区域贸易协定下的贸易救济制度研究
——兼论对我国参与区域贸易协定谈判的政策建议[414]
□ 李晓玲[415] 陈雨松[416]
内容摘要 本文从WTO成员设置RTA贸易救济制度的实践出发，对RTA下纷繁复杂的贸易救济制度，特别是部分RTA修改WTO相关协定项下权利义务而形成的贸易救济制度，进行了梳理、比较、归纳和总结。在此基础上，本文进一步探讨了RTA成员选择不同贸易救济制度的动因，以及RTA下贸易救济制度与WTO体制的协调性等问题。我国未来参与RTA谈判时，应根据实际情况，设置适当的贸易救济制度，在保护国内产业和限制措施滥用方面取得平衡。
关 键 词 区域贸易协定(RTA) WTO 贸易救济
目 次
一、现有RTA之反倾销制度
(一)激进式:少数RTA在内部排除适用反倾销措施
(二)改良式:多数RTA修改WTO《反倾销协定》规则
(三)协调式:某些RTA设立了负责反倾销事务的区域机构
二、现有RTA之反补贴制度
三、现有RTA之保障措施制度
(一)RTA之全球保障措施制度
(二)RTA之双边/过渡性保障措施制度
(三)RTA之特别保障措施制度
四、RTA下贸易救济制度的体制性问题
(一)区域经济一体化与RTA贸易救济制度设计的政治经济考量
(二)GATT第24.8条与RTA内部保留贸易救济措施的合法性问题
(三)GATT第24.5条与RTA贸易救济制度的歧视性问题
五、关于我国未来RTA贸易救济制度设置的政策建议
(一)我国未来RTA谈判应在内部贸易中适当保留贸易救济制度。
(二)我国未来RTA谈判宜兼采改良和协调方式，限制在内部贸易中使
用贸易救济措施。
(三)在RTA外部关系上，我国宜保留RTA成员各自原有的、针对非
RTA成员的贸易救济制度。
(四)慎重处理RTA贸易救济制度与WTO体制间的潜在冲突，充分利
用作为WTO成员的权利，维护我国产业利益。
近年来，世界贸易组织(World Trade Organization，WTO)多哈回合谈判裹足不前，多边贸易谈判前景黯淡，越来越多的WTO成员主动或被动地卷入了谈判区域贸易协定(Regional Trade Agreement，RTA)的竞争中，这被生动地描述为“囚徒困境”。[417]RTA谈判的核心目标是在区域范围内取消各种贸易限制措施，实现较WTO体制更大程度的贸易自由化。然而，为了消除国内产业对市场开放的顾虑，越来越多的RTA也同时设置了贸易救济制度。根据WTO秘书处的RTA数据库，截至2009年11月15日，已生效的RTA已达195个，其中规定了反倾销措施、反补贴措施和保障措施的RTA分别为64、53和73个。[418]可以说，贸易救济制度的设计和安排已经成为目前各国在RTA谈判中必须认真面对和解决的主要问题之一。
从现有RTA实践来看，部分RTA仅重申适用WTO贸易救济规则，但另外一些RTA则创造性地修改了WTO协定下的权利义务，增加了新的元素。这种现象在多哈回合规则谈判的大背景下，尤为明显。[419]许多在多哈回合规则谈判中无法达成一致的问题，被引入区域性或双边的RTA。由于不同RTA下贸易救济制度千差万别，这使得国际贸易规则愈加复杂化。尤其是，RTA贸易救济制度往往在RTA成员与非成员之间造成歧视，扭曲贸易流向，加剧了“囚徒困境”的效应。本文拟以反倾销、反补贴和保障措施三种贸易救济制度为线索，比较和研究各国已生效RTA在这些方面的具体实践，探讨其在WTO体系下的规范性问题，同时也为我国未来RTA谈判提供可行的政策建议。
一、现有RTA之反倾销制度
反倾销是WTO成员使用最为频繁的贸易救济措施。许多RTA在保留适用WTO《反倾销协定》的同时，对具体规则做了修改;明确排除反倾销措施的RTA仅为少数。在反倾销制度设计上，大致反映了激进、改良和协调三种方式。[420]
(一)激进式:少数RTA在内部排除适用反倾销措施
中国内地分别与香港、澳门签署的“关于建立更紧密经贸关系的安排”(CEPA)、欧洲经济区(EEA)、欧盟等9个RTA明确排除在内部适用反倾销措施，[421]在具体制度安排上，又主要有两种做法:一是在RTA内部贸易中取消反倾销措施，但保留RTA成员各自对第三方的反倾销措施;二是在RTA内部贸易中取消适用反倾销措施，并制定RTA共同的针对第三方的反倾销措施。此外，部分RTA在内部贸易中取消反倾销措施后，更以竞争政策代之发挥作用。
