气候变化国际法中公平与效率的协调[1]
□ 秦天宝[2] 成邯[3]
内容摘要 公平和效率价值的协调是法律中永恒的课题。而全球气候变化问题的独特性，使得与之相关的国际立法中公平和效率的协调问题具有特别的重要性。在《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》所构成的立法体系中，公平与效率的协调主要是通过共同但有区别的责任来体现的。近年来随着中国等发展中国家逐渐成为温室气体排放大国，以共同但有区别的责任为核心的公平观受到越来越多的挑战，同时气候变化的加速也使得包括发展中国家在内的排放大国承受着空前的减排压力。这些因素都对传统的公平与效率协调机制造成了彻底的影响。随着后京都时代的来临，国际立法环境的变化需要我们将未来的谈判和立法建构在新的公平与效率的协调机制上。
关 键 词 气候变化 公平 效率 环境正义
目 次
一、问题的提出
二、气候变化国际立法中公平与效率协调的社会基础
(一)气候变化国际立法中的公平要求
(二)气候变化国际立法中的效率要求
(三)气候变化国际立法中公平与效率的矛盾与协调
三、气候变化国际法中协调公平与效率的实践
(一)《京都议定书》对协调公平与效率的尝试
(二)“巴厘岛路线图”所反映的公平与效率的协调
(三)《哥本哈根协议》所反映的公平与效率的协调
四、气候变化国际法中公平与效率协调的实现
(一)“后京都时代”国家责任分配方法建议之评述
(二)“后京都时代”立法中协调公平与效率的思路
一、问题的提出
21世纪的第一个十年，气候变化成为了这个星球上最热门的话题。世界各大媒体、众多重要的国际会议、许多国际机构和专家学者纷纷将注意力集中在全球气候变化问题上。
2008年2月，联合国政府间气候变化专门委员会(简称IPCC)公布了第四份气候变化评估报告的第一部分[4]，它以大量事实和科学数据来证实正是人类无节制的大规模工业化活动造成了全球气候变暖。4月6日，这份报告的第二部分公布，再次在全世界范围内引起极大震动。报告告诉我们:
近100年来，地球的平均气温已经升高了0.74摄氏度，主要的变暖阶段是最近50年。在未来的20年内，地球气候每10年将会变暖0.2摄氏度。到2100年，与20世纪末相比，全球平均气温可能会升高1.8至4摄氏度。造成气候变暖的原因是温室气体在大气中的浓度增加。
不过近年来气候变化问题有了新的特点，那就是中国、印度等发展中国家温室气体排放量迅速跃居世界前列。环球能源网根据碳监测行动(CARMA)网站提供的数据，对全球各国的二氧化碳排放量进行了比较排行，详见下表[5]:
从这个表上可以看出，中国的二氧化碳排放当量已经非常接近美国，相当于随后八个国家排放当量的总和。而且就目前的速度来看，中国很快会超过美国，成为最大的排放者。这确实是《京都议定书》缔结时未曾料到的。
在此背景下，后京都时代的气候谈判中讨论得最多的毫无疑问将是中国等发展中排放大国是否应该承担强制减排义务的问题，以及如何调整现有机制，让新法律为更多的缔约方所接受以及更有效地实施。中国等发展中排放大国的减排责任在今后的谈判中尤为关键。[6]岛屿国家和荒漠化国家抱怨如果不将中国等国纳入强制减排范围，温室气体减排计划会无功而返。美国以中国等排放大国不纳入强制减排范围为挡箭牌拒绝合作。欧洲国家则认为中国等国温室气体排放量远远超过自己而不纳入强制减排范围严重影响减排义务分配的公平性[7]。
中国在未来的气候变化国际立法谈判中应该坚持什么立场才能尽可能地维护国家的利益同时又履行作为世界大国应有的环境责任，以及坚持这种立场所凭借的法理依据何在，是两个重要的问题。
要回答这两个问题，我们需要解决的理论问题有:《联合国气候变化框架公约》所规定的“各缔约方应当在公平的基础上，并根据他们共同但有区别责任和各自的能力，为人类当代和后代的利益保护气候系统。因此，发达国家缔约方应当率先对付气候变化及其不利影响”以及“发展中国家缔约方能在多大程度上有效履行其在本公约下的承诺，将取决于发达国家缔约方对其在本公约下所承担的有关资金和技术转让的承诺的有效履行，并将充分考虑到经济和社会发展及消除贫困是发展中国家缔约方的首要和压倒一切的优先事项”中，(1)何为气候变化国际立法所指的公平?(2)“根据各自的能力”是什么含义?(3)区别责任和发达国家应当率先对付气候变化及其不利影响的理由何在?(4)为什么要强调发达国家在资金和技术上支持发展中国家?
