简析2009年美国气候变化法案[173]
——兼论对中国的挑战和借鉴
□ 兰花[174]
内容摘要 应对气候变化是当前国际社会的一个重要议题。2009年美国众议院通过了《美国清洁能源与安全法案》，迈出了气候变化立法的重要一步，参议院也在近期公布了气候变化法草案。这些法律议案将对美国政府和企业的气候变化应对和能源利用措施、对正在进行的“后京都议定书”的谈判和规则制定、对中国政府应对气候变化的国际和国内行动、对中国相关能耗企业及其产品的市场竞争力等方面产生重要影响。2009年美国国会参众两院的气候变化法案有相应的政治经济背景，比较分析这两项法案的异同可知规则背后的利益博弈，无论该项气候立法的最终版本如何，对中国政府和企业都将具有明确的挑战与相应的借鉴。
关 键 词 气候变化法 清洁能源与安全法案 清洁能源工作与美国电力法案 总量限额与交易 碳关税
目 次
引言
一、2009年美国气候变化法案的制定
(一)气候变化法案的制定背景
(二)众议院的气候变化法案
(三)参议院的气候变化法案
二、2009年美国气候变化法案的主要内容
(一)2009年美国清洁能源与安全法案的主要内容
(二)2009年清洁能源工作与美国能源法案的主要内容
三、众议院和参议院气候变化法案的比较分析
(一)温室气体减排的短期目标差异
(二)国内减排市场的差异
(三)“边境调节措施”(border adjustment)的差异
(四)受调整和影响的企业与行业的范围差异
(五)关于能源和能效
(六)对碳捕获和封存技术的支持与推广
四、2009年美国气候变化法对中国的挑战与借鉴
(一)对中国政府和企业的挑战
(二)对中国的借鉴
引言
气候变化议题，尤其是达成削减温室气体排放、控制气候变化的有约束力的国际协定以应对《京都议定书》承诺期结束之后的减排问题，是2009年国际社会的一项异常重要的议题。
作为重要经济体和第二大温室气体排放国，作为世界上人均温室气体排放量最大的国家，美国积极参与和作出削减排放的明确承诺对缔结新的国际协定至关重要。然而，美国在国际气候谈判中的作用和态度、承诺与贡献，尤其是关于削减温室气体排放量的承诺，在很大程度上取决于美国的国内立法。换言之，美国应对气候变化的联邦立法以及美国国会是否通过此类法律，对于美国在国际气候谈判中的作用与承诺，甚至是国际气候谈判的成败起着关键作用。
我国积极参与“后京都时代”国际气候变化立法的谈判，需要对主要谈判国的主张和法律有充分认识。2009年，美国关于气候变化的联邦立法有重要进展。因此，有必要对此进行跟踪和研究，以了解和预测美国的主张与动向。这是提高我国在“后京都时代”气候变化谈判能力的必然需要，还有助于探寻中国和国内行业应对国际社会的减排压力和相关法律壁垒的对策。
一、2009年美国气候变化法案的制定
2009年，美国国会参众两院都出台了气候变化的专门法案。众议院通过的是《美国清洁能源与安全法案》(HR 2454，The American Clean Energy and Security Act)[175];参议院公布的是《清洁能源工作与美国能源法》草案(S.1733，Clean Energy Jobs ＆ American Power Act)[176]。美国国会注重气候变化法的制定，不仅源于奥巴马政府的积极提倡与引导、近几年来美国公众对气候变化问题的关注[177]，美国地方政府的立法与实践以及美国在环境保护领域的污染控制经验也为此次联邦立法提供了理论和实践铺垫。这既有美国国内政治经济方面的原因，也有国际层面的相关议程和压力的推动，既存在立法的必要性，也具备相应的现实可行性。
(一)气候变化法案的制定背景
各国共同参与温室气体减排行动，应当而且已经成为一项不可逆转的潮流。作为排放大国和严重依赖化石燃料的发达国家，美国不可避免地需要控制和削减其温室气体排放量，这不仅仅是出于保护环境、确保清洁空气的需要。[178]然而，应对和减缓气候变化是一个复杂的系统工程，与各国的政治、经济、环境保护和社会福利等诸多方面存在联系。控制和削减温室气体排放，毫无疑问会对当前和未来一段时间内美国的经济、政治、环境等诸多领域带来影响。因此，美国需要制定法律，规范温室气体排放的控制和削减以及相关问题。2009年奥巴马政府正是出于加强能源安全、提供能源利用效率、实现经济转型、塑造负责任大国形象等政治、经济和社会因素的诸多考虑，力挺气候变化法的制定[179]。
在政治方面，面对新的国际气候协定的谈判，不少国家和实体积极作出了表态[180]。美国这个游离于以《京都议定书》为纽带的温室气体减排国际合作机制之外的大国，面临着强大的国际压力。美国政府需要通过制定联邦法律，树立其绿色环保的形象，应对来自国内外的指责。因此，奥巴马执政以后，极力主张制定气候变化法，借此改善美国在国际气候合作领域的形象、提高美国在气候变化事务的国际影响力和增强其制定规则的话语权。
从经济角度看，在金融危机的大背景下，美国政府需要一项气候变化法，并以此为契机，化“经济危机”为“转机”，恢复和振兴美国经济。控制和削减碳排放量，虽然会给石化燃料产业带来压力，但同时必然涉及能源技术开发和能源利用效率的革新，会给技术实力强的企业和行业带来新的商机。美国可以利用控制碳排放的机会，大力推动开发新能源、新技术，发展新能源经济。从当前和长远来看，这也必将使科技实力强的美国产业在绿色经济方面引领世界潮流，特别是在与欧洲和日本的技术标准竞争中，凸显其国际竞争力。因此，奥巴马政府需要放弃布什政府在气候问题上的保守立场，将应对经济危机与推动气候政策立法、促进新能源经济、重塑经济竞争力相联系，化危机为转机。
就能源安全而言，在目前能源供应和能源安全受到各国大力重视的背景下，借气候变化法的制定，促进新能源开发和能源技术革新，有助于减少对外国石油的依赖，减少美国经济受石油价格涨跌影响的脆弱性，维护美国的能源安全。事实上，2009年美国参众两院的气候变化法案都强调了能源安全这一立法目的。
此外，美国地方政府在应对气候变化方面的立法与实践，以及美国以往的污染控制经验，也有助于2009年美国着手制定气候变化的联邦立法。许多州都根据本地经济和资源情况制定了应对气候变化的方案并开展了不少实践努力，为联邦行动起到了“政策实验室”的作用——相继出台应对气候变化的行动计划，以促进经济发展、减少对能源价格波动的脆弱性、防止和减缓本州资源受到气候变化的破坏。尤其值得指出的是，缅因州[181]和加利福尼亚州[182]等通过了应对气候变化的专门立法为联邦立法积累了制度经验;芝加哥气候交易所[183]和美国“区际温室气体排放削减计划”[184]的成立及其成功运作为美国设立国内温室气体排放交易制定提供了实践样板。
(二)众议院的气候变化法案
《美国清洁能源与安全法》议案由美国国会能源与商务委员会主席魏斯曼(Henry A.Waxman)及小组委员会主席马基(Edward J.Markey)于2009年5月15日正式提出。该法案在美国国内也因为提案人的名字而被称做Waxman—Markey气候变化法案，其官方名称全称为Abill To create clean energy jobs，achieve energy independence，reduce global warming pollution and transition to Aclean energy economy，在国会以及媒体被简称为American Clean Energy and Security AcTof 2009(《2009年美国清洁能源与安全法案》)，或者Safe Climate Act(《气候安全法案》)。该法案旨在创设清洁能源工作、减少美国对外国石油的依赖以实现能源独立、削减美国温室气体排放、实现清洁能源经济的转型。2009年6月26日，美国国会众议院通过了应对气候变化的《美国清洁能源与安全法案》。总统奥巴马盛赞该法案获得通过，称该法案是通向遏制全球变暖、减少化石燃料里程中“极其重要的第一步”，将促进美国清洁能源技术的发展，并创造数百万的就业岗位，刺激美国新一轮的经济增长。[185]
这一备受关注的法案获得通过，尽管目前只是在美国众议院通过而且是以219票对212票的微弱多数通过，尽管美国的共和党和民主党、甚至民主党内部对这一法案存在严重分歧(其中有8位共和党代表赞成、44个民主党代表反对)[186]，尽管相关行业与团体对这一法案的态度迥异[187]，尽管该法案接下来还要面临参议院审议表决等严峻的考验，无论如何它的通过本身就标志着美国朝着出台历史上首个温室气体减排法迈出了重要一步。依据《美国宪法》规定的国会立法程序可知，《美国清洁能源安全法案》还需要经过参议院审议并获得60%的多数通过以及总统奥巴马的签署，才能正式成为法律。[188]但是不可否认，众议院通过法案是很重要的一步。
(三)参议院的气候变化法案
2009年9月30日，美国参议院公布了期盼已久的参议院版本的《气候变化法草案》——被简称为Clean Energy Jobs ＆ American Power Act，即《清洁能源工作与美国能源法案》。参议院版本的这一法律议案由参议员、对外关系委员会主席John Kerry和参议员、环境与公共工程委员会主席BarbarABoxer牵头起草，在美国国内也因此被叫做“Boxer-Kerry法案”。该草案以众议院通过的版本(《美国清洁能源与安全法》)为基础，但这份有八百多页的法律草案的主体部分与众议院版本也有一些差别。尽管当时美国政府和国会都全力专注于国内医保改革问题，参议院版本的气候变化法草案一经公布，还是立刻引起美国媒体、学术界和众多机构纷纷议论。根据美国国会的立法程序，该草案在进入参议院的投票程序之前还需要以下六个委员会的修订和建议:能源与自然资源委员会、金融委员会、农业委员会、商业委员会、外交关系委员会、环境与公共事务委员会。鉴于应对气候变化问题涉及的产业和利益方范围异常广泛，利益分歧大，参议员们关注的优先事项和角度各异，该法案在参议院的审议将是一个充满变数的艰难进程。
二、2009年美国气候变化法案的主要内容
由于气候变化问题的复杂性以及与国家社会经济各部门的关联性，应对气候变化的法律，实质上是一国关于能源利用、环境保护、产业结构与经济发展模式等多方面法律规范的综合体。美国应对气候变化的法律与政策，一般围绕和侧重四个方面:一是采用污染控制手段，控制和限制温室气体的排放总量;二是重视能源效率与节约，通过减少能源的使用量，间接减少石化燃料中的温室气体排放;三是碳捕获(储藏)和碳封存，将二氧化碳储藏在土壤、基岩或其他不进入大气的地方;四是适应，预见和尽量减少所受到的气候变化的不利影响。[189]2009年美国众议院通过的以及参议院公布的相关气候变化法案和草案也是围绕这几部分进行。
(一)2009年美国清洁能源与安全法案的主要内容