第一种做法的典型代表是CEPA。CEPA第7条规定:“双方承诺一方将不对原产于另一方的进口货物采取反倾销措施。”与此类似，《加拿大—智利自由贸易协定》规定，自双方所有产品的关税降至零时或自2003年1月1日起(已先到者为准)，取消双边贸易中的反倾销措施，但不影响成员单独对第三方的反倾销措施。[422]第二种做法的典型代表是欧盟，即以统一的、针对第三国的反倾销政策取代成员各自的立法。南方共同市场(MERCOSU)正在效仿欧盟，规划在内部贸易中取消相互适用反倾销/反补贴措施，对外成立共同的调查机构，以共同的针对第三国进口的反倾销/反补贴立法，取代各自的相应立法。目前，MERCOSUR针对外部进口的共同反补贴/反倾销立法已经完成，但尚未生效，成员之间仍适用WTO有关贸易救济措施的规则。[423]
许多学者主张以竞争政策取代反倾销措施，欧盟是将这一理论付诸实践的代表。作为欧盟前身，欧共体在成立之初，就在内部排除适用反倾销措施，以竞争政策代之。此外，欧洲自由贸易联盟(EFTA)与智利、新加坡签署的RTA均规定，成员各方确认有效执行竞争规则可解决导致倾销的经济原因，为此，任一方均不得对另一方的货物采取WTO《反倾销协定》规定的反倾销措施。[424]另一著名实例是《澳大利亚—新西兰更紧密经济关系和贸易协定》(ANZCERTA)。ANZCERTA订立于1983年，并在1988年签署《加快货物自由贸易议定书》。[425]该议定书第4条规定，在1990年7月实现自由贸易后取消反倾销措施;并同时扩大了双方竞争法的适用范围，以禁止在“跨塔斯曼市场”中滥用市场力量的行为。[426]从实践来看，以竞争政策取代反倾销措施增加了国内产业的举证责任。在实施反倾销措施的情况下，国内产业需要证明进口产品的倾销、损害和因果关系。在实施竞争政策的情况下，国内产业必须证明，一企业在“跨塔斯曼市场”具有市场支配地位或实质的市场力量，并滥用其市场力量进行掠夺性定价。因此，在相当长的时间内，在ANZCERTA并没有出现这类反竞争行为的案例。[427]
(二)改良式:多数RTA修改WTO《反倾销协定》规则
绝大多数RTA保留了反倾销措施，但在实施程序或实体要件上增加了限制，防止RTA内部反倾销措施的滥用。作为多哈回合规则谈判“反倾销之友”的成员之一，新加坡主张严格限制成员滥用反倾销措施，其缔结的系列RTA对反倾销措施实体方面的诸多限制最具代表性。《新加坡—新西兰更紧密经济伙伴协定》、《新加坡—约旦自由贸易协定》、《新加坡—澳大利亚自由贸易协定》、《新加坡—韩国自由贸易协定》等均在WTO《反倾销协定》基础之上，进一步严格反倾销纪律，约束反倾销措施，包括:将“微量倾销”的幅度从2%提高至5%;将“可忽略进口数量”从3%提高至5%;将日落复审或终止反倾销措施的期限从5年减至3年;禁止代表第三国的反倾销措施;在倾销幅度计算上禁止使用“归零法”;实施“低税原则”;规定评估进口量的调查期至少为1年;规定对遭受保障措施的产品不得进行反倾销调查，等等。[428]一些RTA还对反倾销措施的程序给予限制，约束缔约方在发起反倾销调查和采取反倾销措施方面的随意性。如《新加坡—澳大利亚自由贸易协定》规定，一方在收到针对另一方进口的反倾销申请后，应立即通报另一方;在正式发起反倾销调查之前通知另一方，并给予磋商机会。[429]
安第斯共同体对WTO《反倾销协定》规则的修改，与新加坡签订的系列RTA有相似之处，其不同之处是对RTA内部的反倾销调查设定了特殊程序，由各成员提请总干事对内部贸易中的倾销进行调查，并采取临时或最终反倾销措施。[430]在《美国—中美洲—多米尼加共和国自由贸易协定》中，美国给予了中美洲国家和多米尼加共和国特殊的优惠待遇，在进行反倾销损害调查时，不对其进口进行累积计算。[431]该“非累积条款”(non-cumulation provision)最早见于《美国—以色列自由贸易协定》，[432]据此中美洲国家和多米尼加共和国对美出口受到美国反倾销调查时，可以单独评估损害，从而大幅降低了其遭受反倾销措施的可能性。
(三)协调式:某些RTA设立了负责反倾销事务的区域机构
除实体和程序方面的调整外，若干RTA还在内部设立了负责反倾销事务的区域机构，依其职责大致可分为三类。其一，担负审查职能(包括调查机关的有关裁决和修正法案)的机构，以《北美自由贸易区协定》(NAFTA)最为典型。在NAFTA谈判中，加拿大和墨西哥曾主张以竞争政策取代反倾销/反补贴措施，由于美国坚持保留而未能如愿。在最终达成的文本中，各缔约方虽然保留了对来自其他缔约方进口货物采取反倾销/反补贴措施的权利，但也同时规定若干限制，特别是成立“双边专家组”(Bi-national Panel)，取代成员对本国反倾销/反补贴税终裁的司法审查。[433]该双边专家组的管辖权是审查最终的反倾销/反补贴措施是否符合该进口国反倾销/反补贴法律，其审查标准与司法审查类似;若有关最终反倾销/反补贴措施在调查程序上存在违法之处，将被双边专家组推翻。其二，负责RTA统一的对外反倾销调查和征税的机构，以欧盟、安第斯共同体、中美洲共同市场、加勒比共同体和西非经济货币联盟为代表。这些RTA均是关税同盟。[434]其三，只作为反倾销调查等的磋商和通报机构，监督RTA的执行，以欧盟为中心缔结的RTA多属此类。中国近年与新加坡、新西兰、秘鲁等缔结的RTA，虽未设立一个专门的机构，在反倾销方面均以诸多文字强调了磋商与通报。
