对国际贸易行政诉讼标准的框架要求

第二节　WTO对国际贸易行政诉讼标准的框架要求

WTO争端解决机制中的审查标准反映的是WTO争端解决机构与成员方固有权力重新划分的一个方面。由于涉及主权这一敏感而又微妙的问题，专家组对于政府的决定应当保持一定的尊重，而且，涉及国际贸易救助的政府行为往往具有很强的政策性，专家组也无法完全代替各国政府的认定。分析WTO争端解决机制的审查标准，旨在为分析司法审查的审查标准提供一个可供参照的平台。就一个具体争端而言，争端解决机构要审查引起争端的贸易措施在事实认定、法律适用、实施程序等方面是否与WTO规则的要求相符，据此作出合法与否的判断，这与国内法院对行政决定的审查有着相当大的一致性，因此两者事实上也存在比较的基础。毕竟争端解决机构带有一定的司法性质，而且专家组对于政府行为的审查所持有的谨慎与尊重、且又最大限度发挥权力的做法值得借鉴。

事实审查和法律审查是美国司法审查实践中发展出来的一种操作性的分类，即对争议案件中的事实因素和法律因素采取双重审查标准，对行政权控制的宽严程度因不同情况而有所区别对待。我国的司法审判标准“以事实为依据，以法律为准绳”，也是事实审查和法律审查分类在我国司法审判标准中的体现。即司法审查问题可以大致分为事实问题和法律问题这两大领域。这种标准相对来说更为灵活，更能多角度地考虑影响行政权和司法权关系的多种因素。当然，这种分类的前提在于要明确争议事项中哪些是事实问题，哪些是法律问题，而实际上两者是无法截然分开的。有些事实的定性必须依靠对法律的理解，而法律的适用也必然包含事实因素。因此事实问题和法律问题的区分也是适用审查标准的一大难点。但无论如何，事实问题和法律问题在司法审查中的标准程度是不一样的，因此将其作为司法审查标准的一个基本分类，能够符合司法实际。

一、WTO规则对事实审查标准的要求

事实认定过程实质上就是对证据的分析和推理过程。因此讨论上诉机构对国内当局事实认定过程的审查标准时，其操作层面就具体表现为对证据的处理。从文字上看，WTO各协定文本中似乎并未明确提及成员方国内司法审查应当采取何种审查标准的问题，但实际上对政府的行政决定以及审查行政决定的机制的规定体现了对审查标准要求的基本精神。WTO要求各成员保证其法律、法规和行政程序与WTO各协定规定的义务相一致，并以统一、合理、客观、公正、透明的方式予以实施。这些要求有些是针对实体问题的，有些是针对程序问题的，但含义都比较笼统。在国际贸易救济发展的现阶段，各国国情不同，在具体制度的建构方面的认识也存在较大差异，因此WTO规则中还无法设置较为具体和统一的审查标准。

就事实审查标准而言，WTO协议的一些救济程序受英美法特点的影响较大。如《反倾销协议》第17条第6款第（i）项规定：“参照本条第5款审查该事项时：（i）在评估该事项的事实时，专家组应当决定当局确立的事实是否适当，以及他们对事实的评估是否公正和客观，如果确定的事实是适当的，评估是公正的和客观的，即使小组可能作出不同的结论，评估结论也不应被推翻……”CATS也明确规定，各成员国应确保对行政决定的审查程序在事实上作出客观和公正的审议。从WTO已经审决的争端解决案例来看，专家组和上诉机构总体上采取了“对案件事实的客观评估”作为对事实问题的审查标准。

“对案件事实的客观评估”审查标准，介于“重新调查”和“全面尊重”两种极端的标准之间。所谓“重新调查”标准，是指允许上诉机构完全自由地得出与受审查成员的主管当局的结论不同的结论。上诉机构可以自行收集证据，重新认定事实，专家组应核实国家当局的决定是否在事实方面和程序方面是正确的。如在认定倾销是否构成对国内产业的实质性损害时，上诉机构可以调查诸如生产率、失业率、市场变化、利润变化等客观事实，再根据自己对上述客观事实的推理做出倾销是否构成实质损害或实质损害威胁事实的。在这个过程中，专家组可以完全不考虑被诉成员国提供的事实以及由此做出的事实认定，而是用自己的判断代替了成员国来重新搜集事实、进行推理和作出结论。所谓“完全尊重”标准，是指上诉机构不寻求重新调查国家当局已经进行的调查，而只是审查是否遵循了WTO的相关规则要求的‘程序”。在这种模式下，上诉机构只会对成员方所作出的事实认定进行形式上的审查，例如证据是否符合一定的形式要求，证据收集的程序是否合法等，而不会对其决定的合理性提出质疑。

而在“对案件事实的客观评估”审查标准中，主要分为几个层次：

首先，不要求对当事方提交的证据进行重新审查，也不调查其证据的真伪性，这也就否认了“重新调查”的审查标准。在WTO公布的案例中，还没有发现专家组重新核实证据的真伪性的做法。

其次，不接受利害关系方提交的在国内调查程序中没有提交的证据。例如在“美国—欧共体小麦面精”案中，专家组指出‘考虑利害关系方应当在调查程序中向委员会提交但没有提交的证据，也不是专家组的任务，专家组的审查不是替代美国国际贸易委员会进行调查”。⁽⁷⁾

