土地征收法概述

第一节　土地征收法概述

一、土地征收的概念

现代国家大多不再过分坚持私有财产神圣不可侵犯的原则，而强调基于公共利益的需要，可以依照法定的程序对私人财产进行征收或者征用。所谓土地征收，一般而言，意指国家基于公共利益的需要，依照法律规定强制取得其他民事主体的土地并给予补偿的一种行政行为。^[1]

由于我国的土地制度实行的是公有制，因此我国的土地所有权只有国有土地所有权和集体土地所有权两种形式。对于国有土地所有权，从逻辑上而言，其主体是国家，而征收的主体乃是国家，不存在自己征收自己财产的问题。因此，在我国的土地征收具有特定的含义，是指国家基于公共利益的需要，依照法定程序将农村集体所有的土地变为国家所有的土地的行为，即将土地的性质由集体土地所有权变更为国有土地所有权。

要注意区分土地征收和土地征用，我国有学者常有将两者混用的情况。第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《宪法修正案》第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”这是修订后的宪法为正确处理私有财产保护和公共利益需要所确立的征收、征用制度。从上述的立法内容来看，我国在立法层面上已经有意识地对征收和征用进行了区分。

从严格的意义上来说，征收和征用是两个不同的法律概念。征收是指为了公共利益的需要，国家把私人所有的财产强制地征归国有；征用是指为了公共利益的需要，强制性地使用公民的私有财产。征收和征用的主要区别在于：征收是所有权的改变，征用只是使用权的改变。征收是国家从被征收人手中取得了所有权，发生了所有权的转移；征用则是在紧急情况下对私有财产的强制性使用，在紧急情况结束后，要把被征用的财产归还给权利人。

二、土地征收的法律特征

土地征收是保证国家公共设施和公益事业建设所需土地的一项重要措施。无论是资本主义国家还是社会主义国家，为了发展社会公共事业，都设置了土地征用法律制度。尽管基于国家的不同性质和一国的具体传统和习惯的差异，各国的土地征收制度也在不同的程度上存在着差别，但一般而言，土地征收制度具有如下共同的法律特征：

（一）征收土地的合法性基础在于公共利益性

由于征收土地是一种国家行政行为，作为土地被征收的主体——行政相对人而言，只有服从的份。而土地征收又是对非国有土地的所有权的一种剥夺，为了防止权力主体滥用行政权力，任意侵犯他人财产行为的发生。法律在赋予国家征收权的同时，对其作出了必须基于公共利益的需要的限制。土地征收必须基于公共利益的需要的要求，既是土地征收权合法性的基础，也是防止行政机关滥用土地征收权的重要措施。当然，对于何为“公共利益”，在世界各国本身并没有一个统一的标准，甚至在同一个国家的不同历史时期，其标准也往往存在差异。笔者认为，对于公共利益的界定本身涉及的是公共权力和私人权利如何平衡的宪政问题，在概念上对其进行界定本身没有必要，也很难进行界定。但作为一种理念，必须强调土地征收是为了公共利益的需要。

（二）土地征收是国家行政行为，具有强制性

土地征收是以国家公权力为依托，具有强制性的行政行为。土地征收法律关系的产生并非基于双方的自愿和一致，而是基于国家单方面的意思表示，无须被征收土地的所有人同意。国家征收土地的指令，是行政命令。对此，土地被征收的集体经济组织必须服从。

（三）征收土地的权属转移性

如上所述，征收和征用的区别其中之一在于征收是所有权的转变。土地征收意味着被征收主体对土地所有权的丧失，而且这种丧失是永久的丧失，没有到期恢复权利的可能。这样，被征收土地所有权就由被征收主体转移为国家所有，财产权利实现转移。

（四）征收土地必须以补偿为必备条件

征收土地不同于没收土地的地方在于不是无偿地强制地进行，而是有偿地强制进行。由于土地征收是基于公共利益的需要而实施的，公共利益的需要的成本理应由社会公众来分担，而不应以牺牲个别人的合法权益来满足其他社会成员的利益需求。因此，在征收法律关系中，基于公平的需要，必须对受损害的特定成员给予合理的补偿。