本文认为，以上问题的本质正是法律的公平价值和效率价值的协调问题，即气候变化国际立法既要满足当代人之间对气候变化所承担的责任的公平要求和当代人与下代人之间的公平要求，又要能够体现法律实施所需要的效率价值。框架公约对公平和效率之间的矛盾作了原则性的协调，其把具体的制度设计留给了其后缔约方大会(Conference of Parties)所制定的法律文件。其中包括《京都议定书》、《巴厘岛路线图》以及《哥本哈根协议》等。
本文试图从公平和效率价值的冲突与协调的角度出发，结合上述法律文件论述各国在环境责任上的分配依据。
二、气候变化国际立法中公平与效率协调的社会基础
(一)气候变化国际立法中的公平要求
德国教授Michael Bothe认为，在国际环境法里公平主要是一个分配问题，即如何分配自然资源的用益权和保护自然资源与人类健康造成的花费。在另一种背景下，公平又是一个平衡当代人之间(代内公平)和当代人与后代之间平等或者说公正分配的问题[8]。本文认为这一理解言简意赅，极富概括性。
气候变化国际立法中的公平主要体现为国家间责任分配的公平，因此目前是以国家为主体的形式实现的。但是由于以国家为主体的公平十分不利于中国这样的发展中人口大国，近年来有中国学者提出气候变化国际立法上的公平不应该是“国际公平”，而应当是“人际公平”，即由基本生存要求引起的温室气体排放是人人平等享有基本人权之一[9]。另外根据应对气候变化的内容来分，也可以区别在减缓行动中和适应行动中不同的公平要求。本文认为，大体而言，和其他环境问题一样，气候变化问题中的公平也包括代际公平和代内公平两个方面。
1.代际公平
代际公平的理论最早由美国学者埃迪·维丝提出。她认为每一代人都是后代人的地球权益的托管人，并提出实现每一代人之间在开发利用自然资源方面的权利的平等。代际公平由三个基本原则组成:首先，每一代人均应在享受自然和文化多样性的同时保留后代人在解决他们的问题和满足他们的价值时可以得到相应的多样性的选择。其次，每一代人均应在享有前一代人所享有的自然环境质量的同时保证后一代人也能享受不比现在更糟糕的环境质量。再次，每一代人应对其成员提供平等取得和利用前代人的遗产的权利并为后代人保存这种取得和利用权[10]。
代际公平理论是可持续发展思想的基础。在气候变化国际立法中，代际公平理论是重要的指导思想。框架公约规定“各缔约方应当在公平的基础上，并根据他们共同但有区别责任和各自的能力，为人类当代和后代的利益保护气候系统”。可见公约把代际公平共同作为了整个框架公约的立法目标。也可以说，实现代际公平是整个气候变化国际立法的最终目标。
2.代内公平
代内公平是指同一时代的所有人对于自然资源和清洁环境享有平等的利用权。然而可以说在历史上和当今时代，发达国家和发展中国家在自然资源和环境的利用上存在着严重的不公平，这种不公平是由不平等的国际政治经济秩序所造成的。代内之间对自然资源和环境利用的不公平不仅造成了发达国家与发展中国家之间经济水平的差异，也制造了人类的环境危机[11]，一方面发达国家凭借经济优势消耗浪费了大量的自然资源，另一方面贫穷的发展中国家为了谋求发展不得不大量开采资源和破坏环境。[12]
在气候变化国际立法中，代内公平的思想主要通过共同但有区别原则和污染者负担原则体现出来。
框架公约规定，“各缔约方应在公平的基础上，并根据他们共同但有区别的责任和各自的能力，为人类当代和后代的利益保护气候系统。因此，发达国家缔约方应当率先应对气候变化及其不利影响”。《京都议定书》将这种思想转化成了具体的制度安排。其规定发达国家和经济转型国家要根据各自能力承担强制减排义务，而发展中国家无需承担强制减排任务。议定书还建立了有助于发达国家向发展中国家提供资金和技术援助的清洁发展机制(CDM)。这是区别责任原则的体现。但发达国家的率先行动并没有否认发展中国家在控制温室气体排放上的责任，不过这个责任主要体现在发展中国家对自身减缓和适应能力的建设上。这又体现了共同责任原则。
污染者负担原则是代内公平的另外一个体现。这一原则的现实基础是温室气体排放在地域、人口以及行业上的严重分布不均，继而要求不同国家、地区和行业承担相应的责任。不过近年来污染者负担原则有了新的发展，即所谓受惠者负担原则[13]，受惠者负担原则的提倡者认为污染者负担原则不能体现真正的公平，在当今国际经济秩序中，污染源即产品生产已经被大量转移到发展中国家，而产品真正的受惠者却在发达国家，而消费者在选择产品的同时也应当承担所选择产品所包含的环境责任。然而笔者认为受惠者负担原则也不能真正体现公平的价值，因为一方面生产者即污染者在选择生产方式时仍然有较大的选择余地，故而也应该承担部分责任，另一方面根据一旦选择消费者承担责任，这种责任也必然通过市场机制部分转移到生产者即直接污染者身上。因此，笔者认为污染者负担原则和受惠者负担原则应该相互补充，共同适用。
(二)气候变化国际立法中的效率要求
在国际环境立法中，我们对立法效率的评价是:用最小的代价使立法目的得以最大的实现。这其中包括两层意思。首先，立法目的得以最大限度的实现。例如温室气体总量的控制是一个目标，则京都议定书的有效率与否首先在于它能将总量控制在一个什么程度上。其次，立法目的的实现要尽可能少地付出代价。例如温室气体的强制减排对中国这样的发展中国家的经济会有很大的冲击，如果代价过大，减排计划就不可能成功。
