成员国产生有约束力的义务。”^[123]“安理会代表组织的成员国全体履行其职能，它的决议（而不是建议）对所有成员国具有拘束力。”^[124]

3.大会对安理会的补充作用。在安理会陷于瘫痪时，大会维持国际和平与安全的职权显得尤为重要。1950年11月3日大会通过了《联合一致共策和平》（the Uniting for Peace）的决议。^[125]该决议规定，如果安理会由于常任理事国不能达成一致，在发生和平之威胁、和平之破坏或侵略行为时不能履行其维持国际和平与安全的主要责任，大会可以立即考虑该事项，以便对会员国作出采取集体措施的适当建议。如果发生和平之破坏或侵略行为，决议可以包括必要时使用武力的内容。若大会闭会，经安理会请求（九个理事国投票决定）或多数会员国请求，大会应当在24小时内召开紧急特别会议。决议并设立了“和平观察委员会”和“集体措施委员会”，建议会员国为联合国保持一支备用部队。大会对包括使用武力在内的集体强制措施的建议涉足安理会的职权范围，在国家间引起不少争议。不过，国际法院在1962年“联合国某些费用案”（the Certain Expenses of the United Nations case）的咨询意见中，对大会的上述权力表示了赞同。国际法院首先认为，大会根据《宪章》第14条建议的“和平调整方法”包括了某种“行动”，并仅受《宪章》第12条的限制。紧接着，国际法院指出:“尽管安全理事会拥有命令采取强制行动的独占权，但宪章授予大会的职能和权力不限于讨论、考虑、发动研究和作出建议。它们不是纯粹劝告性的。”^[126]

综上，联合国体制下制裁的权力来源于两个方面:一是大会决议。执行大会决议不是会员国的法律义务，但愿意采取强制行动的会员国可以从决议中找到行动的根据，作为自己行动合法的证据。二是安理会决议。接受并履行安理会根据《宪章》第七章作出的决议是会员国的法律义务。会员国在安理会决议下组织起来，代表联合国或者经联合国授权采取强制行动，其合法性为国际社会所公认。

（二）决策程序

根据《宪章》第18条的规定，大会关于维持国际和平与安全的建议在一国一票的基础上，以到会及投票的会员国2/3多数决定。该决策程序使大会决议在相当大程度上代表了国际社会的民意。

安理会并没有根据主权平等原则，赋予理事国相等的投票权。常任理事国拥有超越于非常任理事国之上的否决权。根据《宪章》第27条的规定，安理会的每一理事国有一个投票权，对于实质性事项，以九个理事国的可决票包括全体常任理事国的同意票决定。“第27条‘同意票’一开始就被解释为常任理事国没有投反对票。”^[127]安理会的实践也表明，常任理事国弃权（abstention）不产生否决效果。^[128]“随后的实践将‘常任理事国的同意票’这一短语解释为允许弃权。”^[129]例如，1990年安理会就对伊动武作出决议时，中国政府投了弃权票，没有阻止决议的通过。^[130]不出席安理会会议是否构成弃权？仅有的两个先例均与苏联有关，分别发生于1946年和1950年，且1946年没有通过实质性问题的决议。1950年，苏联缺席7个月抗议国民党代表出席安理会会议，安理会在此期间作出了对朝动武的三个决议。^[131]我们认为，在苏联和中华人民共和国缺席的情况下，有关决议均为非法。“从严格意义上讲，朝鲜战争缺乏应有的合法性，不是联合国的集体安全行动，而是美国等西方国家假手联合国‘遏制共产主义扩张’的军事行动。”^[132]事实也证明，朝鲜战争是美国打着联合国旗帜从事的一场侵略战争。

常任理事国的否决权对于安理会拟采取强制行动的决议将产生以下效果:（1）任一常任理事国反对时，决议不能通过。这使安理会常常无所作为。（2）常任理事国为当事国时，决议不可能对之作出。^[133]这使对常任理事国的制裁成为不可能。

（三）制裁规则体系

1.执行办法。联合国制裁机制的核心组成部分是《宪章》第七章“对于和平之威胁和平之破坏及侵略行为之应付办法”^[134]。第39条是基础性条款:“安理会应断定任何和平之威胁、和平之破坏、或侵略行为之是否存在，并应作成建议或抉择依第四十一条及第四十二条规定之办法，以维持或恢复国际和平与安全。”第40条规定了安理会在依据第39条作成建议或决定办法前，采取必要或合宜之临时办法（provisional measures）的权力。第41条规定了武力以外的方法（measures not involving the use of force）:“经济关系、铁路、海运、航空、邮、电、无线电、及其他交通工具、之局部或全部停止，以及外交关系的断绝。”在这些措施中，经济制裁是最常用的方式。第42条规定了武力方法（measures involving the use of force）:“空海陆军示威、封锁、及其他军事行动。”第40条和第41条所规定的措施，通常被称为强制行动或执行行动（enforcement action）。

从条文的文字上看，第40条、第41条和第42条的执行办法在适用上有很大区别:（1）只有在非武力方法被安理会认为不足或证明为不足时，武力方法才能使用。“安理会认为不足”的表述使安理会几乎不受任何顺序限制，即不需等到临时办法或非武力制裁不能达到目标时才使用武力措施。（2）临时办法由安理会决定，促请（call upon）^[135]关系当事国遵行；非武力方法由安理会决定，促请会员国执行；而武力方法由安理会采取，在立法本意上属于联合国自己的行动。（3）临时办法是为了防止情势恶化，非武力方法是为实施安理会决议，武力方法是为维持国际和平与安全。

从上述条文之间的逻辑关系上看，作出第39条的断定（determination）是安理会采取强制行动的前提，第40条、第41条和第42条是第39条的结果。但是，安理会拥有采取《宪章》第六章和第七章所规定的办法的高度自由。“一方面，它没有义务在断定第39条的情势存在后采取执行办法，因为第40条、第41条和第42条纯粹是许可性质的。另一方面，当安理会决定诉诸执行办法时，它在采取第七章的强制办法之前，也不必用尽第六章的和平解决争端机制。”^[136]简言之，安理会可以根据情势需要决定采取的措施，而不必拘泥于先后顺序。

2.保障条款。《宪章》第43条至第49条为安理会制裁权的实现提供保障:第43条会员国“供给为维持国际和平及安全所必需之军队、协助、及便利”，第45条“会员国应将其本国空军部队为国际共同执行行动随时供给调遣”，第46—47条设立“军事参谋团”，第48条安理会的必要行动“应由联合国全体会员国或由若干会员国担任之”，第49条“联合国会员国应通力合作，彼此协助，以执行安全理事会所决定之办法”。此外，《宪章》第106条规定，在第43条的特别协定尚未生效前，五个常任理事国之间或与其他会员国一起应通过洽商，以代表联合国采取必要的联合行动。^[137]