非政府组织与2008年《集束弹药公约》:参与、影响及启示[1]
□ 黄志雄[2]
内容摘要 2008年《集束弹药公约》的通过，是国际人道法领域新近取得的一个重大进展。在围绕该《公约》的艰难博弈中，以“集束弹药联盟”为代表的一大批非政府组织不仅成功唤起了国际社会对集束弹药所产生的人道主义问题的关注，还有效地推动了在“奥斯陆进程”内围绕集束弹药的谈判，对《公约》的达成和未来的生效、实施发挥了强有力的作用。客观分析非政府组织在《公约》谈判中所发挥的影响力，对于认识非政府组织在现代国际法律秩序中的地位和作用，有着十分重要的意义。
关 键 词 非政府组织 集束弹药 集束弹药联盟 国际人道法 《集束弹药公约》
目 次
一、集束弹药及其法律规制:从《特定常规武器公约》到“奥斯陆进程”
二、非政府组织对禁止集束弹药进程的推动
(一)集束弹药联盟:卓有成效的跨国大联盟
(二)集束弹药联盟与一批主权国家、国际组织的伙伴关系
(三)集束弹药联盟对其他国家的宣传、动员和影响
(四)登堂入室:奥斯陆进程中的集束弹药联盟
三、从《集束弹药公约》的主要内容看非政府组织的影响
四、几点启示——走向新的全球治理模式?
作为一种在当代武装冲突中被频繁使用的常规武器，集束弹药(cluster munitions)给平民带来的人道主义灾难在近几十年来日益受到国际社会关注，其法律规制也在近几年迅速取得进展。2008年5月30日，107个国家在爱尔兰首都都柏林通过了一份全面禁止集束弹药的《集束弹药公约》草案。公约已于2010年2月16日获得30个国家批准，将于2010年8月1日正式生效。[3]国际人道法这一重要进展的取得，除了有关国家和政府间国际组织作出的贡献外，一批非政府组织对于该公约谈判的发起和成果的取得都产生了重大影响，并使公约具有鲜明的“人本化”色彩。本文拟结合该公约的谈判背景和主要内容对此加以探讨。
一、集束弹药及其法律规制:从《特定常规武器公约》到“奥斯陆进程”[4]
集束弹药是指通过导弹或飞机投掷后大面积释放出大量与母弹分离的爆炸性子弹药的弹药。母弹降落到特定高度或特定时间时会自动打开，释放出的子弹药数量从几十颗到六百多颗不等。子弹药撞击地面后爆炸，所形成的碎片具有巨大的破坏性。这些锋利的碎片可以穿透钢板，对最大超过三万平方米的区域内散布的多个目标(包括坦克、装甲车和人员等)达到打击效果。[5]
集束弹药最早现身于“二战”期间。由于其具有可对大面积区域内的多个军事目标进行打击的特性，此后成为一种在武装冲突中被频繁使用的常规武器。据统计，迄今共有34个以上国家生产了200种以上不同型号的集束弹药，至少有12个国家以及若干非国家武装集团在23个国家使用过集束弹药;70个以上国家储存有集束弹药，包含的子弹药总计在数十亿颗以上。[6]不过，集束弹药的本身特性也决定了使用这种武器会产生一系列不可避免的严重后果。
一方面，由于集束弹药所具有的“面打击”效果，为子弹药所覆盖的大面积区域内的人员和物体都成为打击对象，而无法对军事目标和民用目标加以明确区分。更为严重的是，大部分集束弹药所释放出的子弹药没有制导系统，可能因操作不当、风力或其他不良天气条件飘到设定区域之外，给目标区域范围之外的人员、车辆、公路和房屋造成破坏，从而殃及无辜的平民，造成不分皂白的攻击。
另一方面，由于技术条件的限制(有时则是出于刻意的技术设计)，很多子弹药降落时碰到柔软的地面或水面不会爆炸，或碰撞地面后没有成功引爆，由此产生的大量战争遗留爆炸物往往造成更大的人道主义灾难。这类“哑弹”(比例一般高达约30%甚至70%)很多以金属碎片或玩具部件形状散落在田间地头和公路中间，在武装冲突结束后对平民(尤其是儿童)的生命和财产安全都构成巨大的安全隐患，并严重影响了战后重建工作的开展。