众议院2009年6月26日通过的《美国清洁能源与安全法案》致力于创造清洁能源工作、实现能源独立、减少全球变暖的污染和向清洁能源经济转型，其主要内容由五个篇章构成，分别是:第一篇“清洁能源”(Title I，Clean Energy);第二篇“能源效率”(Title II，Energy Efficiency);第三篇“减少全球变暖污染”(Title III，Reducing Global Warming Pollution);第四篇“向清洁能源经济转型”(Title IV，Transitioning to AClean Energy Economy);第五篇“农业和森林的相关抵消”(Title V，Agricultural and Forestry Related Offsets)。该法案对公用事业管制政策法(PURPA)、清洁空气法(CAA)、联邦电力法、能源政策和保护法、商品交易法等的相关条款进行了修正，并提出了许多新的具体要求和举措。该法案的核心是进行能源和能效改革，限制碳排放总量，主要方式是采取碳排放“总量限额与交易制度”(cap-and-trade)，即市场化的手段削减排放，通过设定碳排放上限，对美国的发电厂、炼油厂、化学公司等能源消费密集型企业的碳排放进行限量管理。该法案的温室气体排放配额交易制度，是效仿美国1990年《清洁空气法》修订案中规定的旨在减少二氧化硫排放的酸雨排放指标交易计划[190]。在排放交易体系下，法案要求排放源(能源消耗密集型企业)对自身排放的每吨温室气体都要持有相应的排放配额(许可)，这些配额指标可以进行交易和储存。政府每年给企业发放的排放配额数量在2012年至2050年期间会显著地减少。
本法案的一些关键条款包括:(1)为主要的碳排放源设置排放限制，即17-20和80-50目标——以2005年为基准，到2020年实现美国碳排放在2005年水平上减少17%，到2050年减少超过80%;[191](2)20-20目标，即2020年通过可再生能源和能效改进满足20%的电力需求，提倡使用清洁能源;[192](3)加大投入，即在新清洁能源技术和能效方面投入1900亿美元，包括到2025年为止投入900亿美元到能源效率和可再生能源，600亿美元进行碳捕获和封存等方面的项目[193]，200亿美元到电力和其他高技术交通工具以及200亿美元到基础科研和开发;[194](4)提高相关标准，如颁布建筑、设备和工业的节能新标准;[195](5)适应气候变化，降低负面影响[196]，包括保护消费者免受能源价格上涨的影响[197]等。政府初期将免费配发85%的排放配额及许可证，以降低对产业的冲击;同时也提供许多财政补贴，协助相关产业过渡到清洁能源的经济模式。本法案以预留排放信用额度和排放配额拍卖所得作为政府投资，支持一些重要的公共政策的进展，包括:采用先进的技术措施减少温室气体排放;通过提供补贴保护中低收入的美国公民不受能源涨价的影响。据估计，该法案将会创造数以百万计的、与清洁能源相关的工作机会，为消费者省下几十亿美元的能源费用，促进美国能源的独立与安全，同时遏止全球暖化日趋严重。
这是美国国会首次通过法案为温室气体的排放设定限制。正如法案的提案人所解释的那样，本法案将影响深远，涵盖经济、环境、能源安全和国际谈判等各个方面，是应对气候变化的一个重大开端和进步。[198]从国际层面上看，该法案为美国参与“后京都议定书”的国际谈判奠定了国内法律基础。
(二)2009年清洁能源工作与美国能源法案的主要内容
2009年9月30日，参议员Kerry和Boxer公布的参议院版本的气候变化法草案——《清洁能源工作与美国能源法案》(S.1733，Clean Energy Jobs ＆ American Power Act)是以众议院通过的气候变化法案为基础。该法案分为两大部分。第一部分是关于减少污染、经济转型和适应气候变化的授权(Division A—Authorization for Pollution Reduction，Transition，and Adaption)，由三个篇章组成，分别是温室气体削减计划(Title I Greenhouse Gas Reduction Programs)、研究开发(Title II Research)、经济转型和适应气候变化的不利影响(Title III Transition andAdaptation)，其具体内容包括授权制定温室气体排放标准、进行碳捕获和封存、设立包括核能和可再生新能源在内的诸多新能源规划项目;提高能效(包括低碳电力、建筑物能效、交通效率的标准确定);为研究和开发、适应气候变化以及向新经济转型等提供帮助(比如，培训关键技工、保护受影响的消费者、支持受影响的产业、使清洁能源成为美国的经济优势)。第二部分是关于减少污染和进行投资的内容(Division B Pollution Reduction and Investment)，由两个篇章构成，分别是减少全球气候变暖的污染(Title I Reducing Global Warming Pollution)和项目的分配(Title II PrograMAllocation)，具体内容包括减少全球气候变暖的污染和规定温室气体排放的总量，排放指标的分配、温室气体排放标准和碳市场的准入，以及关于第一部分所提各规划项目和投资的管理。
该议案的关键条款包括:(1)发展低碳电力[199]、强调天然气[200]、原子能(核能)[201]和可再生能源的利用[202]，促进对这些低碳技术和可再生能源的研发与支持;(2)制定温室气体排放的近期、中期和远期目标，规定所调整的温室气体的强制性排放总量和其他温室气体的无约束力的排放目标，[203]以2005年美国的排放量为基准，2012年要低于2005年这个基准年的排放量，2020年要削减2005年排放量的20%(即削减1990年美国温室气体排放量的7%)，2030年要削减2005年排放量的42%(相当于1990年排放量的33%)，2050年要削减2005年排放量的83%(相当于1990年排放量的80%);(3)提高能源效率[204]，包括建筑物[205]、水资源[206]和交通[207]等方面的能源利用效率;(4)受规制的企业排放温室气体必须获得相应的排放配额(许可)[208];(5)提倡并支持碳捕获和封存技术(Carbon Capture and Sequestration，CCS)的商业化应用;[209](6)温室气体减排交易制度[210];(7)对气候变化的国内适应与支持。[211]
总体来看，参议院公布的气候变化法案的目标可以概括为“抓住机会使美国未来重新掌控能源、重新发挥美国的经济领导作用与市场竞争力、保护美国的家庭不受气候变化的污染、确保美国的能源独立与国家安全”。参议院版本的气候变化法案，虽然由于立法程序、党派政治和潜在利益冲突等原因，有的规定相对还比较模糊，但至少该法案的公布为参议院讨论气候变化的联邦立法提供了起点和靶子，引发的讨论和形成的共识有助于美国明确参与气候变化国际谈判的基本立场和政策。
三、众议院和参议院气候变化法案的比较分析
虽然参议院公布的气候变化法草案(《2009年清洁能源工作与美国能源法案》)以众议院通过的气候变化法案(《2009年美国清洁能源与安全法案》)为基础。综合比较这两项法案的具体内容可知，二者的实质内容总体上相似，都规定了温室气体削减目标和手段，都提倡清洁能源和可再生能源，重视能效的提高，削减温室气体的同时还重视美国能源的独立和经济的竞争优势与竞争力。但是二者还是存在一些差别，除了监管机构的设置和权限分配外[212]，实质性的差异主要体现在如下几个方面。
(一)温室气体减排的短期目标差异
虽然两个版本的气候变化法案都是以2005年为美国控制温室气体排放量的基准年份，而不是以《京都议定书》规定的1990年为基准年。不过，相比众议院法案规定的短期减排目标——即2020年减排基准年总量的17%，参议院的气候变化草案提出的短期减排目标略有提高——美国到2020年要在2005年基础上减排20%。不过，参议院和众议院法案在减排的短期目标上的差异，应该不是一个实质问题，或许主要是基于立法过程中各方力量进行讨价还价的技巧，为日后各方的妥协留下必要空间。众议院气候法案的草案刚出台时，其减排目标是25%，在之后历经的立法程序中经过各委员会的讨论和修订，这一短期目标最终被下调到17%。目前，关于气候立法，参议院的立法形势比众议院更加严峻，[213]不少参议员明确反对该项气候变化立法。因此，可以预见参议院的气候变化法草案提出的削减20%的短期减排目标最后也可能很难坚持下来。事实上，在哥本哈根气候变化峰会上，美国谈判代表的相关表态也表明美国倾向于17%的碳排放削减承诺。
(二)国内减排市场的差异
美国国内的温室气体减排市场是一个备受关注的内容，美国的气候立法案侧重于利用市场的力量，以二氧化碳排放总量限额与交易制度和发放排放指标(配额)为手段，实现碳减排目标[214]同时确保美国企业的市场竞争力。迄今为止，美国联邦层面的所有气候法议案都有减排配额交易制度的规定。碳排放总量限额与交易(或称总量控制与贸易制度，cap-and-trade)，是指在限制二氧化碳排放总量的基础上，政府对各污染源发放碳排放配额(一种碳排放的许可或指标)，这些排放配额可以在市场上进行交易。为了减少成本，企业一般会尽可能地减少碳排放量以免超过配额，多余的碳排放配额投入市场进行交易，以获得更多收益，当然企业碳排放配额不足，也可以通过市场买入。
最初规定二氧化碳排放总量限额与交易制度的气候法案由Joseph Lieberman和John Warner于2007年10月提出，被称为Lieberman-Warner气候安全法案(S.2191)，由于美国各界担心国内经济会因为应对气候变化而受到影响，该法案最终没有顺利通过。2008年5月，美国参议员环境与公共事务委员会(Senate EnvironmenTand Public Works Committee)主席BobarABoxer提出了被称为Boxer法案的气候安全法修正案草案(S.3036)，该法案对Lieberman-Warner法案进行了修改，并再次强调二氧化碳排放总量限额与排放指标交易制度的必要性，该法案最终也没有获得通过。2009年3月，美国众议院能源与商业委员会(House Energy and Commerce Committee)主席Henry Waxman与议员Ed Markey提出了Waxman-Markey法案，也就是本文所指的众议院的气候变化法案，针对二氧化碳排放总量限额与交易制度规定了更多具体的立法内容。2009年9月公布的参议员版本的气候变化法草案即Boxer-Kerry法案也规定了类似的内容。