减缓和适应气候变化是对各国原有经济和社会发展模式的重大挑战，一方面各国的经济增长会因此而遭到抑制，另一方面各国居民原有的生活方式也必须被改变。[14]在目前看来，这个转变过程充满了阻力，各国均希望在最低的成本上履行减缓和适应义务。从这个角度出发，本文认为气候变化国际立法中的效率要求包括两个方面:
1.减缓和适应气候变化的目标实现
减排目标的实现和各国适应气候变化能力的建设是效率要求的基础和前提条件。
要实现框架公约及其下其他协定中确立的气候变化减缓目标，减排指标的分配必须要立足于各国环境技术水平，其各种规定应当考虑到技术和经济上的可行性。但要注意当今世界环境技术和经济的发展是极不均衡的，环境技术的交流也是很不充分的，不能用全球整体的技术和经济发展水平来衡量每个国家的相应水平。
另外，减排目标的实现与各国生产和生活特点有密切关系。不同的生产和生活习惯会导致截然不同的减排可能性。以中国为例，中国是一个以煤炭为主要矿物燃料的国家，燃煤占一次能源的比例在2/3以上[15]。煤炭燃烧所产生的温室气体远多于石油，更远多于天然气。因此要在中国实现减排，就必须改变中国的能源结构，其难度可想而知。再有一例，中国人大多以稻米为主食，而有研究称生产稻米的水田会排放大量甲烷[16](一种重要的温室气体)。这些就导致了国际上一般的减排措施在中国会有失效的危险。
减排目标的实现与各国居民的环境保护意识发展水平也是有关的。但由于这是一个很难量化的水平，也由于其具有易变性。故对气候变化立法并没有多大参考价值。
2.减排义务履行的成本控制
以最低的代价实现目标，这是效率的核心要义。使各国减缓和适应行动对经济发展造成的负面影响降到最低是气候变化国际立法的又一重要准则。具体而言，需要考虑以下几个因素:
其一，温室气体减排不能过度影响经济的发展速度。实现环境与经济协调发展是当今时代为大多数国家所采纳的发展思想。温室气体减排必然会影响经济的发展，如何使影响降低到履约各方都能接受合理程度大体上也就决定了各国对立法的接受程度。美国拒绝签署《京都议定书》的重要理由之一就是减排对美国经济发展影响过大，而现在许多国家要求中国等发展中排放大国承担强制减排义务的要求很难实现的根本原因就是作为技术装备落后的国家，强制减排必然要求全国各行业机器设备的大规模更新，发展中国家无力也不愿承担这样的巨大投资。[17]履约成本过高会使任何立法失去合理性。
其二，预防措施为主，降低治理成本。预防为主是环境立法的基本原则，其主要考虑就是事后治理的成本要远远高于预防的成本，而且某些环境危害具有不可逆转性，事后治理是徒劳无功的。从这个角度出发，强调预防是控制减排义务履行成本的有效措施。就温室气体减排来说，要将大气层中的温室气体浓度降低，几乎为人力所不能及。有学者认为，人类目前有效的办法只能是控制排放和适应气候变化。[18]《气候变化框架公约》第2条规定，公约的目标是将大气层中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上。公约第3条第3款又规定当存在造成严重或不可逆转的损害的威胁时，不应当以科学上没有完全的确定性为理由推迟采取这类措施。这两条规定反映的正是环境立法中的损害预防原则和风险预防原则。即有损害将发生或存在不确定的损害危险时，各国均应采取有效措施预防。
其三，寻求低成本的替代性履行途径。这种方法实际上是将环境责任加以软化，力求在不过于影响立法目标实现的基础上，降低和分散缔约国的履约成本。例如鼓励多国合作，在技术和资金上取长补短。还有用其他替代性方式来弥补其对环境的损害。用这种方式的缺点是容易为缔约国制造规避责任的途径。
(三)气候变化国际立法中公平与效率的矛盾与协调
气候变化国际立法中公平与效率的矛盾应当分代内公平与效率以及代际公平与效率两方面来考察:
1.代内公平与效率
根据《联合国气候变化框架公约》的规定，“各缔约方应当在公平的基础上，并根据他们共同但有区别责任和各自的能力，为人类当代和后代的利益保护气候系统。因此，发达国家缔约方应当率先对付气候变化极其不利影响”。这是框架公约对区别责任与代内公平之间的协调所作的原则性规定。[19]由这个规定我们看出，目前发达国家与发展中国家在应对气候变化上的区别责任建立在两个基础上:
其一，各国之间在应对全球气候变化的责任的分担上的公平。怎样才算是公平?目前常被援引的依据主要有以下几个:
各国的历史排放量。较早进入工业化的发达国家在人类的历史活动中排放了绝大部分的温室气体，可以说今天的全球气候变化主要是由发达国家的历史排放造成的，而发展中国家的排放量增加主要是近几十年的发展产生的，因此发达国家应该承担历史责任。目前发展中国家与发达国家在这一依据上达成了一致。
各国人均排放量。发达国家的人均排放量远远超过发展中国家，以人均排放量为依据背后反映的是各国经济社会发展水平上的不平衡。随着中国等发展中大国的排放量跃居世界前列，这一依据也常被援引。