二、现有RTA之反补贴制度
与反倾销措施相比，对反补贴措施作出特别规定的RTA较少。即便有所规定，很多RTA也仅是重申采取反补贴措施应当遵守WTO《补贴与反补贴措施协定》。《EFTA—智利自由贸易协定》、《新西兰—新加坡更紧密经济伙伴协定》，以及中国缔结的CEPA之外的所有其他RTA，均属此类。主要原因是各个RTA对补贴的约束较少，成员客观上需要保留反补贴措施作为救济手段。各国不倾向于通过RTA削减或取消补贴，则是由于RTA削减或取消补贴的贸易利益，将不可避免地被非RTA成员分享。为了避免其他国家“搭便车”，多数成员认为，WTO进行的多边贸易谈判才是削减补贴，尤其是农业补贴的最佳场合。[435]
除上述特点之外，RTA下的反补贴制度安排与反倾销类似:一是在RTA内部排除适用反补贴措施;二是保留反补贴措施，但在WTO《补贴与反补贴措施协定》基础上做某些具体修改;三是通过设立区域机构，协调RTA成员的反补贴措施。
与反倾销措施类似，在RTA内部排除反补贴措施是较为激进的方式，基本只适用于经济联系密切和一体化程度较高的区域，如CEPA、欧盟、EEA和EFTA。中国内地与香港、澳门本属同一主权国家，CEPA排除适用将抵消政府补贴效果的反补贴措施，是完全必要和可行的。而欧盟、EEA和EFTA采用以竞争政策取代反补贴措施的途径，通过实施统一的竞争政策，特别是建立“国家援助”(state aid)规则，取代反补贴措施以约束各成员国的经济政策。从实体法的角度来看，以“国家援助”规则取代反补贴措施并不困难。事实上，二者的实体要件基本相同，最主要的区别体现在救济方式上。对于反补贴措施，最终的救济方式是针对进口征收相当于补贴幅度的反补贴税;对于“国家援助”，最终救济方式是直接取消该项补贴。就对贸易的影响而言，显然后者是“釜底抽薪”，可以最大限度地防止贸易扭曲，而且实施成本也较低。但是，实施“国家援助”规则的难点在于，需要在RTA下建立一个超国家的机构(如欧委会或欧洲法院)，并能够对各成员作出有拘束力的命令或决定。这显然对RTA的区域整合程度有相当高的要求。[436]即便是EEA和EFTA，以竞争政策取代反补贴措施也不适用于农产品和水产品。
一些RTA采用第二、三种方式，即保留反补贴措施，但在WTO《补贴与反补贴措施协定》基础上增加额外规定，或设立区域机构进行反补贴调查，审查或发回重审反补贴税终裁。一些RTA规定了启动反补贴调查的程序性事项，增加约束条件。例如，《EFTA—韩国自由贸易协定》第2.9条规定，在一方启动反补贴调查之前，应当至少提前30天与另一方进行磋商，从而加强对反补贴的程序约束。《美国—韩国自由贸易协定》第10.7条也有类似规定。安第斯共同体、中美洲共同市场、加勒比共同体和NAFTA是第三种方式的典型代表。在《加拿大—智利自由贸易协定》中，双方约定建立共同的反倾销和反补贴委员会，以协商进一步加强补贴纪律，并消除反补贴措施。[437]这些额外规定的共性是试图以明确且中立的程序，遏制反补贴措施的任意性和滥用。
三、现有RTA之保障措施制度
在保障措施方面，多数RTA在WTO规则基础上增加了限制性规定:在RTA成员之间排除适用保障措施;或者提高实施门槛，增加约束条件，减少启动保障措施的机会。此外，RTA还设定了一些特殊的保障措施，如仅适用于RTA内部的过渡性保障措施(双边保障措施)、农产品特别保障措施、纺织品特别保障措施等。
(一)RTA之全球保障措施制度
WTO体系下实施保障措施的一个根本原则是，保障措施应当针对来自所有国家的产品并在非歧视的基础上实施。但是，部分RTA排除在内部贸易中适用保障措施，或规定了特殊规则。
完全排除全球保障措施的RTA[438]以《澳大利亚—新加坡自由贸易协定》和《新西兰—新加坡更紧密经济伙伴协定》最为典型，即规定自协定生效之日起，任何一方不得对来自另一方的产品采取保障措施。[439]另一些RTA附条件地取消在成员之间适用保障措施。例如，NAFTA规定各缔约方保留根据GATT第19条采取全球保障措施的权利，但原则上应当排除适用于来自另一成员的进口，除非自该成员的进口独自构成了总进口的实质性份额，并是对进口国产业造成严重损害或威胁的重要原因。[440]鉴于《保障措施协定》要求保障措施应适用于所有进口产品，无论其来源何处，此类对RTA成员排除适用保障措施的做法，将导致RTA与WTO规则之间的冲突。迄今已有多个WTO案件涉及这一问题，如“阿根廷—鞋类保障措施案”、“美国—对欧共体小麦面筋保障措施案”、“美国—弧焊碳管最终保障措施案”等。