虽然2009年众议院和参议院的气候变化法案都是以总量限额与交易(cap-andtrade)为基础的减少全球变暖计划。但是参议院草案的限额与交易制度对众议院的版本作了几项重要的调整。首先，参议院800多页的法律草案对最为核心的总量限额与交易体系该如何运行也未作规定，如同当初众议院发布的草案一样。此外“排放总量限额与交易制度(cap-and-trade)”的说法被替换成了“污染控制与投资(pollution reduction and investment)”。这种表述上的差异或许表明了这一制度的重要性和受重视的程度，以及法案草案的提案人的煞费苦心。自从2009年众议院的气候变化法草案公布以来，气候变化法案的批评者，尤其是共和党议员们，经常把排放限额与交易制度中的碳排放配额(allowance)描述成一个新的税种，甚至把这种机制叫做“cap-and-tax(总量控制税)”，而美国民众一般都是“谈税色变”，导致了一些民众对这一气候变化法案的质疑。关于排放限额与交易制度这一表述的煞费苦心的改动也意味着参议院民主党的领袖们已经预见到接下来的立法过程的艰难和辛苦。其次，对包括中国在内的很多发展中国家都比较关注的国际减排配额交易问题，草案也不像众议院版本那样持有开放态度，表明不是大力欢迎减排配额的国际贸易，而是要求在能满足需要的情况下尽量使用国内的配额供应，这表明参议院的立法草案是限制国际减排配额的使用量。再次，参议院的草案对农业集团有明显的让步，农业领域没有任何减排的要求。[215]
(三)“边境调节措施”(border adjustment)的差异
众议院版本的气候变化法是在众议院表决通过的前夕增加了“碳关税”条款，参议院版本对碳关税条款更为重视和强调。为了确保美国相关产业的市场竞争力，防止所谓的“碳泄漏(leakage)”现象(即美国控制温室气体减排，增加了企业成本，导致了企业转移到没有要求减排的地方去或者导致了其他国家的没有承担温室气体减排义务的企业产品获得比较优势)，参议院法案草案强调了边境调节措施，这种措施也被形象化地称为“碳关税”。碳关税体现为进口和出口两个方面——对进口到美国的来自没有碳排放控制的国家的消耗化石能源导致大量碳排放的产品征收边境调节税，对出口到没有进行碳排放控制的国家的美国碳密集型产品进行减税、免税或退税。这一条款引起了广泛的争议，尤其是与WTO规则的协调问题，有人质疑这种出口退税的规定就类似美国在“外国销售公司税收待遇案”(Tax TreatmenTfor Foreign Sales Corporations，WTO DS108.)中提供的补贴。尽管中国等国家抗议美国的碳关税条款，但是据一些美国媒体报道，参议员们在气候变化法案上的关注焦点之一就是强化落实碳关税条款。比如，参议院财政委员会主席马克斯·鲍卡斯2009年11月中旬曾表示，参议院版气候法案也必须包含强有力的“边境调节”措施。
从目前两个版本的气候法案对碳关税的态度来看，一旦美国制定了联邦层面的气候变化法，碳关税应该最终会成为美国的法律规则。这也表明，由于气候变化问题的复杂性，美国注重运用政治、经济、科技和外交等多方面的手段进行综合治理，保护环境的同时更注重保护国内企业和产品的市场竞争力。
(四)受调整和影响的企业与行业的范围差异
虽然参众两院的法案都对美国大型温室气体排放源设置了具有法律约束力且逐年下降的总量限额，但众议院版本的气候法案包括的企业和行业范围更广。根据众议院的气候变化法案，美国85%的行业和领域将会被涵盖，基本上包括所有的电力企业和每年二氧化碳排放量超过25000吨的主要工业企业，即发电厂、制造业设施和炼油厂。参议院公布的草案所涵盖的企业范围和数量都小于众议院的版本，只有每年二氧化碳排放量超过25000吨的企业被覆盖，这一收缩意味着被涵盖的行业和企业在75%左右。[216]这是因为为了将清洁能源变成美国经济的优势，尽量保护受影响的产业和保护消费者免受碳排放削减的不利影响是参议院版本的气候变化法案的重要内容。
(五)关于能源和能效
首先，关于可再生能源与能源效率方面，参议院版本的草案没有直接给出具体的数量化达标比例，而是参照参议院2009年6月通过的《美国清洁能源领导法案》(ACELA)。ACELA要求美国各州在2021年之前由可再生能源和能效项目提供15%的电力供应，这一要求和众议院气候法案的要求(20%)[217]相比低了不少。其次，虽然这两项气候变化法案都支持天然气发电，尤其是针对来自美国本土开采的天然气资源的使用，但是这两项法案各自对待核能的态度差异较大。与众议院版本绝口不提核能与核电技术的态度形成明显对比的是，参议院版本的法案一开始就把核能放在重要位置，旗帜鲜明地支持核能利用，提出为核电的发展提供贷款担保和相关保险以降低政策风险，并增加核电技术的研发与核废料管理方面的研究，为核电在确保美国能源独立方面发挥日益增长的作用消除障碍。[218]
(六)对碳捕获和封存技术的支持与推广
参众两院的气候法案的另一项区别在于各自对碳捕获和封存技术的重视。参议院法案大力支持碳捕获和封存技术的研发和推广，提出要在10年中为碳捕获和封存技术的研发和推广提供总额达100亿美元的支持，以便使煤电厂与碳捕获和封存技术相结合，提供清洁的电能。此外，参议院法案还表示要为将碳捕获和封存技术运用于商业的“先行者”留出额外的支持资金，以鼓励碳捕获和封存技术在现有煤电厂或新建电厂的使用和推广。这表明，参议院版本的气候变化法案不仅重视市场在减排中的作用，而且非常关注技术在实现碳减排中的作用，重视新技术的研发和推广利用。
参议院的气候变化法草案与众议院气候变化法案存在的上述差别有多种原因。参议院和众议院各自立法程序的差异是原因之一。众议院的法案是一部详细的关于清洁能源和气候变化的法案，而参议院的则侧重于温室气体的削减问题，也就是气候变化问题，这是因为2009年参议院的能源与自然资源委员会已经通过了一部详细的能源法案——《清洁能源领导法案》。《清洁能源领导法案》与众议院通过的气候变化法案的很多能源条款是相对应的。存在差异的另一种原因是，参议院目前公布的气候变化法草案只是参议院讨论和制定气候变化法的起点，该法案的很多关键方面需要留待未来由环境与公共事务委员会等其他委员会进一步讨论和充实，同时也需要留出必要的灵活空间供党派争论和各利益集团博弈。
四、2009年美国气候变化法对中国的挑战与借鉴
2009年美国气候变化法案虽然只是美国的国内法律议案，只是被纳入美国国会立法议程的法案，但是鉴于美国这一超级大国是世界上第二排放大国暨人均排放量的第一大国，鉴于它在控制温室气体排放和应对气候变化行动中重要地位和影响，鉴于国际社会需要将游离于《京都议定书》这一应对气候变化的国际机制下的美国拉回国际合作的框架内，鉴于气候变化议题是目前国际社会的一个焦点话题，美国的气候变化立法会对国际社会正在制定的后京都议定书时代的减排规则有重要影响。鉴于美国将先前拒绝批准《京都议定书》的一个重要原因归结于中国不承担有约束力的减排义务，鉴于美国紧盯中国应对气候变化的行动与努力、想迫使中国接受强制性减排的态度，我们有必要跟踪和研究美国的气候变化法案及其影响，尤其是对中国和中国企业的影响。基于篇幅考虑，本文暂不讨论2009年美国气候变化法案对现行国际气候变化法律制度的影响和对国际贸易法律制度的影响(具体而言是与WTO规则的关系问题)，仅略论其对中国与中国企业的挑战与借鉴。
(一)对中国政府和企业的挑战
2009年美国气候变化法案对中国政府参与国际气候变化法律制度的谈判与制定，对于中国企业参与国际减排市场和对美贸易都是一项可以预见的挑战，有必要加以审慎分析、尽早寻求相应的对策。
在应对气候变化这一全球问题上，虽然各国都达成了需要削减温室气体排放、控制气候变暖的政治共识，但各国生态环境和资源禀赋各异、经济、社会利益交织混杂，利益斗争十分激烈。我国经济快速增长、由于温室气体排放总量大(已经是世界上排放量第一大国)，近年来受到以美国为主的、要求发展中大国承担强制减排义务的伞型国家的强大压力。关于气候变化问题的国际义务，中国的立场与观点、理论与实践，与美国的差异很大。比如，即便是共同而有区别的责任制度，我国主张应重视温室气体减排的“区别责任”或称“历史责任”(即温室气体主要是发达国家排放的，发达国家应该承担约束性责任)，而美国强调“共同责任”(即排放温室气体的各国都有责任，都应当减排)。
美国的气候变化法案将对后京都议定书的谈判具有影响。奥巴马政府力推的《清洁能源安全法案》，标志着美国在应对气候变化方面迈出了重要的一步。由于中美双方在温室气体减排方面存在重大分歧，美国的气候法案必将对中国产生更大的减排压力。在对待中国这样的发展中大国的减排问题上，奥巴马政府与布什政府的立场基本一脉相承[219]，那就是意欲淡化、回避1997年《京都议定书》所规定的公平原则以及具有广泛国际共识的“共同但有区别的责任”原则，要求包括中国在内的发展中国家承担较高的、明确的、可验证的减排任务。一旦2009年的气候变化法案能如期成为法律，无论如何修改，都将以众议院和参议院的法律议案为基础，它必将作为奥巴马政府参与制定后京都议定书国际规则的准则[220]。美国可能会凭借其话语权，将国内法上的一些规则、尤其是对中国这样的处于经济快速发展的排放大国不利的规则写入国际文件。从国际法律文件的制定历史和实践可知，美国国内法规则被借鉴成国际规则的可能性难以避免。事实上，《京都议定书》规定的排放贸易机制就是以美国当年治理酸雨的国内排放贸易制度为蓝本。因此，中国政府必须审慎思考如何应对气候变化问题的国际谈判压力和美国国内法律上的壁垒。
气候变化法律，实质上是一国关于能源、环境、产业结构与经济发展模式等法律集合体。美国2009年气候变化法案也是如此，限制碳排放的同时异常关注美国企业和产品的市场竞争力。一个突出的例证就是备受关注的“碳关税”条款的写入。该条款是美国众议院在投票前一天增加的一项修正条款，目的在于取得来自制造业地区议员的支持——如果美国没有加入相关国际性的多边协议，自2020年起，美国总统将获权对来自未采取措施减排温室气体国家的钢铁、水泥、玻璃、纸张等进口产品采取边境调节措施，即授权总统对来自不接受温室气体减排标准的国家的那些能源消耗大的进口产品征收碳关税，也就是对在温室气体减排方面付出的努力与美国不可比的国家的产品征收“边境调节税”。参议院版本的气候变化法草案也明确提到了要用“边境调节措施”化解来自污染国家(未承担有约束力的温室气体减排义务的国家)的进口产品的市场竞争力。由此可见，无论美国的气候变化法最终是倾向于众议院的版本还是参议院的版本，“碳关税”的内容都在所难免。与此相关的是，欧盟，尤其是法国也在积极为推行碳关税进行舆论和技术方面的准备。
中国是发展中大国，坚决要求不承担强制性的减排义务。这意味着未来中国产品出口到美国，将很可能被征收碳关税。这对中国的钢铁业和像钢铁产品这样的高能耗产品而言，是一个极大的打击。正如世界银行副行长兼首席经济学家林毅夫所言，发达国家经济中制造业的比重低，主要以服务业为主，服务业对能源的需求少，排放也比较少;发展中国家的比较优势是农业和制造业，在经济中的比重较大，占出口的比重也大，因此“碳关税”的推行对发展中国家的产业发展相当不利。对于美国的“碳关税”条款，中国外交部明确提出了抗议，认为这是利用气候变化之名推行贸易保护主义[221]。不过，从法律的角度而言，制定自认为合适的国内法律，只要不违反其承担的有效国际义务，这是美国主权范围内的事务，中国政府的抗议，其性质主要是表达一种担忧、一种关切，并不能当然阻止其立法。所以，中国政府以及可能受影响的中国企业和行业，不仅要通过适当的渠道表示对美国气候变化法的关切，还应积极思考该如何应对可能成为法律的碳关税条款之类的规定，减缓即将遭受的贸易壁垒。就政府层面而言，政府宜从宏观方面利用多边和双边的渠道抗议美国的碳关税条款，指出其作为隐蔽的贸易壁垒的实质，强调碳排放的“共同而有区别责任”，力争在多边国际谈判中化解碳关税条款这一不公平的规定。就中国的产业和企业界而言，相关利益方，尤其是出口导向的产业，一定要跟踪美国立法的进展，跟进和了解规则的制定动态及其影响，从微观角度在具体案件或事件中分析碳关税的施行是否违反美国承担的国际义务，从而在最大范围内维护自身的合法利益。