各国的产品消费量。为了避免国内的污染和减少本国温室气体排放量，发达国家转移了大量的高耗能高排放企业到发展中国家，但这无法掩饰绝大部分产品被发达国家居民消费的事实。由产品的消费者来承担产品所造成的环境代价已为发达国家所广泛采用。例如德国规定商品的包装导致的回收应该有生产厂家负责。这样就会将包装的回收费用折算到商品的成本里并转嫁到消费者身上。消费者在选择商品的时候，有责任承担因自己的选择而造成的环境代价。否则便是将全体纳税人的钱去治理部分人消费造成的环境损害。从国际层面来说，让全世界的人来承担部分人消费造成的环境损害是不公平的。[20]
其二，各自的能力。这既涉及公平的问题，也涉及效率的问题。气候变化问题具有高度的复杂性，牵涉到各国政治、经济、社会的各个方面。公平的责任分担并不能真实地反映各国在履行框架公约区别责任上的实际效果，根据各国经济实力、环境技术水平、公众环境意识等因素决定的国家履约能力是另一重要的决定因素。在这能力上，发达国家和发展中国家之间有巨大差别，发达国家之间也有参差。不过整体而言，发达国家凭借资金、技术和公民素质上的优势，有条件率先承担责任。对于发展中国家而言，抑制经济发展去应对气候变化会付出昂贵的代价，那就是无数人的饥饿和贫困。[21]
框架公约和后来的《京都议定书》所确立的目标在任何程度上的实现都是这两个因素博弈的结果，即如何公平地划分国家间责任的同时考虑各国的履约能力。
2.代际公平与效率
实现代际公平是《气候变化框架公约》的立法目的，即“为人类当代和后代的利益保护气候系统”。代际公平还要求各国在平衡当代人和后代人的基础上协调经济发展与环境保护之间的关系。代际公平与在框架公约及其议定书中确立的有区别的责任原则之间有密切的关系。
对于发达国家而言，实现代际公平的条件是相对成熟的。在发达国家实现代际公平，其主要措施是加大对环境保护的资金和技术的投入，同时节制其居民对资源的浪费。目前发达国家的居民对于商品的不适当消费造成了巨大的环境损害。实现代际公平对发达国家而言需要付出的代价主要是居民的部分福利水平和生活便利。
发展中国家的环境问题主要是由贫穷和落后造成的，这与发达国家的环境问题有本质的不同。对于发展中国家而言，既不能损害后代人平等利用资源的权利，也不能以当代人的贫困和饥饿为代价保护环境。发展中国家当前最为迫切的任务是实现经济和社会的发展，消除饥饿与贫困并实现可持续发展。如果过分强调代际公平，节制当代人的发展需要，其结果是贫穷落后继续存在，可持续发展更无从谈起。[22]
甚至可以说，正是代际公平对发达国家与发展中国家完全不同的意义，使得实现框架公约的目标对于这两类国家而言会付出完全不同的代价。因此，气候变化国际立法必须将两类国家的责任加以区别。
三、气候变化国际法中协调公平与效率的实践
(一)《京都议定书》对协调公平与效率的尝试
1.《京都议定书》对国家责任的分配
为了体现《气候变化框架公约》所确立的共同但有区别的责任原则，以及其规定的“发展中国家缔约方能在多大程度上有效履行其在本公约下的承诺，将取决于发达国家缔约方对其在本公约下所承担的有关资金和技术转让的承诺的有效履行，并将充分考虑到经济和社会发展及消除贫困是发展中国家缔约方的首要和压倒一切的优先事项”，《京都议定书》为在各缔约方之间寻求一种公平且可接受的义务分配进行了不懈的努力。
由于发达国家和发展中国家在减排能力上存在显著的差异，《京都议定书》将所有缔约国区分为承担强制减排义务的国家和不承担强制减排义务的国家。
38个列在附件1的发达国家和经济转型国家要确保其所排放的被管制的温室气体的人为二氧化碳当量的排放总量不超过按照议定书规定的量化限制数量，以此使这些国家在2008年至2012年承诺期内，将其温室气体的排放量在1990年的基础上减少5%。这一分配方式默认了各国现实排放水平上的差异，因此被学者们形象地称为“祖父原则”[23]。
而对于发展中国家而言，任何减排都是自愿的。议定书允许各发展中国家根据自己的实际能力制定自己的减排计划。如中国在“十一五”规划中计划到2010年，中国万元国内生产总值能耗将由2005年的1.22吨标准煤下降到1吨标准煤以下，降低20%左右;二氧化硫排放量由2005年的2549万吨减少到2295万吨，化学需氧量(COD)由1414万吨减少到1273万吨[24]。哥本哈根谈判前夕，中国政府又对中国低碳经济的发展提出三个目标:即到2020年，中国单位GDP二氧化碳排放量在2005年基础上降低40%-45%;可再生能源在一次能源消费量中比例达到15%;森林面积比2005年增加4000万公顷，森林蓄积量比2005年增加13亿立方米[25]。
考虑到各国在历史排放量、现行排放量、国民经济的结构、居民的生活习惯等方面的巨大差异，某种意义上来说要确定一个恰当减排量几乎是不可能的。各国在减排目标的确定上存在着巨大争议，这也是《京都议定书》实施困难的主要原因。
连选择1990年作为基数年份也颇有争议，因为这就意味着那些1990年开始增加温室气体排放量的国家必须在目前排放量的基础上作出高达30%或者更多的削减。美国就属于这一类国家:在2000年为了减排至1990年的水平它需要削减大约36%的排放量。因此在今年哥本哈根谈判前夕，美国政府提出的减排目标就是在2005年的基础上在2020年实现温室气体减排17%，而这个目标相对于1990年的标准来说只减排了4%。在某些情况下，经济转型国家如俄罗斯、乌克兰等则可能选择一个比1990年更早的基数年份以使它们能够增加温室气体的排放，因为它们的经济正好从1990年开始出现大幅度的萎缩[26]。