与完全或附条件排除保障措施相比，更多的RTA仍然保留了保障措施的适用，并有部分RTA在GATT第19条和WTO《保障措施协定》基础上，加强了对保障措施的约束。例如，《欧共体—墨西哥自由贸易协定》第15条规定，保障措施实施时间从4年缩短为1年，在极特殊情况下可延长至3年;不得在3年内对该产品重复实施保障措施;实施保障措施的成员必须在采取措施之前提供补偿，以保证实质相当的贸易自由化水平。假若这些特殊规定只适用于与其签署了RTA的WTO成员，将不可避免地导致不同WTO成员间的差别待遇，成为WTO诉讼的潜在根源。
(二)RTA之双边/过渡性保障措施制度
在逐步实施贸易自由化的过程中，为了解决对国内产业的冲击，诸多RTA规定了仅限于RTA范围内的保障措施，即RTA之双边保障措施。绝大多数双边保障措施仅在过渡期内实施，故亦称“过渡性保障措施”。此所谓过渡期，主要指RTA内关税削减的过渡期。以ANZCERTA为例，过渡期为成员仍保留下列措施的期间:关税、进口数量限制或关税配额、与出口实绩挂钩的出口促进措施、基于公平而采取的平衡贸易的措施。[441]但并非所有的双边保障措施都只能在过渡期内实施，如CEPA没有明确规定适用期限。保障措施的基本形式是暂停削减关税或将优惠税率提高至最惠国税率的水平，但采取保障措施的时间一般短于全球保障措施(1年至3年间)，以减轻对RTA内部贸易的影响。此外，假若无法就补偿达成一致，受影响的成员可实施报复，且不受限于WTO《保障措施协定》的要求，即除非绝对进口量增加，否则保障措施实施后的前三年内，不得采取报复。[442]该规定也可减少双边保障措施的启用频率。
绝大多数RTA都既保留WTO规定的全球保障措施，又单独设置了成员之间的双边保障措施。在此方面以NAFTA最有代表性。(见表1)
表1 RTA下全球保障措施与双边(过渡性)保障之比较(以NAFTA为例)
(三)RTA之特别保障措施制度
部分RTA还针对特定产业部门规定了特别保障措施。这些RTA允许缔约方根据进口量或价格变化，对敏感进口产品征收额外关税。例如，《加拿大—智利自由贸易协定》和《加拿大—哥斯达黎加自由贸易协定》规定了关于纺织品和服装的特殊保障措施。在农产品贸易领域，NAFTA、《美国—澳大利亚自由贸易协定》、《加拿大—智利自由贸易协定》等规定了类似WTO《农业协定》第5条的特殊保障机制。这些保障措施的实施期一般不限于过渡期，其主旨是减少RTA对敏感产业的影响，其作用与更长的过渡期安排、部门排除以及复杂和限制性的原产地规则类似。[443]
四、RTA下贸易救济制度的体制性问题
(一)区域经济一体化与RTA贸易救济制度设计的政治经济考量
早在1947年，美国总统就发布行政命令，要求美国在与其他国家签订贸易协定时必须规定“免责条款”。近年缔结的大多数RTA都规定了贸易救济制度，以便进口增加造成国内产业严重损害时，免除应尽的义务。但各个RTA贸易救济制度的具体内容各异，同一个国家签订的RTA之间也有所不同。总结现有RTA之贸易救济制度，无论是反倾销、反补贴措施，还是保障措施，仍大致可分为三种方式:在RTA内部取消特定贸易救济措施的激进式;通过在WTO相关协定基础上强化规则，避免特定贸易救济措施滥用的改良式;和通过建立区域机构等手段，协调RTA成员贸易救济行动，从而防止滥用的协调式。
从宏观政策角度来看，某一特定RTA采纳何种贸易救济制度，总体上取决于该RTA经济一体化的目标和程度。一般而言，只有在成员之间达到相当程度的经济整合，并且有信心在没有安全阀机制的情况下接受来自另一成员的进口，才会完全放弃贸易救济制度。因此，虽然欧盟内部已经全面取消了各种贸易救济制度，但与土耳其的关税同盟仍然保留了反倾销措施。对于多数RTA而言，成员仍需要保留一种或多种“安全阀”机制。这种“安全阀”既是经济上的，又是政治上的。从经济上来看，贸易救济制度可以协助国内产业进行调整，实现经济的平稳发展;从政治上来看，它有助于赢得国内在市场开放方面的政治支持。