(二)对中国的借鉴
虽然美国的气候变化法律会对中国政府和相关企业或行业带来严峻挑战。但是该法案的不少内容也值得中国借鉴，可以为我国制定气候变化法或者节能减排措施提供参考。这主要有两方面的原因:一方面是因为关注美国应对气候变化的国内立法进展，在一定程度上就是关注全球应对气候变化国际制度的发展。美国的环境法律制度对国际环境法律制度的形成具有重要影响。另一方面的原因，也是最主要的原因在于中美两国在应对气候变化和减排温室气体方面有类似的困难。虽然中国在经济发展水平、人均温室气体排放量与人均GDP等方面，与美国这样的发达国家有巨大差异，但美国经济发展及能源利用的特征，使得中国在某些方面，面临着与美国极为相似的温室气体减排问题。中美皆是以石化能源为基础的国家，这使得在应对全球气候变化方面，两国都有着繁重的能源替代负担，需要考虑开发利用新能源和提高能效，需要考虑减少温室气体排放与经济发展之间的平衡。美国如何在立法中应对和化解这些困难值得我们借鉴。
在温室气体排放与控制方面，美国的气候变化法案，无论是众议院版本还是参议院的法案都以关注能源安全和促进经济发展为出发点，重视技术和市场调节在实现减排目标方面的作用，尽量降低减排对经济和受影响群体的不利后果。这在制度设计方面体现为参众两院的气候变化法案都有大量条文突出强调利用新能源新技术减排——进行能源创新和提高能效，开发利用低碳技术、以及对二氧化碳进行碳捕获和封存，并为此专门从企业、产业、政府与市场等多方面做了详细的规则设计与支撑。比如，政府推广新能源新技术的研发与使用、对使用新能源和新技术的行业或项目在资金和税收等方面进行优惠或倾斜。这种重视技术并为技术的推广配套完善的制度与政策支撑的理念和规则——控制碳排放的同时不给经济带来过重负担，对于我国目前专注经济发展的大背景下降低碳排放强度与速度而言，具有重要的借鉴意义。参众两院的法案还都重视以经济激励为主的多种措施综合治理碳排放削减问题，比如关于“总量控制与交易制度”的规定，关于国内减排市场的规定，这对于我国东、西、南、北区域间不平衡发展情形下实现温室气体减排也有现实的启示作用。
此外，美国的气候变化法案关于平衡减排与经济发展的若干规定也对中国的相应立法与工作有积极的借鉴意义。比如，参众两院的气候变化法案都有不少条文规定了政府在资金和政策等方面协助产业和民众适应气候变化以及为新经济的转型提供帮助，尽量降低节能减排带来的不利影响，这包括培训关键的技术工人、保护受影响的消费者、支持受影响的企业。
总之，美国政府关注能源安全、鼓励开发新能源和可再生能源、进行低碳经济转型方面的规划与激励方案，对于我国未来的气候变化立法与配套措施的制定都有现实的借鉴意义。
Analysison the Bills of Climate Change of 2009 in USA
LAN Hua
Abstract:To address the issue of climate change which is Apressing key issue in the world by way of legislation，US has taken an importanTstep in 2009 by issuing two bills，especially the passage of The American Clean Energy and Security AcTin the House.These bills will have greaTimpacts noTonly on the energy policies and adaption measures of US governmenTand industries，the multilateral negotiations of the post-Kyoto Protocol，buTalso on China's actions in both domestic and international levels，and particularly on Chinese energy intensive enterprises.This article focuses on the analysis of climate change bills by comparison and points ouTtheir challenges to both ChinAand Chinese enterprises，the implication for China's climate change legislation as well.
K eywords:climate change acTThe American Clean Energy and Security AcTClean Energy Jobs and American Power AcTcap-and-trade carbon tariff
【注释】
[1]本文系教育部2009年“新世纪优秀人才支持计划”(NCET-10-0617)、武汉大学自主科研项目(人文社会科学类)“应对全球气候变化国际法的最新发展及我国的对策”及2008年度国家社会科学基金重大项目中标课题“中国在解决重大国际争端和全球性问题中的建设性作用研究”(08＆ZD055)项下子课题之阶段性成果。
[2]武汉大学环境法研究所教授、博士生导师，法学博士。
[3]武汉大学环境法研究所硕士研究生，法国巴黎第十一大学法学硕士。
[4]See IntergovernmenTPanel on Climate Change，Climate Change 2007:The Physical Science Basis，available at http://www.ipcc.ch/icppreports/ar4-wg1.htm，visited on 12 September 2009.
[5]参见《全球各国CO2排放量比较排行》，资料来源于:http://www.lrn.cn/zjtg/societydiscussion/200711/t20071128_172287.htm，2009年9月12日访问。
[6]See Cass R.Sunstein，The World vs.the United States and China?The Complex Climate Change Incentives of the Leading Greenhouse Gas Emitters，55 UCLAL.Rev.1675，2008.
[7]《应对气候变化的国际博弈》，资料来源于:http://zhen.wenming.cn/ssjt/content/2009-12/07/content_74638_4.htm，2009年12月10日访问。
[8]See Michael Bothe，“International environmental laWbetween efficiency and equity”，available at http://erelaw.tsinghua.edu.cn/news_view.asp?newsid=310，visited on April 20，2008.
[9]参见陈迎、潘家华:《气候变化与公平问题》，载《科技日报》2008年4月23日，第1版。
[10]参见王曦:《国际环境法》(第二版)，法律出版社2005年版，第102页。
[11]参见王曦:《国际环境法》(第二版)，法律出版社2005年版，第104页。
[12]See IntergovernmenTPanel on Climate Change，Impact，Adaptation and Vulnerability，p.472，available at http://www.ipcc.ch/ipccreports/ar4-wg2.hm，visited on 12 September 2009.
[13]参见王玲娟:《污染者付费原则的质疑》、汪劲:《论〈环境保护法〉的修改》，载《2004年武汉大学环境法研究所基地会议论文集》。
[14]See RoberTW.Hahn，Climate Policy:Separating FacTFroMFantasy，Vol.33，Harv.Envtl.L.Rev.，p.557.
[15]王显政:《在今后较长时期内煤炭仍将是中国的主要能源》，资料来源于:http://china5e.com/show.php?contentid=53740，2009年10月28日访问。
[16]参见《稻田排放温室气体岂能少种少吃大米》，资料来源于:http://intl.ce.cn/zgysj/200912/13/t20091213_20605544.shtml，2009年11月12日访问。
[17]See RoberTW.Hahn，Climate Policy:Separating FacTFroMFantasy，Vol.33，Harv.Envtl.L.Rev.，p.557.
[18]See IntergovernmenTPanel on Climate Change，Climate Change 2007:The Physical Science Basis，available at http://www.ipcc.ch/icppreports/ar4-wg1.htm，visited on 12 September 2009.
[19]See Michael Bothe.International environmental laWbetween efficiency and equity，available at http://erelaw.tsinghua.edu.cn/news_view.asp?newsid=310，visited on April 20，2008.
[20]See A.J.Leach，The Welfare Implications of Climate Change Policy，Vol.57J.Envtl.Econ.＆Mgmt.pp.151-152.
[21]See Bonnie Docherty ＆ Tyler Giannini，Confronting ARising Tide:AProposal For AConvention on Climate Change Refugees，Vol.33，Harv.Envtl.L.Rev.，p.348.
[22]See Siobhan McInerney-Lankford，Climate Change and Human Rights:an Introduction to Legal Issues，Vol.33，Harv.Envtl.L.Rev.，p.431.