2006年公布的一份报告表明，集束弹药所造成的伤亡总数(包括在武装冲突中和冲突后)中，平民的比例高达98%。[7]然而，现有国际人道法规则并没有从作战手段上即武器本身来限制或禁止集束弹药的使用，而基本上是从作战方法上来认定使用集束弹药的方式、具体行为是否违法，如是否违反区分原则(principle of distinction)、比例原则(principle of proportionality)等国际人道法的核心规则。尽管作战方法的限制在一定程度上使集束弹药的使用受到了法律制约，但在具体个案中，对于是否存在针对平民的“不分皂白的攻击”、从而违反区分原则，或者对平民的损害与预期的具体、直接的军事利益相比是否构成“过分的攻击”、从而违反比例原则等问题的认定，往往都是模糊和有争议的，这给对集束弹药的有效约束造成极大的困难。
集束弹药所产生的“哑弹”可以说是一种“事实上的地雷”，但它并不受1997年《禁止杀伤人员地雷公约》的约束。[8]1980年《特定常规武器公约》[9](Convention on Certain Conventional Weapons)缔约国在2003年达成了一份《战争遗留爆炸物议定书》(第五议定书)，对于解决包括集束弹药在内的战争遗留爆炸物问题有着积极意义。但是，该《议定书》既不包含对使用这些特殊武器本身的具体限制条款，也未明确规定降低有关武器未爆炸率的措施，更不能溯及适用于公约议定书生效前业已存在战争遗留爆炸物问题。概言之，现有的规定不足以从源头上控制集束弹药的生产、流通和使用。
20世纪60—70年代越南战争以来，集束弹药给人类特别是平民带来的巨大灾难和应有的法律对策逐渐受到关注。[10]《特定常规武器公约》的缔约国涵盖了主要军事大国和经历武装冲突的国家(包括绝大部分在集束弹药问题上有实际利害关系的国家)，是讨论集束弹药问题的一个合适框架。在该公约历年的缔约国会议上，集束弹药都是讨论议题之一。但由于不同国家利益和立场的分歧，制定专门的集束弹药议定书的问题始终未能达成一致，甚至直到2006年在维也纳举行的公约缔约国会议上都未被列入正式谈判议程。
《特定常规武器公约》框架内有关集束弹药问题谈判的踟躇不前，使一些强烈要求禁止这类武器的国家和组织开始谋求在该框架之外制定一个国际条约。维也纳会议结束前的第二天也就是2006年11月17日，挪威外交大臣宣布，挪威政府将邀请有关国家在奥斯陆举行会议，就制定专门性法律文件禁止集束弹药开展谈判。2007年2月举行的奥斯陆会议，标志着“奥斯陆进程”(Oslo Process)正式启动，围绕集束弹药问题的博弈由此进入了一个快轨道。经过随后在秘鲁利马(2007年5月)、奥地利维也纳(2007年12月)、新西兰惠灵顿(2008年2月)举行的三次外交会议的反复酝酿，2008年5月中下旬在爱尔兰首都都柏林举行的禁止集束弹药会议上，来自100多个国家的代表经过两周的谈判，终于达成一份全面禁止集束弹药使用、生产、转移和储存的《集束弹药公约》(Convention on Cluster Munitions)。公约于2008年12月3日起在挪威首都奥斯陆向各国开放签署。《集束弹药公约》的制定，标志着国际社会全面禁止集束弹药的努力取得了里程碑式的突破。
二、非政府组织对禁止集束弹药进程的推动
从20世纪80年代到90年代前期，一些非政府组织一直密切关注集束弹药带来的危害，[11]但总体而言，这些组织的声音在国际上并不够强大。世纪之交国际局势的若干新变化，特别是集束弹药在1999年科索沃战争、2002年阿富汗战争和2003年伊拉克战争中的广泛使用和对平民造成的广泛伤亡，为非政府组织在禁止集束弹药的运动中发挥更大影响力提供了宝贵契机。以2003年“集束弹药联盟”的成立为新的起点，非政府组织在《特定常规武器公约》和“奥斯陆进程”两个谈判框架内都发挥了更加强有力的作用，并最终成功推动了《集束弹药公约》的达成。
禁止集束弹药的艰难历程，涉及非政府组织在内的国际社会多种力量之间的长期博弈。本部分试图从三个层面剖析非政府组织在这一历程中所扮演的角色及其行动方式:首先，非政府组织之间在“集束弹药联盟”这一旗帜下组成的跨国联盟;其次，集束弹药联盟与有着相似立场的国家和国际组织形成的伙伴关系;再次，集束弹药联盟与立场不同的其他国家之间既斗争又合作的复杂关系。最后，通过奥斯陆进程这一谈判舞台，具体分析以集束弹药联盟为代表的非政府组织在上述三个层面、多种力量博弈中发挥的作用。
(一)集束弹药联盟:卓有成效的跨国大联盟