对于区域经济一体化目标不高，尚不愿放弃贸易救济手段的国家而言，可考虑通过内设专门区域机构进行协调，或者在现有WTO相关协定基础上强化规则，防止RTA内部贸易救济措施的滥用。美国缔结的NAFTA和更早的美加自由贸易协定(CUSFTA)可作为范例。这两个RTA均内设专门的组织和程序(即“双边专家组”)，审查成员调查机关作出的贸易救济裁决，以及对反倾销和反补贴法的修改。诸多经济学家对比了NAFTA和CUSFTA实施前后的数据，发现经过双边专家组程序之后，美国对加拿大和墨西哥作出的贸易救济裁决真正实施的数量减少了，并且缔约方相互之间的反倾销调查申请数量也减少了。[444]这些研究成果证明，由一个相对独立的区域机构审查成员调查机关的裁决，可减少针对RTA内部贸易的贸易救济措施。
此外，从制度创新角度而言，研究RTA的学者将RTA称做一些“有趣的”多边规则的“实验场所”。[445]这种说法针对的是WTO多哈回合谈判中久谈不决的问题，如低税原则、禁止归零法、日落复审等，被纳入了一些国家缔结的RTA中。采用改良的方式，在WTO相关协定的基础上强化规则，不影响原有的基本制度和原则，在技术上较为易行和可控。这也为今后WTO多边贸易救济制度的创新和发展提供了实践的平台。[446]
(二)GATT第24.8条与RTA内部保留贸易救济措施的合法性问题
从法律角度来看，在现有WTO体制下，GATT1994第24条“适用领土—边境贸易—关税同盟和自由贸易区”及《关于解释GATT1994第24条的谅解》是目前处理RTA与WTO体制关系的主要法律依据。然而，由于GATT第24条关键词语的含义并不明确，且现今RTA的复杂性已远超出该条款谈判之时，导致RTA各类贸易救济制度在若干方面与WTO体制可能存在潜在冲突，特别是RTA下贸易救济制度与GATT第24.8条及GATT第24.5条的协调问题。
GATT第24.8条规定，RTA成员之间应当对“实质上所有贸易”取消关税和“其他限制性商业法规”;但如有必要，第11条至第15条以及第20条允许的情况除外。[447]继WTO“美国—弧焊碳管最终保障措施案”后，[448]“其他限制性商业法规”包括贸易救济措施已无实质性争论。接下来的问题是，第24.8条对第11条至第15条和第20条免于取消的列举，是否为穷尽性的?如果是穷尽性列举，RTA内部必须取消贸易救济措施，否则将构成对GATT第24.8条的违反。
《保障措施协定》脚注1规定，“本协定的任何规定不预断对GATT第19条与第24.8条之间关系的解释”，似乎有意搁置涉及GATT第24.8条的问题。相比之下，学术界可谓众说纷纭。有的学者认为，由于第24.8条没有将GATT第6条(反倾销、反补贴)和第19条(保障措施)列为例外，故对于RTA成员之间的实质上所有贸易，应取消贸易救济措施。[449]反对意见认为，第24.8条之列举并非穷尽性的，GATT第6条和第19条也理应包括在内;并且，如果在实施反倾销、反补贴和保障措施时排除RTA成员，可能加剧RTA对其他WTO成员造成的歧视，因此主张RTA成员之间应当保留这些措施。[450]另一些学者辩称，即便贸易救济措施属于应当取消的“其他限制性商业法规”，由于第24.8条要求对“实质上所有贸易”取消“其他限制性商业法规”，而非对“所有贸易”或“全部贸易”，故只要某一RTA贸易救济措施不影响到“实质上所有贸易”，便不会违反第24.8条。[451]
在WTO争端解决实践中，专家组和上诉机构一直避免直接裁定RTA内部应否排除适用贸易救济措施，而是以贸易救济措施调查和实施之间应保持“平行性”为由，作出裁断。所谓“平行性”(parallelism)，是指在采取贸易救济措施时，其调查范围与采取措施范围应当相同。“平行性”的要件并未明文见于WTO规则，而是在若干WTO保障措施案件中逐步发展起来的。在“阿根廷—鞋类保障措施案”、“美国—对欧共体小麦面筋保障措施案”、“美国—弧焊碳管最终保障措施案”等案中，上诉机构报告均以被申诉方将RTA成员的进口纳入调查范围，但在实施保障措施时却将其排除在外，缺乏“平行性”为由，裁定其未能明确证明排除RTA成员后的其他来源进口满足《保障措施协定》下实施保障措施的条件。反倾销和反补贴措施也存在同样的问题。例如，WTO《反倾销协定》和《补贴与反补贴措施协定》均允许在反倾销或反补贴调查中累计评估一个以上成员进口产品的影响。如果在累计评估时将RTA成员的进口产品计算在内，而在征收反倾销或反补贴税时，将其排除在外，将同样引发“平行性”问题。