[23]《“碳预算方案”，让世界公平地排放CO2——潘家华研究员专访》，资料来源于: http://www.cass.net.cn/file/20090219219451.htMl，2009年10月12日访问。
[24]《“十一五”节能减排目标是政府对人民的庄严承诺》，资料来源于:http://env.people.com.cn/GB/6592412.html，2009年10月12日访问。
[25]《中国代表团解读我国二氧化碳减排目标》，资料来源于:http://cs.xinhuanet.com/cqzk/05/200912/t20091213_2289855.html，2009年12月19日访问。
[26]［英］PatriciABirnie/Alan Boyle著:《国际法与环境》(第二版)，那力等译，高等教育出版社2007年版，第505页。
[27]See Michael P.Vandenbergh，“Micro-offsets and Macro-transformation:An InconvenienTVieWof Climate Change Justice”，Vol.33，Harv.Envtl.L.Rev.，p.304.
[28]See ValentinABosetti eTal.，Modeling Economic Impacts of Alternative International Climate Policy Architectures:AQuantitative and Comparative AssessmenTof Architectures for Agreement(Harvard ProjecTon Int'l Climate Agreements，Discussion Paper 08-20，2008)，available at http://belfercenter.ksg.harvard.edu/files/CarraroWeb3.pdf，visited September 20，2009.
[29]See AndreWC.Revkin，“PooresTNationsWill Bear BrunTas World Warms”，N.Y.Times，Apri.1，2007，aTA1.
[30]See ValentinABosetti eTal.，Modeling Economic Impacts of Alternative International Climate Policy Architectures:AQuantitative and Comparative AssessmenTof Architectures for Agreement(Harvard ProjecTon Int'l Climate Agreements，Discussion Paper 08-20，2008)，available at http://belfercenter.ksg.harvard.edu/files/CarraroWeb3.pdf，visited September 20，2009.
[31]See Cass R.Sunstein，“The World vs.the United States and China?The Complex Climate Change Incentives of the Leading Greenhouse Gas Emitters”，55 UCLAL.Rev.1675，2008.
[32]《巴厘行动计划:气候谈判中的关键问题——给于决策者们的概述》，资料来源: http://www.undp.org/climatechange/docs/Chinese/UNDP_Bali%20Action%20Plan_Summary% 20for%20Policy%20Makers_CH.pdf，2009年12月3日访问。
[33]《巴厘行动计划:气候谈判中的关键问题——给于决策者们的概述》，资料来源: http://www.undp.org/climatechange/docs/Chinese/UNDP_Bali%20Action%20Plan_Summary% 20for%20Policy%20Makers_CH.pdf，2009年12月3日访问。
[34]《“碳预算方案”，让世界公平地排放CO2——潘家华研究员专访》，资料来源:http://www.cass.net.cn/file/20090219219451.html，2009年10月12日访问。
[35]See Michael P.Vandenbergh ＆ Brooke A.Ackerly，“Micro-offsets and Macro-transformation: An inconvenienTvieWof clamte change justice”，Vol 33，Harv.Envtl.L.Rev，2009，p.303.
[36]See Joseph E.Aldy ＆ RoberTN.Stavins，“Designing the Post-Kyoto Climate Regime: Lessons froMthe Harvard ProjecTon International Climate Agreements”，available at http://belfercenter.ksg.harvard.edu/files/Interim%20Report%20081203%20Akiko%20v6.pdf，visited on September 20，2009.
[37]See Siobhan McInerney-Lankerford，“Climate change and humain rights:An introduction to legal issues”，Vol.33，Harv.Envtl.L.Rev，2009，p.431.
[38]See Brooke Ackerly ＆ Michael P.“Vanbenberg，Climate Change Justice:The Challenge for Global Governance”，20 Geo.Int'l Envtl.L.Rev.553，2008.
[39]本文系河南省骨干教师资助计划《可再生能源发展战略法治保障研究》之部分成果。
[40]法学博士，河南大学民商法研究所所长。
[41]一般认为，气候变化主要是由于工业革命以来人类活动特别是发达国家工业化过程的经济活动引起的。其中，化石燃料燃烧和毁林、土地利用变化等人类活动所排放温室气体导致大气温室气体浓度大幅增加，温室效应增强，从而引起全球气候变化。
[42]参见《什么是气候变化》，资料来源:联合国环境规划署官方网站http://www.unep.org/chinese/Themes/climatechange/whatis/index.asp，2009年12月2日访问。
[43]See Seth Johnson，Climate Change and Global Justice:Crafing fair solutions for nations and peoples，Harvad Environmental LaWReview，Vol.33，No.2，2009，p.301.
[44]See Paper froMthe H igh Representative and European Commission to the European Council，Climate Change and International Security，available at http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/reports/99387.pdf，visited on December 1，2009.
[45]See the Netherlands Environmental AssesmenTAgency(PBL)，ChinANoWNo.1 in CO2Emission;USAin Second Position，available at http://www.pbl.nl/en/index.html，visited on November 30，2009.
[46]See Corrado Maria ＆ Edwin Werf，Carbon leakage revisited:unilateral climate policy with directed technical change，Environmental ＆ Resource Economists，Vol.39，No.2，2008，pp.55-74.
[47]See Tony Blair，Breaking the Climate Change Deadlock:AGlobal Deal for Our Low-Carbon Future，available at http://www.theclimategroup.org/_assets/files//BTCDJune08Report.Fin.pdf，visited on November 1，2009.
[48]根据国际能源署(IEA)发布的《2008世界能源展望》:到2030年与能源有关的温室气体排放量中国将上升225%，印度和印度尼西亚上升190%，巴西上升177%，墨西哥上升170%。
[49]根据世界资源研究所2005年的报告:2005年人均碳排放水平发达国家如美国23.9吨、加拿大22.8吨、德国12.2吨、英国11.3吨、日本10.8吨，而发展中国家如中国5.6吨、印度1.7吨、巴西5.5吨、墨西哥6.2吨、印度尼西亚2.7吨。
[50]See Michael Byers.，Custom，Power，and the Power of Rules-International Relation and Customary International Law，1sted，Cambradge University Press，1999，p.88.
[51]See Philippe Cullet，Differential TreatmenTin International Environmental Law，1sted，Ashgate Publishing Limited，2003，p.15.
[52]See generally Wil.D.Verwey.，The Principles of ANeWInternational Economic Order and the LaWof the General AgreemenTon Tariffs and Trade(GATT)，1sted，leiden J.Int'IL，1990，p.117.
[53]1992年联合国环境与发展大会通过的《环境与发展宣言》中，其原则7明确指出:“各国应当本着全球伙伴精神，为保存、保护和恢复地球生态系统的健康和完整进行合作。鉴于导致全球环境退化的各种不同因素，各国负有共同但又有差别的责任。”
[54]转引自胡鞍钢、管清友:《应对全球气候变化:中国的贡献》，载《当代亚太》2008年第4期，第9页。
[55]《联合国气候变化框架公约》于1994年3月21日正式生效，目前全球已有190多个国家批准了公约，成为其缔约方。《京都议定书》于2005年2月16日正式生效，目前全球已有183个国家通过了议定书，但此前在2000年11月在海牙召开的公约第6次缔约方大会期间，美国宣布退出《京都议定书》。
[56]自20世纪80年代中期环境难民这一术语就开始出现，但气候难民则是近年来才提出。
[57]转引自李雪:《2050年全球6亿人将成为气候难民》，资料来源:环球网http://www.huanqiu.com/，2009年12月3日访问。
[58]See Hari M.Osofsky，Learning froMEnvironmental Justice:ANeWModel for International Environmental Rights，1sted，STAN.ENVTL.L.J，2005，pp.71，75-88.
[59]原因在于:发达国家基于高消费模式，其排放属于“奢侈性”排放;发展中国家则是为了脱离贫困，其排放属于“发展性”排放。
[60]如在资金方面，正在进行的哥本哈根气候谈判，发展中经济体要求在2020年之前每年得到4000亿美元，而发达经济体只同意付出1000亿欧元(约1646亿美元)。同时，发达国家向发展中国家提供的用于温室气体减排的资金主要是来源于发达国家政府的官方发展援助资金(ODA)，这些资金的增加是以削减对发展中国家其他领域比如教育、医疗、等方面的援助为代价的。
[61]目前，中国、印度、巴西在已经注册的CDM数量、已经签发的CERs总量和预计签发的CERs年平均总量中都居前三位。
[62]IPCC的数字是根据气候变化对地球产生的危害来计算的，2°C是地球不至于发生严重灾难的最低要求。
[63]胡鞍钢、管清友:《应对全球气候变化:中国的贡献》，载《当代亚太》2008年第4期，第10页。
[64]参见邓梁春、吴昌华:《中国参与构建2012年后国际气候制度的战略思考》，载《气候变化研究进展》2009年第3期，第157页。
[65]根据维基百科(Wikipedia)的解释:“碳足迹是人类活动产生的温室气体对环境的影响，用单位二氧化碳来标示。”
[66]See Ann E.Prouty，The Clean DevelopmenTMechanisMand its Implication for Climate Justice，ColumbiAJournal of Environmental Law，Vol.34，No.2，2009，p.514.
[67]本文系北京理工大学优秀青年教师资助计划项目《气候与能源法律问题研究》的研究成果。
[68]北京理工大学法学院副教授，武汉大学国际法学博士。
[69]张文彬:《论私法对国际法的影响》，法律出版社2001年版，第121页。
[70]劳特派特修订:《奥本海国际法》第八版上卷，第2分册，商务印书馆1981年版，第1～2页;亦可参见詹宁斯·瓦茨修订:《奥本海国际法》第九版第一卷，第2分册，中国大百科全书出版社1995年版，第1页。
[71]转引自蔡从燕:《国际法的财产权逻辑》，中国社会科学院第六届国际法论坛:发展与挑战，第24页，北京，2009年12月。
[72]［英］伊恩·布朗利:《国际公法原理》，曾令良、余敏友等译，法律出版社2002年版，第123页。
[73]17世纪主流的政治哲学是人类集体拥有地球。格老修斯、霍布斯、洛克与其他学者讨论了如何解释这一立场以及全球共同体部分私有化的条件。当代的左派自由主义，如Vallentyne和Steiner等人也提出了集体所有权的观点。
[74]Grotius’De Jure Belli ac Pacis Libri Tres(DJB)II.2，II.1
[75]转引自希金斯、哥伦伯斯:《海上国际法》，法律出版社1957年版，第63页。
[76]Mathias Risse，Who Should Shoulder the Burden?Global Climate Change and Common Ownership of the Earth，RWP08-075 of the John F.Kennedy School of GovernmenTor of Harvard University，December 2008.