总的来说，《京都议定书》的分配得到了大多数缔约方的同意，在国际环境立法上来说还是一个里程碑。它构建了有史以来最为复杂的权利义务分配体制并使之生效，这是十分难得的。在即将来临的后京都时代，减排义务的分配又将是一个谈判的难点，这种情况下，《京都议定书》将能提供目前为止最为重要的实践经验。
2.“京都机制”对公平和效率的协调
大体上《京都议定书》采取了一种总量控制加排放权交易(Cap-and-Trade)的控制模式[27]，被统称为京都机制。在这一模式之下，议定书制定了三种补偿机制，即清洁发展机制(CDM)、联合履行(JI)和排放权交易(ET)。
清洁发展机制是指附件1的国家可以将通过项目帮助非附件1的国家获得的经证明的温室气体减排量，作为其履行议定书第3条规定的量化的限制和减少排放的承诺的一部分。简而言之就是附件1国家可以通过帮助发展中国家减排来履行自己的减排义务。
清洁发展机制可以帮助非附件1国家(发展中国家)实现可持续发展和有益于框架公约的最终目标，同时帮助附件1国家(发达国家和经济转型国家)降低减排成本。
联合履行机制是指为了实现议定书第5条规定的减排承诺，附件1国家可以向任何其他附件1缔约方通过建立旨在减少温室气体“源的排放”或增加温室气体“汇的清除”的项目的方式转让或从他们那里获得削减排放数量。简而言之，就是若干附件1国家可以通过一个共同的项目来分享减排数量。
排放权交易是《京都议定书》借鉴国内排污权交易的结果。它是指当一个附件一国家可能超量排放所控制的温室气体时，通过向另一个有多余排放余额的、属于框架公约附件1缔约方购买排放份额，从而达到它限量排放的承诺。议定书的附件B国家可以参与排放交易。
京都机制最大的成功之处就在于提高了履约的效率，降低了各缔约国履约的成本。这主要表现在两个方面，即促进了资金技术的交流以及通过排放的转移降低了减排成本。这种总量控制加排放权交易的模式迅速被各国国内法所借鉴，产生了巨大的影响[28]。
京都机制对公平的贡献主要体现在清洁发展机制上，发展中国家可以在自主选择的前提下获得资金技术的支持，同时减少温室气体的排放;发达国家则可以减少减排成本。
然而京都机制的实施效果远未达到立法者的预期。无论是在公平还是效率的实现上，其都不能满足国际社会的要求。这主要体现在这几个方面:第一，灵活履约机制未能有效削弱环保技术上的垄断状况，技术交流停滞不前，这备受发展中国家的诟病;第二，发展中国家迅速被分化，部分国家如中国迅速受益于清洁发展机制和自身的发展，然而处于最不利地位的不发达国家却因缺少有吸引力的项目而缺乏合作的机会，[29]这显然有违框架公约和议定书的初衷;第三，清洁发展机制之下的碳汇价格偏低，造成发达国家减排动力不足，而发展中国家进一步发展空间却有遭到限制的危险。这些不足之处都在“后京都时代”的气候变化谈判中有深入的讨论。资金的转移和技术的分享已成为“后京都时代”的立法重点。
(二)“巴厘岛路线图”所反映的公平与效率的协调
2007年底在印尼巴厘岛召开的联合国气候变化大会标志着“后京都时代”气候变化国际立法的起步，经过艰难的妥协之后，各国就《京都议定书》到期后继续减排达成了一个下一阶段谈判的指导性原则和时间表，这一系列决议统称为“巴厘岛路线图”。从内容上来看，这份路线图是十分简略的，但其意义却十分重要，因为它基本肯定了《京都议定书》所确立的指导原则，使得下一阶段的谈判和立法具有较强的继承性。
“巴厘岛路线图”强调下一阶段的谈判必须依据公约所确立的共同但有区别的责任原则，充分考虑各国社会、经济条件和其他因素。在此基础上，在路线图的核心部分亦即《巴厘行动计划》中，下一阶段的气候变化立法应对被分为了四个部分:减缓、适应、技术和资金。
减缓主要是指通过发达国家的减排承诺和发展中国家的自主减排行动来实现大气层二氧化碳浓度的控制。在这个方面，《巴厘行动计划》强调框架公约发达国家缔约方要依据其不同国情，承担可测量、可报告和可核实的温室气体减排承诺或行动，同时要确保发达国家间减排努力的可比性。这一要求成功地将美国涵括进来，因为美国既没有减排承诺也不是《京都议定书》缔约国，为此，路线图尤其强调在议定书下和框架公约下分别谈判即所谓“双轨制”谈判机制的重要性，目的就是坚持京都机制的同时牢牢把美国绑在整个谈判进程中。而对于发展中国家，它强调发展中国家要在可持续发展框架下，在发达国家履行向发展中国家提供足够的技术、资金和能力建设支持的前提下，采取适当的国内减排行动。而且这里的“足够”是指要达到发展中国家能够采取可测量、可报告和可核实的国内减排行动的程度。
适应就是指适应气候变化，包括气候变化影响和脆弱性评估，帮助发展中国家加强适应气候变化能力建设，为发展中国家提供技术和资金，灾害和风险分析、管理，以及减灾行动等。
同时，《巴厘行动计划》还要求加强减缓温室气体排放和适应气候变化的技术研发和转让，包括消除技术转让的障碍、建立有效的技术研发和转让机制，加强技术推广应用的途径、合作研发新的技术等。