在“美国—弧焊碳管最终保障措施案”中，上诉机构总结了符合“平行性”要求的两种情形:(1)在贸易救济措施调查初始阶段即排除来自RTA成员的进口，并最终排除对RTA成员适用该项措施;(2)在贸易救济措施调查初始阶段不排除来自RTA成员的进口，但有证据证明，来自非RTA成员的进口本身即满足实施贸易救济措施的要件，在此情况下亦可排除对来自RTA的进口适用贸易救济措施。据此，上诉机构实质上回避了RTA内应否保留贸易救济措施，或者是附条件地默认了RTA内仍可保留贸易救济制度。然而，“平行性”毕竟是在GATT第24条及其他WTO协定条款语焉不详的情形下发展出来的，是WTO争端解决实践创造的产物，并非WTO成员谈判商定的多边纪律。在制度层面上，RTA内部保留贸易救济制度是否符合GATT第24条，并未获得解决。
(三)GATT第24.5条与RTA贸易救济制度的歧视性问题
假如GATT第24.8条不排斥RTA在内部保留贸易救济措施，接下来的问题是如何保证与WTO协定相符。GATT第24.5条是关键性条款。GATT第24.5条规定，本协定的规定不得阻止在缔约方领土之间形成RTA，但RTA成员对非成员的关税和其他贸易法规不得高于或严于RTA建立之前存在的相应关税或贸易法规。在“土耳其—纺织品及服务进口限制案”中，上诉机构报告的解释是，一项违反GATT其他条款的措施若要援引第24条获得“合法化”，需满足时间条件和具有必要性。所谓时间条件，指争议措施是在成立RTA时采取的;所谓必要性，指如果不采取该措施，将阻碍RTA之成立。[452]WTO秘书处资深法律官员Gabrielle Marceau女士将其描述为“反向一致规则”，即除非有其他证明，违反GATT其他条款将导致RTA及RTA下的优惠违反WTO多边规则。[453]
尽管RTA的初衷是促进成员间的贸易，但RTA对成员间贸易救济措施的特殊安排，往往事实上造成对非成员的歧视，引起贸易从非RTA成员向RTA成员的转移，相当于对非RTA成员提高了贸易壁垒。RTA全球保障措施制度中的成员间排除适用条款，争议最大。WTO《保障措施协定》要求“保障措施应针对一正在进口的产品实施，而不考虑其来源”，[454]然而，一些RTA却规定在采取全球保障措施时豁免另一RTA成员的产品，与《保障措施协定》存在明显的冲突，并且难以根据GATT第24.5条获得豁免:即便能满足前述时间条件，也难以证明此类保障措施条款为成立RTA所必要。
RTA反补贴制度的特别规定较少，由此引发的争议也较少。关于反倾销措施，WTO《反倾销协定》第9.2条规定了征收反倾销税方面的非歧视原则，即“如对任何产品征收(imposed)反倾销税，则应对已被认定倾销和造成损害的所有来源的进口产品，根据每一案件的情况在非歧视基础上收取(collected)适当金额的反倾销税”。有学者根据“collect”一词的语义，认为这意味着成员可根据优惠的贸易救济规则，选择性地只对某些来源的进口裁定征收(impose)反倾销税，只要在实际收取(collect)反倾销税时，以非歧视的方式对待每一已被征收(impose)反倾销税的进口来源即可。《补贴与反补贴措施协定》第19.3条有关反补贴税的规定基本相同，但英文文本的措辞以“levied”取代了前述“collected”。而“levied”一词的语义与“impose”基本相同，故不存在《反倾销协定》第9.2条的问题。[455]
这种观点似乎可使RTA中的特殊反倾销条款“合法化”。尤其是，一成员如果在反倾销调查的初始阶段就排除与其缔结有RTA的产品来源国，将仍符合《反倾销协定》第9.2条。但除非有权威的乌拉圭回合谈判历史资料佐证，否则这种观点很难站住脚。2004年“欧共体—对印度钢铁产品的反倾销措施案”中，印度诉称，欧共体仅对印度、中国台北、叙利亚和马其顿进口的钢铁产品征收反倾销税，但是对于埃及、斯洛伐克、土耳其进口的相同产品，虽然发现存在倾销并对欧共体产业造成损害，却排除征收反倾销税，因而违反了《反倾销协定》第9.2条之规定。经过双方协商，欧共体最终终止了其反倾销措施。[456]作为乌拉圭回合最重要的谈判方之一，欧共体未就第9.2条提出对其有利的谈判历史资料。可见，前述单纯根据字面含义的推论，难以代表WTO成员当时的谈判意图。
为使RTA贸易救济制度符合第24.5条标准，有学者建议，法律上可行的解决方案是或者整体上移植WTO的贸易救济制度，或者将RTA之贸易救济制度扩展适用于所有的WTO成员。[457]但假若采用第一种方案，便没有在RTA中单独规定贸易救济制度的必要;同时，RTA贸易救济上的特殊安排，往往基于RTA内的经济一体化目标和其他承诺，若采用第二种方案，将其扩展适用于未作出同等承诺的第三方，恐难为RTA成员接受。RTA下的优惠本身即蕴含了一定程度的“歧视性”，如何拟定具体规则，将此种“歧视性”限制在WTO各成员可接受的范围之内，平衡RTA成员和非成员的利益，才是较为实际的解决方案。正如曾任WTO上诉机构成员的著名学者松下满雄教授(Mitsuo Matsushita)所言，无论人们是否喜欢，RTA的盛行是个无法更改的事实;尽管这将带来一定风险，但应当可以找到一种方法，使WTO代表的多边体制与RTA能够共存和相互补充。而确立有关WTO与RTA关系的法律原则，应当通过WTO成员的多边谈判解决。[458]在此问题上，WTO成员不应继续逃避责任，将其推卸给WTO争端解决专家组和上诉机构。