[77]Stephen Buckle，Natural LaWand the theory of property:Grotius to Hume，Clarendon Paperback，1991，aT11.
[78]参见张文彬:《论私法对国际法的影响》，法律出版社2001年版，第139页。
[79]曼弗莱特·拉克斯:《外层空间法——当代立法的经验》，上海社会科学院出版社1990年版，第57页。
[80]《月球协定》至今只有13个国家批准，包括中国、美国、俄罗斯在内的空间大国都没有签署和批准该条约。
[81]参见李强:《“人类共同继承财产”概念的重新审视——兼论修订〈月球协定〉的必要性及建议》，载《2008年中国空间法学会年会论文集》，中国北京，2008年，第139～141页。
[82]［德］沃尔夫刚·格拉夫·魏智通:《国际法》，法律出版社2002年版，第520页。
[83]显然，如果按照全球气候容量公有权的思路，则不允许存在任何国家对特定量的资源的财产权，因此也不允许通过协定来管理气候容量的分配和利用。既然是公有的财产，部分国家先用了就用了，无所谓过错。
[84]不过，也可能存在这种情况，某国依靠消耗大量化石燃料和重化工业获得发展，但在“二战”后陷入经济衰退且再未恢复，故排放从此显著降低，那它应该为过去的排放承担责任吗?
[85]严格责任(stricTliability)是指一种比没有尽到合理注意义务而应负责的一般责任标准。本是英美法系上侵权法上的概念，但大陆法系中也广泛使用，或称危险责任、客观责任。
[86]“祖父条款”原来是指，美国南北战争前，享有选举权的白人后代，即使没有文化也有选举权。现在祖父条款是一种规定，即，某些人或者某些实体已经按照过去的规定，从事一些活动，新的法规可以免除这些人或者这些实体的义务，不受新法律法规的约束，继续依照原有的规定办事。
[87]ChristinAVoigt，State Responsibility for Climate Change Damages，Nordic Journal of International Law，2008，Volume 77.
[88]Caney，Simon，Environmental Degradation，Reparations and the Moral Significance of H istory，Journal of Social Philosophy，2006，Vol.73 No.3，pp.464-482.
[89]［美］路易斯·亨金:《国际法:政治与价值》，张乃根等译，中国政法大学出版社2005年版，第158页。
[90]Ignaz Seidl-Hohenveldern，Collected Essays on International Investments and on International Organizations，K luwer LaWInternational，1998，aT240.
[91]参见王曦编著:《国际环境法》，法律出版社1998年版，第30页。
[92]通常我们容易将财产权混同于完全物权，即对物的全面支配，得自由使用、收益、处分其所有物的权利。对于流动性极强的气候容量而言，这既不现实，也不利于人类气候系统的保存。用益物权不同于具有完全支配权的所有权，而是实现对物的使用、收益为目的而设立的他物权。
[93]［德］沃尔夫刚·格拉夫·魏智通:《国际法》，法律出版社2002年版，第539页。
[94]参见Mathias Risse，Who Should Shoulder the Burden?G lobal Climate Change and Common Ownership of the Earth，RWP08-075 of the John F.Kennedy School of GovernmenTor of Harvard University，December 2008.
[95]［美］盖多·卡拉布雷西、菲利普·伯比特:《悲剧性选择》，北京大学出版社2005年版，第17页。
[96]MalcolMD.Evans(eds.)，International Law，Oxford University Press，2003，p.111.
[97]Singer，Peter.“One Atmosphere.”Chapter 2 of One World:The Ethics of Globalization.NeWHaven:Yale University Press，2002.
[98]参见龚向前:《解开气候制度之结——“共同但有区别的责任”探微》，载《江西社会科学》2009年第11期。
[99]［美］斯蒂芬·芒泽:《财产理论》，彭诚信译，北京大学出版社2006年版，第195页。
[100]［美］斯蒂芬·芒泽:《财产理论》，彭诚信译，北京大学出版社2006年版，第196页。
[101]Singer，Peter.“One Atmosphere.”Chapter 2 of One World:The Ethics of Globalization.NeWHaven:Yale University Press，2002.文中“Air sink”可直译为“空气沉”，或意译为空气碳汇。《联合国气候变化框架公约》将carbon sink(碳汇)定义为从大气中清除二氧化碳的过程、活动或机制。它主要是指森林吸收并储存二氧化碳的多少，或者说是森林吸收并储存二氧化碳的能力。海洋碳汇(Ocean sink)即海洋吸收二氧化碳的区域、功能等。
[102]约瑟·古德姆博格:《发展与能源》，载［澳］艾德里安·J.布拉德布鲁克、［美］理查德·L.奥汀格主编:《能源法与可持续发展》，曹明德等译，法律出版社2005年版，第9页。
[103]2006年全球煤消费量约为6904吨当量油，因此排放约1900吨二氧化碳。数据来源:International Energy Outlook 2009，DOE/EIA-0484(2009)，http://www.eia.doe.gov/oiaf/ieo/pdf/emissions.pdf。
[104]Nussbaum，M，Aristotle，Politics，and Human Capabilities:AResponse to Antony，Arneson，Charlesworth，and Mulgan，Ethics，2000，111，aT102-140.
[105]例如，可参见该公约之第11至14条关于适当生活水平的权利、健康权和受教育权等条款。
[106]本数据引自世界银行:《2009年世界发展报告·重塑世界经济地理》，清华大学出版社2009年版，第352～353页;另外，根据美国能源信息署的数据，2006年度中国的人均碳排放量为4.6吨，预计到2030年将达到8吨，而经合组织国家仍保持在17吨以上。资料来源: International Energy Outlook 2009，Report:DOE/EIA-0484(2009)，http://www.eia.doe.gov/oiaf/ieo/pdf/emissions.pdf。
[107]Sands Philippe，Principles of International Environmental Law，Cambridge:Cambridge University Press，2003，aT14.
[108]［美］路易斯·亨金:《国际法:政治与价值》，张乃根等译，中国政法大学出版社2005年版，第421页。
[109]本文系秦天宝教授主持2008年度国家社会科学基金重大项目中标课题“中国在解决重大国际争端和全球性问题中的建设性作用研究”(项目批准号08＆ZD055)项下子课题及武汉大学自主科研项目(人文社会科学类)“应对全球气候变化国际法的最新发展及我国的对策”之阶段性成果。
[110]武汉大学环境法研究所法学硕士，荷兰蒂尔堡大学法学院博士研究生(PhD Candidate，Tilburg LaWSchool)。
[111]See Collins，W.，Colman，R.，Haywood，J.，Manning，M.，and Mote，P.，The Physical Science behind Climate Change，Scientific American，AugusT2007，pp.65-70.
[112]参见IPCC 2001年报告，第三工作组《技术转让的方法及技术问题》，第1章第2节:基础概念。
[113]参见《21世纪议程》，第34章:环境友好型技术的转让、合作与能力建设，第4条。
[114]参见《联合国气候变化框架公约》，第4.1.(c)条;第5条。
[115]参见《京都议定书》，第10.1.(c)条;第11.2.(a)条。
[116]例如《京都议定书》中的清洁发展机制(CDM)。CDM可作为技术转让的载体，但关于此点目前尚不明确。具体而言，技术转让的相关规定中并无具体提及，而议定书也没有明确将技术转让列作机制应予实现的法定目标之一。然而在实践中，清洁发展机制可作为减排项目的资金来源，在这些项目中通常伴随着技术的使用和转移。
[117]参见奥巴马于华盛顿的就职演说，2009年1月20日，available at http://www.oregonlive.com/politics/index.ssf/2009/01/obama_inauguration_lifts_troub.html.
[118]参见IPCC 2007年报告，第三工作组，第11章第7节:国际溢出效益。
[119]参见IPCC 2007年报告，第三工作组，第11章第7节:国际溢出效益;第13章第3节:国际气候变化公约与其他安排。
[120]See Gerhard Fuchs，Philip Shapira，the Regionalization of Innovation Policy:NeWOptions for Regional Change，30 E.O.S，2006，p.291.
[121]See generally Alan Boyle，in Churchill and Freestone(ed.)，International LaWand Global Climate Change，1991，p.57.
[122]GovernmenTand MarkeTFailure，2009，available at http://welkerswikinomics.wetpaint.com/page/Chapter+28+－+Government+and+Market+Failure.
[123]参见IPCC 2001年报告，第三工作组《技术转让的方法及技术问题》，第1章第8节:全球气候变化中的技术转让。
[124]参见IPCC 2007年报告，第三工作组，第13章第2节:国家政策。
[125]See PatriciABirnie，Alan Boyle，Catherine Redgwell，International LaWand the Environment，Ch.6，2008，p.336.
[126]See Thomas L.Brewer，Climate Change Technology Transfer:International Trade and InvestmenTPolicy Issues，G8+5 Countries，G8+5 Climate Change Dialogue，2007.
[127]《联合国气候变化框架公约》秘书处执行秘书伊沃·德博埃尔曾指出:“在应对气候变化的国际技术转让中，政府和私人部门大有作为，企业的参与也非常重要，低碳技术可以扩大就业，为农业、林业、工业等开辟新的领域。”继20世纪80年代油价大幅下跌之后兴起的可再生能源技术，私人部门反应活跃，数百名公司目前正在积极参与这一活动。
[128]See Carolyn Fischer，Multinational Taxation and International Emissions，28 T.R.A.E.E.2006，p.158.
[129]参见IPCC 2001年报告，第三工作组《技术转让的方法及技术问题》，第3章第5节:私人投资和知识产权。
[130]See Porter，1995.
[131]See Stephen Seres，Analysis of Technology Transfer in CDMProjects，The UNFCCC Registration ＆ Issuance UniTCDM/SDM，2008，pp.8-9.
[132]邹骥、徐燕:《气候变化领域的技术革新与转让》，载《环境保护》2005年第1期，第74页。
[133]邹骥:《评估技术需求的理论与方法》，联合国气候变化框架公约与联合国环境规划署之关于技术评估方法专家组会议，2002年4月23至25日。
[134]http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=331＆langId=en，(2009).