一般而言，单个非政府组织的规模较小，关注的领域和发挥的影响力都难以与国家和政府间国际组织比肩。不过，自20世纪1980年代以来，非政府组织为了加强自身行动能力，开始越来越多地通过组织跨国联盟来推动和实现特定目标。[12]进入20世纪90年代，来自50多个国家的上千个非政府组织发起了一场声势浩大的“国际禁雷运动”，并组成了一个名为“国际禁雷运动组织”(International Campaign to Ban Landmine，ICBL)的跨国大联盟。在成功推动1997年《禁止杀伤人员地雷公约》签署后，其中的一部分非政府组织开始关注同样可能对平民产生很大危害、但未受该公约约束的集束弹药问题。以这些组织为基础，一个新的非政府组织跨国联盟——“集束弹药联盟”(Cluster Munitions Coalition，CMC)于2003年11月在荷兰海牙成立，它成为随后几年中国际社会推动关注和解决集束弹药问题的主要力量之一。
最初，集束弹药联盟的成员主要是国际禁雷运动组织内一部分参与地雷和其他战争遗留爆炸物清理、受害者援助工作的非政府组织，关注范围也主要是集束弹药所产生的战争遗留爆炸物问题。不过，在第五议定书通过后，由于议定书本身显而易见的缺陷，特别是有关国家愿意承认战争遗留爆炸物问题但却继续储存和使用集束弹药，这使相关非政府组织认识到，有必要在战争遗留爆炸物问题之外专门处理集束弹药问题。[13]从2004年底开始，集束弹药联盟日益强调应当通过停止使用集束弹药来解决其对平民的伤害问题，并开始通过在世界范围内向公众宣传集束弹药的危害、对各国政府进行游说或施加压力、参加政府间国际会议等手段，积极推动制定一份全面禁止集束弹药的新公约。该联盟的成员构成也逐渐发生变化，目前共有来自80多个国家的大约300个市民社会组织，涵盖了裁军、和平与安全、人权、受害者/幸存者援助、清除、妇女权利、宗教信仰以及其他工作领域的组织，来自发展中国家特别是受集束弹药影响国的非政府组织趋于增多。[14]不过，总部位于英国的“地雷行动”(Landmine Action)、位于比利时的“国际助残组织”(Handicap International)、位于挪威的“挪威人民援助组织”(Norwegian People's Aid)、位于美国的“人权观察”(Human Rights Watch)等来自发达国家的组织规模和影响较大，在整个联盟中一直发挥较大作用。
由于各成员组织的规模大小、工作领域和地理分布都较为多样化，为了协调整个联盟内各组织的活动，集束弹药联盟设立了一个由14个(最初为10个)在国家来源、工作领域等方面具有代表性的非政府组织组成的“掌舵委员会”(Steering Committee)。同时，联盟还设有3名共同协调人，负责处理相关日常事务并对外代表该联盟。[15]实践证明，尽管在集束弹药联盟基本上是一个较为松散的同盟，众多成员之间围绕某些具体事项也并非没有分歧，但总体上该联盟能够较好地协调不同成员的关切和立场，共同推进该组织的宗旨与目标。[16]正如联盟共同协调人之一Thomas Nash在2007年11月惠灵顿会议上向与会代表介绍该组织的活动时所说，“作为一个成员遍布大约70个国家的广泛联盟，我们用能够反映我们许许多多不同背景——来自使用过、生产过或储存了集束弹药的国家以及受集束弹药影响国家的集束弹药幸存者、前军队成员、遗留爆炸物清理者和受害者援助提供者——的一个声音说话”。[17]
围绕着推动解决集束弹药产生的人道主义问题这一共同目标，集束弹药联盟开展了大量形式和对象各异的活动，主要包括:(1)在世界范围内宣传集束弹药的危害;(2)对相关国家政府开展游说活动;(3)推动和积极参与有关集束弹药问题的国际谈判;等等。在开展这些活动时，各成员组织往往相互配合，分工合作，取长补短。例如，在联盟面对公众进行宣传运动时，有关负责遗留爆炸物清理和受害者援助的成员组织经常动员集束弹药受害者“现身说法”，宣扬这一武器所造成的危害，甚至在政府间外交会议上以受害者和联盟成员的双重身份向谈判代表发表富有感染力的呼吁，要求禁止集束弹药、对受害者及其家属进行援助。另外一些组织则开展了大量现场调研并撰写具有针对性的研究报告，对于各国深入理解集束弹药联盟的立场、驳斥一些国家为集束弹药进行辩护和拖延谈判的做法发挥了重要作用。2005—2006年期间，当《特定常规武器公约》内的讨论迟迟无法取得进展时，集束弹药联盟日益重视通过多种渠道在国内层面影响国家政策，其成员组织在不同国家的网络体系产生了显著效果。例如，通过国际残障组织的游说，比利时议会率先通过国内立法禁止集束弹药;挪威人民援助组织对挪威政府和地雷行动对英国政府的游说也收到一定成效。[18]