五、关于我国未来RTA贸易救济制度设置的政策建议
截至2009年11月，我国缔结并生效的RTA共有9个，均就贸易救济制度作出了规定。但除少数情况外，基本仅重申了WTO相关协定(参见表2)。在制度设计上，我国已生效RTA总体体现为下述特征:其一，所有RTA中，仅CEPA在内部贸易中排除适用反倾销和反补贴措施，但未以竞争政策取代;其二，CEPA之外的其他RTA均保留了WTO协定下反倾销、反补贴和保障措施的适用，且除保障措施外，几乎未在WTO相关协定基础上作任何修改;其三，我国RTA在WTO协定基础上最大的修改是，在与新加坡、新西兰签署的RTA中明确规定，当根据WTO有关规定采取全球保障措施时，可排除缔约对方的进口产品;另外，所有的RTA均规定了较为详细的双边保障措施。
表2 我国已生效RTA中关于贸易救济措施的主要规定
由于我国加入WTO和参与RTA谈判的时间不长，在RTA贸易救济制度的设计上，还显得相当谨慎和略有保守。随着我国自由贸易区战略的推进和双边、多边贸易谈判经验的积累，我国完全可以在目前RTA贸易救济制度的基础上，作出适当的调整，以维护我国产业的利益。
(一)我国未来RTA谈判应在内部贸易中适当保留贸易救济制度
RTA较WTO更大程度的关税减免和市场开放将不可避免地对国内产业造成竞争压力，而作为“安全阀”的贸易救济机制允许缔约方在特定情况下，援引该措施维护国家根本利益。在RTA内部完全排除贸易救济措施，需要区域经济一体化发展到相当之高的程度。目前，除CEPA缔约方为属同一主权国家的内地、香港和澳门，满足这一条件外，我国与任何其他贸易伙伴的经济联系尚未达到此种程度。在现阶段，中国既是各国贸易救济措施的主要对象，也是贸易救济措施的使用者;在未来，随着部分制造业从我国向境外转移，我国产业可能更加需要贸易救济措施，维护公平竞争环境。因此，在RTA内部贸易中全面排除贸易救济制度，尚不可行。即便在特殊情形下放弃，也应详细拟定所附的条件。
关于在RTA内部以竞争政策取代贸易救济措施，由于竞争政策的协调涉及各方经济政策的全面整合，实际操作上有很大难度。事实上，反倾销和反补贴法与竞争法的定位和功能也不完全重合。反倾销主要针对歧视性的国际定价对国内产业造成的损害;反补贴主要针对他国政府性财政资助对国内产业造成的损害;而竞争法则主要着眼于卡特尔和滥用市场支配地位等行为。在中国反垄断法刚出台，反垄断执法经验尚浅的背景下，讨论以反垄断法取代反倾销或反补贴，短期之内尚不太现实。但从长期来看，其可能性和对我国的利弊，值得研究。
(二)我国未来RTA谈判宜兼采改良和协调方式，限制在内部贸易中使用贸易救济措施
我国未来RTA谈判应在WTO相关协定基础上强化规则，严格限制采取贸易救济措施的条件，防止其被滥用，从而破坏RTA的整体政策目标。从各国RTA实践来看，限制性规定包括限定贸易救济措施的实施条件、实施程序和实施期限;限定贸易救济的范围和种类，并进行严格的监督。作为各国滥用贸易救济措施的最大受害方，我国在今后仍将保持出口大国地位，频繁的贸易摩擦在所难免。因此，我国应结合RTA谈判对象国、双方贸易结构、经济发展水平等实际情况，制定具体限制规定，力求在保护国内产业和限制措施滥用方面取得平衡。
除《中国—秘鲁自由贸易协定》外，我国已生效RTA基本不加修改地适用WTO《反倾销协定》、《补贴与反补贴措施协定》和《保障措施协定》。除要求RTA缔约对方承认中国市场经济地位，排除适用《中国加入WTO议定书》第15条“确定补贴和倾销时的价格可比性”、第16条“特定产品过渡性保障机制”，以及《中国加入WTO工作组报告书》第242段有关纺织服装特保机制的规定外，RTA并未反映我国在WTO多哈回合规则谈判中的立场和提案。建议我国在未来RTA贸易救济制度中纳入在多边谈判中提出的禁止归零、修改日落复审等立场，一方面避免贸易救济措施的滥用;另一方面，可通过RTA统一成员间在多边谈判中的立场，增强多边谈判中谈判立场。