[135]Clean Technology:Enabling the Business Responses to Climate Change，October 2009，available at http://www.ey.com/CA/en/Issues/Driving-growth/Sustainability.
[136]参见经济合作与发展组织之《跨国公司行动守则》，第1部分第8章:科学与技术。
[137]它们分别是:经济合作与发展组织之《跨国公司行动守则》、国际劳工组织关于《多国企业和社会政策三方原则宣言》、全球工会联合会的《全球框架协议》和联合国人权小组委员会起草的《关于跨国公司的责任和其他商业实体的人权规范》。
[138]参见《联合国气候变化框架公约》，第5条;《京都议定书》，第10条。
[139]参见《联合国气候变化框架公约》，第5条。
[140]See Muchie M.，Old Wine in NeWBottles:ACritical Exploration of the UN Conceptions and Mechanisms for the Transfer of Environmentally Sound Technologies to Industry，l.22 Technology Sicence，2000，p.201.
[141]See R.K.Chung，the Role of GovernmenTin the Transfer of Environmental Sound Technology，Positive Measures for Technology Transfer under the Climate Change Convention，1998，pp.47-48.
[142]See Birnie，Boyle and Redgwell，2008，p.337.
[143]See generally Catherine Redgwell，in Churchill and Freestone(ed.)，International LaWand Global Climate Change，273，Ch.12 and Ch.3 Sections 3(3)，6(3)，2006.
[144]参见《联合国气候变化框架公约》，第4条;《京都议定书》，第10条。对此，有学者认为各国负有减缓和适应气候变化的不同历史责任，这种全球次一级的参与方式更为有效，Grubb eTal.论证到针对某些方案，可以预期:在国际气候机制的驱动下附件1中国家的技术发展能够帮助抵消部分或者全部的非附件1国家的减排额度，2002。
[145]See Irving M.Mintzer，Confronting Climate Change:Risks，Implications and Responses，Ch.9，2003，pp.7-10.
[146]参见《联合国气候变化框架公约》，第5条。
[147]秦天宝:《国际法的新概念“人类共同关切事项”初探——以〈生物多样性公约〉为例的考察》，载《法学评论》2006年第5期，第102页。
[148]参见IPCC 2007年报告，第三工作组，第13章第3节:气候变化协议计划。
[149]参见《联合国气候变化框架公约》，第13条;《京都议定书》，第16条。
[150]See Birnie，Boyle and Redgwell，2008，p.369.
[151]参见Decision 1/COP.13:B节第13条;《京都议定书》，第16条;巴厘岛行动计划，第1.(d).(i)条。
[152]See Pizer.W.A.，Combining price and quantity controls to mitigate global climate change，1.85(3)P.E.2002，pp.409-434.
[153]在2008年气候变化谈判的第一回合中，以美国和澳大利亚为首的发达国家坚持主张知识产权对于技术的转让并不构成障碍，而是相反地促进这一过程;就此，古巴、印度、坦桑尼亚、中国和其他国家则强烈要求应解决技术转让中的私有财产权和知识产权问题，并强调问题的解决还应以一种全方位的，跨领域的方式进行。See the firsTmeetings of the Ad Hoc Working Group on Further Commitments for Annex I Parties under the Kyoto Protocol and the Ad Hoc Working Group on Long-terMCooperative Action under the Convention，Bangkok，2008.
[154]See Frederick.M.Abbott，Innovation and Technology Transfer to Address Climate Change: Lessons froMthe Global Debate on Intellectual Property and Public Health，24 ICTSD PrograMon Intellectual Property Rights and Sustainable Development，2009，p.26.
[155]参见沙祖康在北京气候变化高层会议上的讲话:《技术发展与转让》，2008年11月7-8日，available at http://www.un.org/chinese/esa/desa/ousg/statements/2008/20081107_climate_Beijing.htMl.
[156]See Denmark，Climate Change:Technology Transfer and Intellectual Property Rights，ICTSD Trade and Climate Change Seminar，2008，p.4.
[157]例如:专利权的例外，强制许可和专利排他性的豁免。参见《与贸易有关的知识产权协议》，第27.1条，第30条和第31条。
[158]在历史上，南非和巴西都曾因为强制许可有关艾滋病药物技术而受到美国的刁难。作为TRIPs的极端例外，真正适用强制许可时，就“公共利益和紧急状态”可能有出于各种目的的解释因而发生纠纷。同时相关的运作程序非常繁琐耗时，它要求原定的技术受让者必须具备善意以从专利持有者手中获取该项许可，技术的使用仅限于受让者国内，专利的所有权人必须得到足够的补偿，并且必须先期创建相应的复审程序等，2009，available at http://www.actupny.org/reports/defy.html.
[159]参见欧盟议会决议《贸易与气候变化》，［2007］2003(INI)，2007年11月29日。
[160]参见IPCC 2001年报告，第三工作组《技术转让的方法及技术问题》，第2章:增加流量;改进质量。
[161]例如，美国的出口管制法规曾将中国列为严禁高端技术出口的“受控国家”范围之列;近来，其商业与安全部还发布了《拟议的修改与澄清对华出口与再出口管制的规则:授权合格的最终用户》，71 FR 38313，2006年7月6日，available at http://www.bis.doc.gov/finalchina.html.
[162]See Stephen Seres，Analysis of Technology Transfer in CDMProjects，the UNFCCC Registration ＆ Issuance UniTCDM/SDM，2008，p.9.
[163]See Eric Niemeyer，Green Trade and Investment:Environmental Protection withouTProtectionism，24 E.S.，2001，p.69.
[164]唐好:《技术弘扬环境保护》，载《中国对话》2007年第11期，第36页。
[165]参见联合国经济与社会理事会，“气候变化:技术发展与转让”，北京气候变化高层会议，2008年11月7-8日。
[166]参见IPCC 2001年报告，第三工作组《技术转让的方法及技术问题》，第1章第5节:环境友好型技术转让的障碍。
[167]参见IPCC 2007年报告，第三工作组，第13章第1节:政策、措施、工具与制度安排的类型。
[168]参见IPCC 2001年报告，第三工作组《技术转让的方法及技术问题》，第2章第3节:官方发展援助;同时参见UN Finance Issues for Sustainable Development，Proceedings of the Fourth Group Meeting on Financial Issues of AgendA21，1997，p.22.
[169]See Javier de CendrAde Larrag︶n，The Position of the EU in the International Climate Change Negotiation，Environmental LaWExperTMeeting on the European position towards Copenhagen:Aglobal outlook，2009.
[170]参见IPCC 2007年报告，第三工作组，第13章第2节:气候变化与其他相关措施。
[171]何刚:《坚持平等原则:中国气候变化战略突围》，载《中国对话》2007年第12期，第8页。
[172]See Kemfert，C.，Climate Coalitions and International Trade:AssessmenTof Cooperation Incentives by Issue Linkage，Energy Policy，Vol.32(4)，2004，p.457.
[173]本文系武汉大学“70后”计划项目“应对全球气候变化国际法的最新发展及我国的对策”的阶段性成果。
[174]中国政法大学国际法学院讲师，国际法博士。
[175]法案的具体内容可访问美国国会图书馆网页，2009年9月25日访问，http://thomas.loc.gov/cgi-bin/query/z?c111:H.R.2454.
[176]该法律草案的具体内容可访问提案人、美国参议院议员kerry的官方网站，2009年10月12日访问，http://kerry.senate.gov/cleanenergyjobsandamericanpower/pdf/bill.pdf.
[177]美国前副总统戈尔宣传保护气候的影片《难以置信的事实》荣获2007年奥斯卡最佳纪录片奖，产生了巨大影响，这从一个侧面反映了公众对气候变化问题的关注。
[178]Massachusetts v.EPA这一前后历时九年的著名案件也折射出美国公众对气候变化问题的日益关注，以及温室气体排放控制不仅仅是为了确保清洁的空气。该案起因于一些环保团体1999年依据美国1990年《清洁空气法》要求美国国家环境保护局(EPA)发布规章，规范温室气体排放问题，但是EPA认为自己没有权限这么做，即使有权这么做，也不需要发布规章专门规范温室气体排放。该案从地方法院到上诉巡回法院一直到美国联邦最高法院，历时九年，影响大，涉及面极广，在上诉程序中，甚至有十二个州和一个海外领地作为利益方参与诉讼程序以支持原告方，还有十个州支持作为被告的EPA。最后美国联邦最高法院于2007年4月以5比4推翻了上诉法院的裁判，并裁决认定，依据美国的法律作为被告的美国国家环境保护局有权制定规章规范温室气体排放。参见Massachusetts v.EPA，127 S.Ct.1438(2007)。
[179]比如，美国众议院通过《2009年美国清洁能源与安全法》前后，奥巴马在国会进行演讲和宣传，亲自写信或打电话说服相关议员赞成法案。
[180]尤其是欧盟的表态。2007年欧盟单方面宣布其减排目标——2020年在1990年基础上减排20%，2009年欧盟理事会重申了上述目标，并提出，如果其他国家也采取行动，欧盟则减排30%。欧盟在“欧洲理事会关于2012年后国际气候协定的欧盟立场结论”中提议，发达国家作为一个整体，到2020年在1990年的基础上实现总体减排25%～40%、2050年减排80%～90%的目标，欧盟统一其关于2012年后国际气候协定的立场，提出建立全球碳市场和清洁发展机制，控制温室气体排放与防止气候变暖。参见Council Conclusions on the Further DevelopmenTof the EU Position on AComprehensive Post-2012 Climate Agreement，adopted in 2928th EnvironmenTCouncil meeting(Brussels，2 March 2009)，visited Sep.28，2009，http://www.consilium.europa.eu/ uedocs/cms_Data/docs/pressdata/en/envir/106429.pdf.
[181]缅因州是美国第一个通过立法设定温室气体排放限制的州。2003年6月26日，缅因州议会通过了一项名为《为应对气候变化威胁发挥领导作用的法令》(An AcTTo Provide Leadership in Addressing the ThreaTof Climate Change)，要求到2010年将温室气体排放量控制在1990年的排放水平，到2020年在1990年排放总量的基础上减少10%。这为其他各州以及美国联邦开展控制温室气体排放的立法和实践提供了借鉴。参见JoshuAWeinstein，Climate Change LaWto be FirsTin Nation，Portland Press Herald(Maine)June 25，2003，(visited Sep.20，2009)，http://www.commondreams.org/headlines03/0625-07.htm.