第三，不考虑成员方在国内调查时尚未存在的证据。例如上诉机构在2001年“美国—巴基斯坦棉纱”案中指出，“专家组审查成员根据ATC第6条做出裁定时行使的审慎时，应使自己处于该成员作出裁定时所处的位置。因而，专家组不应考虑此时不存在的证据。成员没有考虑作出裁定时不可能知道的证据，并没有任何过失。如果专家组审查这样的证据，专家组实际是就是在进行重新审查，且这样做没有考虑利害关系方的观点。专家组以后知之明作出结论和预测时评估成员的审慎性，实际上是对市场情形重新进行调查，以自己的判断代替成员的判断。这与专家组据DSU第11条审查标准不符。”⁽⁸⁾

第四，在专家组是否有权力进行主动收集证据方面，原则上，专家组不能在争端解决机制中主动收集新证据，因为在事实认定方面，专家组的认定可能并不如国内当局的认定专业。当然，相关的WTO规则并未禁止专家组主动收集证据，因此在有些案例中，尤其是涉及一些科学认定标准的证据，专家组可能会以征询意见，召开听证会等方式收集新证据，以此作为做出裁决的参考依据。

第五，在如何看待国内当局分析证据后所作出的事实认定方面，WTO的司法实践不允许专家组完全忽视国内当局的事实认定而另起炉灶，而是要求将审查的重点放在审查国内当局对证据的推理和分析过程是否合法合理。例如在2001年“美国—巴基斯坦棉纱”案中，上诉机构认为：“专家组必须审查主管当局是否评估了所有的相关因素；必须评估主管当局是否审查了所有的相关事实，是否对这些事实如何支持做出的裁定提供了合乎逻辑的解释，必须审查主管当局的解释是否全面涉及数据的性质和复杂性，对数据的其他可能解释作出反应。但专家组不应对证据进行重新审查，也不应以自己的判断代替主管当局的判断。”⁽⁹⁾

二、WTO规则对法律审查的要求

相对于事实审查而言，WTO框架下对法律审查的标准较为广泛而严格，即认为法院有权否定行政机关在行使行政权过程中对法律的理解，而用自己的观点取而代之。

任何法律在适用时都难以避开解释的问题，WTO规则体系更是如此。在制定WTO规则之初，为了协调各方利益，难免在许多条款上会做出妥协，为了兼顾条款规则的合理性和可接受性，甚至故意采用模糊的字眼。如果DSB不对相关条款在具体的案例中进行解释，WTO规则就难以得到有效的适用。所以DSB对国内措施和立法进行审查时，经常会涉及对WTO规则的解释问题。对法律问题的审查标准的探讨重点在于解释权的分配，是在DSB手中还是在成员方手中，DSB是否需要尊重成员方对WTO法的解释，这仍然涉及主权尊重的问题。

对于法律问题审查标准的界定，比较明确地体现在《反倾销协议》第17条第6款第（ii）项规定：“专家组应根据国际公约解释的惯例规则解释本协议的有关条款的规定。如果专家认为本协议的有关条文规定允许作出一种以上的可允许的解释，只要进口国行政主管当局的措施符合其中一种解释，专家组就应当认为主管当局的措施与本协议相符。”该条本身就存在逻辑上的模糊和矛盾之处，什么属于可允许的解释？由谁来判定是否存在可允许的解释？如果专家组严格按照《维也纳公约》第31条和32条的规定适用，就不存在多种解释的可能性。因此，这一条更多是可以看作对于成员方主权利益的妥协。而在具体的案件中，专家组往往会直接依据国际公约解释的惯例规则（即《维也纳条约》）的解释精神，对相关条款进行解释，而不采纳争端方对于“可允许解释”的抗辩请求。例如在1999年美韩存贮器案中⁽¹⁰⁾，专家组就采用了《维也纳公约》的解释精神。

该案的争议主要是对美国在《商务部条例》中撤销反倾销税条件的规定是否违反了WTO《反倾销协议》第11条第2款的规定。美国的规定是：“部长可以部分撤销一项征收反倾销税命令，如果部长断定：（i）…… （ii）他们不太可能（not likely）在将来再以低于外国市场价值的价格出售这些产品且（iii）……”WTO《反倾销协议》的规定是：“主管机关在有正当理由的情况下，自行或应那些在征收最终反倾销税已经经过一段合理时间后，提交了确凿信息以证明复审必要性的任何利害关系方的请求，复审继续征税的必要性。利害关系方应有权请求主管机关同时审查下列两项或仅审查基中一项：是否需要继续征收反倾销税以抵消倾销；如果取消或改变反倾销税，是否很有可能（would be likely to）导致损害继续或再度发生。如按照本款复审的结果，主管机关确定继续征收反倾销税已无正当理由，则反倾销税应立即终止。”双方的争议在于：美国法中“不太可能（not likely）”标准是否违反了反倾销协议第11条第2款中的“很有可能（would be 1 ikely to”标准呢？“不太可能标准”是否属于反倾销协定第11条第2款可允许的解释？对此，专家组根据《维也纳条约法公约》第31条和第32条的规定，运用“文义解释”的方法，认为：“不能查明某事件是‘不太可能’，并不等同于查明了该事件是‘很有可能的’。在证明某事为肯定结论和不能证明某事为否定结论这两者之间，可以看到两个概念具有明显区别。完全有可能的是，人们不能确定某人不太可能进行倾销，但同时又查明他也很有可能进行倾销。”“比起说某事不是不太可能的，说某事是很有可能的则意味着发生该事件的确定性程度更大。”“在我们看来，某事件不是‘不太可能，本身不会推论出该事件是‘很有可能的’。”⁽¹¹⁾因此，专家组否决了美国对于该条款的解释，认定美国反倾销法的这一条文违反了WTO协议。

因此可以看出，在WTO的实践中，总体而言专家组和上诉机构采取的是“重新审查”的模式，即根据国际公约的解释原则，对争议条文进行重新解释，而对争端方的解释尊重程度，相对于事实审查而言，则要减弱许多。