再者，我国已生效RTA多以设立联系点的方式，或在调查主管机关之间建立合作机制，进行贸易救济行动上的信息交流、合作和磋商，均未设立专门的区域机构，以协调成员间在贸易救济事务上的行动。如前所述，NAFTA“双边专家组”机制确实起到了减少贸易救济措施的作用。未来我国可以研讨在RTA下设立类似专门区域机构的可能性。
(三)在RTA外部关系上，我国宜保留RTA成员各自原有的、针对非RTA成员的贸易救济制度
我国谈判缔结的RTA数量不多，制定共同的、针对第三方的贸易救济政策，难度较大。从现实的角度而言，在RTA成员间协调彼此贸易救济政策并非易事，很可能耗时过长，拖累整个RTA的谈判进程;并且，除俄罗斯之外，我国主要贸易伙伴均为WTO成员，在WTO相关协定基础上，彼此的贸易救济制度已具有基本的共性，统一RTA成员对外的贸易救济制度并无十分必要。从已经统一了对外贸易救济调查和征税机构的RTA来看，如欧盟、安第斯共同体、中美洲共同市场、加勒比共同体和西非经济货币联盟等，均是关税同盟。并且，后四个RTA成员国比较小，在经济一体化过程中一直严重依赖区域机构，由区域机构进行反倾销调查，可降低每个成员提供公共服务品的成本。[459]这种情况较为特殊。
(四)慎重处理RTA贸易救济制度与WTO体制间的潜在冲突，充分利用作为WTO成员的权利，维护我国产业利益
关于RTA下的贸易救济制度是否属于GATT第24条例外的范围，目前还存在很大争议。从法律实践来看，RTA中的贸易救济制度与现有WTO框架下的反倾销、反补贴和保障措施规则可能存在潜在冲突，不排除WTO今后对此作出更严格限制的可能性。我国已在两个RTA中允许附条件地排除适用保障措施。当中国采取全球保障措施但排除对RTA其他成员的适用时，其他WTO成员可能会指控中国此举违反了WTO《保障措施协定》。同样，当与我国未缔结RTA的国家采取贸易救济措施，并将与其缔结RTA的国家排除在外时，我国也将处于不利地位。我国的RTA谈判起步较晚，已经与我国缔结了RTA的国家/地区占我国的贸易总量不大;而其他RTA实践较成熟的国家，可能得益于大量RTA授予的优惠待遇，使我国根据WTO协定而直接或间接享有的利益减损。对此，我国应慎重处理RTA贸易救济制度与WTO体制间的潜在冲突，继续积极参与制定WTO下有关RTA规则的谈判，重在澄清规则;同时，研究通过WTO的多边谈判、争端解决、贸易政策评审等机制适度限制RTA条款，加强对其他WTO成员RTA贸易救济措施的监督，密切跟踪WTO成员在RTA下采取贸易救济措施的实践，防止其对我国产生直接或间接的不利影响。
Trade Remedy Regimes under Regional Trade Agreements: Policy IMplications for China's RTANegotiations
LI Xiaoling CHEN Yusong
Abstract:This article，having gone through WTO Members'practices under regional trade agreements(RTAs)，compares and summarizes differenTregimes with respecTto trade remedies under RTAs，especially certain neWmodels of traderemedies thaTaltered rights and obligations under the traditional WTO Agreements.Based on these analyses，iTfurther explores policy rationales behind the phenomenon and the consistency of these neWregimes under the WTO system.In the end，the article argues thaTiTwould be prudenTfor ChinAto incorporate trade remedy measures into RTAs and choose the appropriate regime so as to secure the balance between protection of domestic industry and preventing abuse of trade remedies.
K eywords:Regional Trade AgreemenTWTO Trade Remedies
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