[182]2006年8月31日，加利福尼亚州通过了《全球温室效应治理法》(G lobal Warming Solutions Act)。该法采用总量限额与交易(cap-and-trade)理念，一方面为温室气体排放规定上限，另一方面，引入“市场机制”激励温室气体减排以消除企业界的顾虑。加州人口众多，是美国的经济重镇，由于其在美国的影响力和政治上的重要性，其应对气候变化的立法和实践，不仅对其他州有示范作用，对美国形成应对气候变化的联邦立法也具有重要影响。参见Gov.Schwarzenegger Signs Landmark Legislation to Reduce Greenhouse Gas Emissions，office of the Governor press release 09/27/2006，(visited Sep.20，2009)，http://gov.ca.gov/press-release/4111/.
[183]芝加哥气候交易所2003年成立，其会员分别来自航空、汽车、电力、环境、交通等数十个不同行业。这是世界上第一个以温室气体减排量为交易对象的自愿参与的会员式市场平台，针对二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氟化物、六氟化硫等6种温室气体开展减排指标交易。
[184]2005年12月，美国东北和大西洋中部九个州(加利福尼亚、新墨西哥、新泽西、纽约、缅因州、马萨诸塞州、俄勒冈州、华盛顿特区、康涅狄格州)达成“区际温室气体排放削减计划”(Regional Greenhouse Gas Initiative，RGGI)，这是一个规范该地区内电力企业的碳排放限额以及排放指标交易的制度。为了促进履行减排目标，“区际温室气体排放削减计划”提供灵活机制允许使用电力部门之外的减排指标。2006年马里兰州参与成为第十个州。RGGI模式的成功实施可能吸引更多州参与进来，或者建立其他地区的限额与贸易制度，使这一计划扩展到其他类型的温室气体和其他领域。参见庄贵阳:《后京都时代国际气候进程展望》，载《2007年:全球政治与安全报告》，2009年10月2日访问，http://www.china.com.cn/node_7000058/2007-04/02/content_8046836.htm.
[185]李庆四、孙海泳:《硝烟中的美国〈清洁能源安全法案〉》，《中国能源报》，2009年10月12日第11版。
[186]共和党人批评《清洁能源安全法案》既不能有效改善环境，也无助于拯救陷于衰退的美国经济，甚至认为这一法案无异于开征“国家能源税”，是一个工作“杀手”，将给美国家庭的日常生活带来极大的不利影响，而且会使美国产业在国际竞争中处于不利地位，并将引起大量失业。不仅共和党几乎一个声音反对为美国的碳排放设定限制，民主党内部对该法案的分歧也相当大。一些支持该法案的民主党人士认为，美国如果不表现出可信的领导力，2009年12月召开的哥本哈根会议期间以及会后都不会取得任何成果;那些代表利用煤炭为燃料的制造业和农业团体利益的民主党中间派议员明确反对该法案;一些来自中西部的民主党参议员则竭力主张，如果要让他们支持该法案，必须在其中加入一项新机制——对那些尚未接受各自温室气体减排目标的国家的进口货物和服务需要征收“碳关税”(“绿色关税”)。
[187]石油行业认为此法案出台太过仓促且不甚合理，天然气供应商则对此表示满意，也有部分环保人士担心因政治妥协而导致此法案与既定目标相去甚远，绿色和平组织就明确对该法的一些规定表示不满。
[188]依据《美国宪法》第1条第1款，法律草案经过参议院审议获得多数表决通过后，提交总统签署才正式成为有约束力的法律。
[189]赵绘宇:《美国国内气候变化法律与政策进展性研究》，载《东方法学》2008年第6期，第114页。
[190]据统计，美国的酸雨排放交易计划已经减少了二氧化硫50%的排放量，提前三年完成目标，而且减排成本远低于预期成本。
[191]See Sec.702(Economy-wide reduction goals)and Sec.703(Reduction targets for specified sources)，American Clean Energy and Security AcTof 2009，H.R.2454，111th Cong.(2009)，approved by the House of Representatives on Jun.26，2009.
[192]Ibid，Sec.101 Combined efficiency and renewable electricity standard.
[193]关于碳捕获和封存的规范、标准和商业化应用体现在本法案的Sec.111-114和Sec.812等条款。
[194]这体现在很多条款中，比如Sec.131(EstablishmenTof SEED Accounts)、Sec.132(SupporTof State renewable energy and energy efficiency programs)。
[195]提高能效被视为减少温室气体排放的一个重要手段，该法案有很多条款是关于能效标准和提升能源效率的规定，比如规定建筑物能效的Sec.201-205、规定照明设备效率的Sec.211-219以及规定交通工具能效的Sec.822与Sec.841。
[196]Ibid，Sec.451-482.
[197]该法案的施行并不会增加消费者很多额外支出。根据国会预算办公室和环境保护局的最新分析，到2020年，该项法案使每个家庭每天支付额外的成本将低于50美分(这其中还未考虑能源效率节省的成本)。
[198]美国的这一法案本身固然是进步，但不能过分夸大这种进步性。因为该法案设定的美国减排的基准年份是2005年，按照该法案设定的减排目标，美国到2020年温室气体排放量要在2005年的基础上减少17%。而国际社会的减排目标是以1990年为基准的，如果同比进行换算，这仅相当于美国在国际社会公认的1990年排放基准的基础上减排4%，这与国际社会期望的美国减排量相差很大，与欧盟在此基础上减排20%的承诺差距也很大。
[199]See Sec.161(Renewable energy)，Clean Energy Jobs and American Power Act，S.1733，111th Cong.(2009)(introduced in the Senate on Sep.30，2009).
[200]法案第一章第八节的内容都是围绕清洁能源与天然气的规定，对天然气公司进行经济激励，对天然气技术的提升提供研发方面的保障。具体可参见Sec.181.(Clean Energy and Accelerated Emission Reduction Program)and Sec.182.(Advanced natural gas technologies.).
[201]法案第一部分的第一章第三节是关于核能的规定，具体参见Sec.131-133。
[202]体现为法律草案在关于对可再生能源和清洁交通，对可再生能源设施的制造与使用的支持，具体参见Sec.161(Renewable energy)，Sec.162(Advanced biofuels)，Sec.201(Advanced energy research).
[203]See Sec.702(Economy-wide reduction goals)and Sec.703(Reduction targets for specified sources).
[204]体现在本法案的第一部分第一章第六节(Subtitle F—Energy Efficiency and Renewable Energy).
[205]See Sec.163(Energy efficiency in building codes).
[206]法案的第一部分第一章第四节是关于水资源利用效率的规定(Subtitle D—Water Efficiency)，具体体现为Sec.141.(WaterSense)，Sec.142(Federal procuremenTof water-efficienTproducts)，Sec.143(State residential water efficiency and conservation incentives program).
[207]See ibid，Sec.112.(Greenhouse gas emission reductions through transportation efficiency)，Sec.113.(Transportation greenhouse gas emission reduction prograMgrants)，and Sec.114(SmartWay transportation efficiency program).
[208]See ibid，Sec.771-783.
[209]本法案的第一部分第一章第二节是关于碳捕获和封存事项的规定(Subtitle B—Carbon Capture and Sequestration)，具体体现为Sec.121-125、Sec.780-781.
[210]See ibid，Sec.724(Trading)and Sec.726(MarkeTStability Reserve).
[211]法案的第一部分第三章是关于经济转型和气候变化适应问题的规定(TITLE III—TRANSITION AND ADAPTATION)，具体体现为Sec.341-384等条款。
[212]关于监管机构等机制安排上的差异，众议院版本中针对美国国内减排市场规定有国家环境保护局和农业部两个监管主体，而参议院的草案将这项监管权限完全归于国家环境保护局。
[213]按照立法程序，参议院的气候法案需要多个委员会修正、表决通过后才能进入参议院全院表决程序。以该议案在参议院环境和公共事务委员会的讨论与表决为例。2009年11月5日，环境和公共事务委员会以十一票赞成、一票反对的结果通过了参议院版本的气候法案。该委员会有十九名成员，在当天的投票中，其中七名共和党成员集体抵制并缺席投票，以此表示反对该法案;十二名民主党成员中一人投了反对票。投反对票的参议员鲍卡斯在参议院听证会开始时就明确表态，认为该版本的温室气体减排目标设得太高了，“对该议案中期减排目标的深度以及缺少对《清洁空气法》的优先执行权持深度保留意见”。参见吴庆才:《美参议院环委会通过气候法案设定较高减排标准》，2009年11月10日访问，http://www.legalinfo.gov.cn/index/content/2009-11/06/content_1178067.htm.
[214]James Chapman，Linking AUnited States Greenhouse Gas Cap-and-trade SysteMAnd The EU ETS，VermonTJournal Of Environmental Law，Vol.11，No.4，2009，p.48.
[215]参见李月:《美国参议院气候法案草案解读》，2009年10月3日访问，http://blog.sina.com.cn/s/blog_5fa62d9d0100ficl.html.
[216]参见李月:《美国参议院气候法案草案解读》，2009年10月3日访问，http://blog.sina.com.cn/s/blog_5fa62d9d0100ficl.html.
[217]Section 101，The American Clean Energy and Security Act，HR 2454.
[218]参议院气候变化法案第一章第三节是关于核能的规定(Subtitle C Nuclear and Advanced Technologies)，涉及的事项包括核能的研发和支持政策，与核能项目相关的技术工人的培训，核能安全等。具体参见Sec.131-133，Clean Energy Jobs and American Power Act，S.1733.
[219]当年布什政府退出《京都议定书》的借口之一就是中国、印度这样的碳排放大国没有承担有约束力的减排，这不公平。
[220]从2009年12月召开的哥本哈根气候会议上美国谈判代表所作的表述看，目前美国在多边气候谈判中所作的承诺或表达的观点基本上以美国众议院通过的《清洁能源与安全法案》为基础。
[221]外交部副部长何亚非2009年7月2日就美国的气候变化法案指出，中方坚决反对利用应对气候变化推行贸易保护主义。他还强调，不管是在谈判进程中还是论坛上，都应该坚持“共同但有区别的责任”的原则。参见侯丽军、廖雷:《中国坚决反对利用气候变化之名推行贸易保护》，2009年9月5日访问，http://news.xinhuanet.com/world/2009-07/02/content_ 11639419.htm.
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