在资金方面，该行动计划要求为减排温室气体、适应气候变化及技术转让提供资金和融资，要求发达国家提供充足的、可预测的、可持续的新的和额外的资金资源，帮助发展中国家参与应对气候变化的行动。
从以上内容中我们可以看出，《巴厘行动计划》虽然是在《京都议定书》的框架之外，在框架公约之下制定的，但其精神和议定书的精神却是一致的，它表明了国际社会对于《京都议定书》的机制所反映的价值取向是十分认同的，这也从另外一个角度印证了本文前面对议定书中公平和效率价值协调的评价。
但是我们也要注意到这份行动计划与《京都议定书》所不同的一面。
首先，发达国家责任得到了强化。虽然《京都议定书》下的清洁发展机制也鼓励发达国家向发展中国家转移技术和资金，而且其实施取得了显著的效果，但是其不足之处也逐渐明显。发达国家利用清洁发展机制大量廉价地购买发展中国家的碳减排量，为今后发展中国家承担可能的减排义务埋下了隐患，有碍这些国家的进一步发展，这从长远来看是违背公平要求的。[30]清洁发展机制不符合公平的另一个表现是现阶段资金和技术流动主要集中在发达国家和工业化快速发展的国家，原因是这些国家有更大的减排潜力，而最不发达国家因为没有大规模减排潜力而未能享受资金技术转让的惠益。而其最大的不公平莫过于美国被排除在了这个体制之外。[31]《巴厘行动计划》提出要进一步消除资金技术转让的障碍，并将美国涵括进了减排要求之中，正是为了强化发达国家在资金技术援助上的责任，未来的机制不仅限于清洁机制这样的柔性鼓励机制。例如现在越来越多的国家呼吁建立全球性的环境基金，其经费来源于发达国家的摊派，基金将独立运作，将资金和技术投放到最需要的国家。
其次，发展中国家的责任也得到强化。《巴厘行动计划》将发展中国家的自主国内减排放到了一个更为重要的位置，并要求这些减排也符合可测量、可报告和可核实的要求，尽管这些义务实现的前提发达国家提供足够的资金技术支持和能力建设帮助。近年来，发展中国家尤其中国在温室气体排放量上迅速增加，尽管中国暂时能援引发展权来保护自己，但是客观现实是大气层温室气体浓度必须维持在会引发灾难性后果的水平之下，忽视这个现实，公平效率都会失去其基础而毫无意义。因此提高发展中国家减排能力，强化发展中国家的责任意识的实现实质公平的必然要求。
总体而言，“巴厘岛路线图”在公平与效率的协调上取得了显著的进步，反映了国际社会的共同利益需要。
(三)《哥本哈根协议》所反映的公平与效率的协调
哥本哈根会议最终未达成预期目标，即建立后京都时代的减排机制，无疑是令人遗憾的。会议最终通过的《哥本哈根协议》仅是一个内容简略的并无法律拘束力的文件。但是仅从这个角度来看待该协议是不够的。这份协议出台的背后是一百多个国家十多天的激烈争论，以及《京都议定书》以来国际社会十余年对气候变化从科学、经济、社会以及伦理等不同角度的认识的不断发展，而这份协议对以上这些发展都有所提及。
短短十余个条文中，《哥本哈根协议》多次提及了公平基础上的责任和履约的效率，然而，该协定基本上是在肯定《巴厘岛路线图》的共识而并无特别的内容。这从另一个角度也反映了《巴厘岛路线图》所确立的基本原则是国际社会的共识，也将是《京都议定书》的继承者的核心内容。它包括这么几个部分:
首先，碳排放交易的机制会得到进一步完善。该协议第7条提出要通过各种方式，包括碳交易市场的方式，来提高减排措施的成本效益，促进减排措施的执行。
其次，发达国家向发展中国家提供资金和技术的援助得到强化。《京都议定书》下发达国家向发展中国家提供资金和技术主要通过清洁发展机制，然而这一机制被证明过于柔化且不能保证最不发达国家的需要。因此《哥本哈根协议》在其第8条详细阐述了建立资金技术援助机制的原则，尤其强调建立发达国家与发展中国家平等管理下的多边性资金筹措机制，并提出大部分资金将通过一个叫“哥本哈根绿色气候基金”(Copenhagen Green Climate Fund)来发放。同时为了促进技术的研发和转让，该协议第11条还提出建立一个“技术机制”(Technology Mechanism)。这一机制的内容丝毫未有提及，但无疑是一种更为高效的机制。且值得注意的是该表述将技术的研发和转让并列，丰富了原仅有的转让机制，如果在新的机制下低碳技术的研发获得了国际性基金的支持，其专利性必然会被弱化，这是《哥本哈根协议》的重要进步。
再次，发展中国家的分化首次得到承认。协议在第五条和第八条明确将最不发达国家及小岛屿发展中国家与其他发展中国家区别开来，在资金技术援助和减排责任上至于最特别的地位。这表明部分发展中国家应当承担与其发展水平相对应的责任也成为了国际社会的共识。
从这内容来看，哥本哈根会议虽未有法律文件产生，但却将今后的气候立法谈判紧紧绑定《巴厘岛路线图》所确立的原则上，可见国际社会在“后京都时代”气候立法上达成的基本共识很难会发生巨大的变化。
四、气候变化国际法中公平与效率协调的实现
(一)“后京都时代”国家责任分配方法建议之评述
目前关于后京都时代的温室气体减排模式设计的建议众多，甚至很难说哪一种占据了主导地位。这些众多建议一方面反映了目前各利益集团难以调和的矛盾，另一方面也反映了国际社会在公平和效率问题上的不同认识。这些建议中影响比较大的大致有以下几种:
1.沿用京都模式
京都模式的特点是在一个基准年(目前采用1990年)排放量的基础上根据各国具体经济和技术能力确定一个减排目标，由此可以计算出每年的减排量。这种减排模式实际上承认各国在排放量上的历史差异，并让这种差异在今后继续存在。这种建议的优点在于比较容易达成减排协议，同时由于对各国现状冲击较小，成本较低。但是这个模式本身是对历史造成的不公平的承认，故有伤害公平价值之虞。
2.巴西方案[32]
巴西方案主要特点是根据各国历史上形成的累积排放量确定各国的义务分担。这种方案的优点是充分体现污染者负担原则所蕴含的公平价值。但其缺点在于各国历史排放量的计算是一个极其困难的任务。所选择的气体、排放部门、时间界限以及大气化学的表示方法略有不同，计算出的结果就会大相径庭。另外以国家为单位进行排放量比较并不能客观反映一国的经济技术发展水平。以上这些因素都会限制这种方案的应用。
3.排放强度模式[33]
这种模式将温室气体排放量与一国的经济产出进行相关，计算出单位GDP造成的温室气体排放量，各国的减排目标不是降低温室气体排放的总量，而是逐步降低温室气体的排放强度。我国目前就在采取这种模式，并在哥本哈根大会前夕宣布到2020年将单位GDP温室气体排放量在2005年的基础上降低40%至45%。这种模式的优点是排放强度能客观地反映一国的经济实力，亦即潜在的减排能力，同时这种模式鼓励各国在低碳技术研发应用上进行投入。最重要的是，这种减排模式能大大软化中国这样的快速发展中国家的责任，保障其减缓和适应能力的建设。但是这种模式也有较大缺陷，其不能反映各国的历史责任，不能适用于发达国家，而且受限于全球温室气体浓度控制的总量目标不能长期适用，因此只能作为发展中国家进行减缓和适应行动的过渡措施。另外，当经济增长持续低于预期时，这种减排承诺的履行是很困难的。由此观之，这种模式只能说部分兼顾了公平和效率，没有普遍意义。
4.人均方案
人均方案可以说是众多方案中公平价值体现得最为彻底的，其理论基础是大气资源是全球公共资源，人人享有平等的排放权。这种模式不考虑各国当前的排放水平，而将全球温室气体排放总量进行预算并根据人口平均分配给各国，那些排放量超过预算的国家必须向其他国家购买排放指标。其中中国学者潘家华的建议颇为典型，根据他的方案，1900—2050年间全球碳预算大约为人均2.33吨，排放量超出预算的发达国家须以支付转移和累进碳税等方式交换发展中国家的排放指标盈余。[34]这样的方案一方面能体现彻底的公平，另外一方面由于资金的转移能帮助发展中国家的减缓和适应能力建设，因此这个方案一度引起了广泛重视。但其缺点和巴西方案一样缺少可测量性，因而不能实现真正的公平。
(二)“后京都时代”立法中协调公平与效率的思路
在气候问题上协调公平与效率毫无疑问是极其困难的事，这是对人类智慧和理性的空前挑战。有学者甚至认为在气候变化这一问题上，真正的公平或者是全球性的正义是无法通过目前在国家间进行减排量和负担分配的模式实现的，而应当通过转变各国的发展模式来实现。[35]诚然，该观点在宏观层面上有其合理性，然而在具体层面上，却忽视国际社会多年来在气候变化问题上协调公平和效率的努力。尤其是目前情况下，发达国家与发展中国家已在一系列责任分配问题上达成了广泛共识，因此，如何将这些共识转化为具体的执行机制才是最为现实的途径。
1.公平与效率协调的主观条件
决定国际环境立法效果的因素有很多。除了立法本身的科学性外，国家之间的力量对比、国家的内外政策传统、各国国内利益集团和民意的博弈等都会直接或间接地影响到立法结果。[36]因此，公平和效率的协调有赖于一定的主观条件。
首先，其有赖于各国对于框架公约所指的共同责任的认识。即各国应充分认识到气候变化关系人类共同的前途，没有一个国家能够置身事外。尽管现在的科学监测水平还不足以认定气候变化就是人类排放温室气体造成的，但本着框架公约确定的风险预防原则(Precautionary Principle)，各国应采取措施来共同应对。“巴厘岛路线图”最后关头得到了美国的支持，今年澳大利亚新政府签署了《京都议定书》，这些都给人带来巨大的鼓舞。但现在所达成的共识是脆弱的，未来的立法谈判中，仍需要各方不断促成共同责任和风险预防的共识。
其次，其有赖于各国居民对于应对全球气候变化的必要性的认识。公民意愿对于政府的政策也有巨大的影响。虽然各国政治中总少不了利益集团的身影，但从60年代到目前为止此起彼伏的环保运动和迅速成长的非政府环保组织对于各国政策的影响主可以证明民意的重要性。
最后，近年来全球若隐若现的能源危机和环境技术的产业化使得国际社会的意识朝着有利于气候变化减缓和适应的方向转变。一方面政府更加重视经济发展方式的转变，近年中国在全球气候问题上态度微妙的转变是很好的例子;另一方面出现了大量以环保产业为支撑的游说集团，例如环境技术产业的影响就是欧盟积极应对全球气候变化的重要原因。
2.公平与效率协调的机制保证
京都时代的立法及其实施状况可以为我们提供这样一些经验:
首先，有效协调公平与效率的机制必须有广泛的基础，及发达国家和发展中国家的广泛参与和承担责任。如果在后京都时代的减缓和适应机制设计中，美国作为主要的温室气体排放国和世界上最发达的国家不能涵括到相应机制当中，则任何精心设计的协调公平和效率的机制都无法有效实现预期目标。这是目前气候变化国际立法面临的最大阻碍。
其次，有效的减排机制必须区别当今时代两种性质不同的温室气体排放问题和两类国家对应对全球气候变化所承担的不同责任。即发达国家的温室气体排放的目标是实现发展模式的改变，而发展中国家的温室气体排放的首要目标是消除贫困。[37]目前这一原则被历次谈判成果所肯定，但是发达国家在提出温室气体排放控制方案时，却故意混淆视听，忽略这一原则，这是有悖公平要求的。但值得注意的是，近年来发展中国家的分化也提出了新的课题，部分发展中国家由于持续快速的经济发展使得其消除贫困的压力减小，其发展模式已逐渐接近发达国家，因此这类国家应当承担区别于发达国家和最不发达国家的责任已经成为共识。
最后，在区别责任的基础上，有效协调机制必须区分不同国家的履约能力，充分认识发展中国家能在多大程度上有效履行其在框架公约下的承诺，取决于发达国家在资金和技术上的有效支持。因此，还应该围绕促进发达国家在资金和技术上支持发展中国家建立一系列的促进和保障机制。京都机制有其开创性，但也有不足，那就是发达国家的资金技术支持远远未达到发展中国家的需要。目前以双边为主的合作交流是资金技术未能有效到位的主要原因。因为双边性的交流合作的成败取决于很复杂的双边关系，并不能保证资金和技术流向它们需要去的地方。今后的立法发展中，建立和健全多边性的资金和技术支持机制可以更好地解决这一问题。[38]
目前《巴厘行动计划》和《哥本哈根协议》大体上包含了建立这样一种有效机制的基本原则，但是今后在将其具体化过程中的谈判能否充分尊重这些原则还有待观察。
The Coordination of Equity and Efficiency in the International Law on Climate Change
QIN Tianbao CHENG Han
Abstract:The coordination of equity and efficiency is an immutable issue in legislation，especially in international legislation on climate change.The complexity of the issue“global climate change”makes this kind of coordination particularly importanTin relevanTlegislation.In the systeMfounded by United Nations Framework Convention on Climate Change and Kyoto Protocol，this coordination mechanisMis functioning on the basis of common buTdifferentiated responsibilities.BuTin recenTyears，as ChinAand some other developing countries are playing Apivotal role in greenhouse gas emission，the basis of common buTdifferentiated responsibilities has faced more and more challenges.Moreover，the acceleration of climate change also makes the major developing emitters withstand an unprecedented pressure to reduce their emissions.These above factors have made considerable impacTon the traditional concepTof equity and efficiency in the international legislation on climate change.With the coming of post-Kyoto era，we need to launch Aseries of neWintergovernmental negotiations and legislations.The future legislation on climate change musTbe builTon some neWcoordination mechanisms between equity and efficiency.
K eywords:Climate change Equity Efficiency Environmental Justice
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