(二)集束弹药联盟与一批主权国家、国际组织的伙伴关系
除了集束弹药联盟所代表的非政府组织外，一些主权国家、联合国以及红十字国际委员会等国际组织也不同程度地表达了对集束弹药问题的关注。出于上述共同关注，有关国家、国际组织和非政府组织立场日益一致，并逐渐形成了一种颇具特色和活力的伙伴关系，这成为禁止集束弹药的国际运动取得成功的一个关键性因素。
基于不同原因，以挪威、奥地利、秘鲁、爱尔兰和新西兰等为代表的一些国家在集束弹药问题上采取了较为积极的态度，并为此作出了巨大努力。这些国家首先在本国通过国内立法手段全面禁止了集束弹药的生产、销售、储存和使用，并极力联合一些国际组织在世界范围内推动一个公约的产生。在奥斯陆进程中，它们成为积极推动谈判的“核心集团国家”(core group states)。
作为一个以在战争和武装冲突中保护受难者的生命与尊严并提供人道主义救助为宗旨的国际组织，红十字国际委员会很早就开始关注集束弹药问题，并多次召集各国政府间的专家会议讨论集束弹药的相关问题，取得了一定成果。
就联合国而言，一些联合国工作组在2002年后就对集束弹药问题加以关注和研究，2005年，当时的联合国秘书长安南第一次发表了关于集束弹药的声明，呼吁并大力支持各国制定专门性公约来解决集束弹药产生的人道问题联合国发展规划署等机构负责人参与了奥斯陆进程的历次外交会议，秘书长成为2008年《集束弹药公约》批准书的存放机构。
在《特定常规武器公约》和奥斯陆进程两个谈判框架内，集束弹药联盟都与上述国家和国际组织开展了密切合作，也对相关国家的立场产生过多方面的影响。以挪威为例，作为北大西洋同盟的成员和集束弹药的储存国之一，它最初对加强管制或禁止集束弹药并不热衷。不过，“挪威人民援助组织”等一批非政府组织通过持续的宣传和游说。成功地改变挪威政府的立场。2006年6月，挪威政府宣布在国内暂停使用集束弹药，之后又同其他一些国家一道，牵头发起奥斯陆进程。[19]
当然，有关国家和国际组织也对集束弹药联盟提供了巨大支持，并影响着联盟及其成员的立场。比利时议会率先在2006年2月通过国内立法禁止集束弹药，这在很大程度上是国际残障组织和其他非政府组织在比利时进行宣传游说的结果，同时，该国内立法的通过又被认为是树立了国家应当如何解决集束弹药问题的榜样。地雷行动、人权观察等一批原本主张部分禁止或限制(而不是全面禁止)集束弹药的非政府组织，此后相继转变立场。[20]在奥斯陆进程中，各次外交会议的主席和“主席之友”多为挪威、奥地利、爱尔兰、墨西哥、新西兰、秘鲁等“核心集团国家”代表，他们在很多问题的谈判中利用会议规则和谈判技巧，使谈判结果向着有利于非政府组织和核心国家立场的方向发展。
正如挪威代表在都柏林会议闭幕式上总结奥斯陆进程谈判时所说:与市民社会的伙伴关系对于谈判成功发挥了重要作用，“这一伙伴关系取得成功的关键在于相互尊重各自不同的作用，同时又能够以开放的心态相互倾听并形成对问题和应有对策的共同认知。将市民社会接纳到谈判桌，是确保我们所做的工作不脱离现实需要的有效率的方式;有关人道组织作为人道援助的施行者提供了技能和经验……承认这一点是伙伴关系中一个十分重要的部分”。[21]
(三)集束弹药联盟对其他国家的宣传、动员和影响
在《特定常规武器》缔约国会议和奥斯陆进程中，制定强有力的国际条约对集束弹药加以有效约束的主张受到不少国家的反对，美国及其主要军事盟友就不同程度属于这一类立场。在奥斯陆进程中，法国、德国、日本、荷兰、英国等国形成了一个松散和没有机制化的集团，即所谓“志趣相近国家”(like-minded states)，它们虽然参加了谈判，但总体上对谈判持观望乃至拖延、阻挠态度。
由于立场上的差异，集束弹药联盟与这些国家存在很大的分歧乃至激烈的斗争。针对这些国家力主为公约所禁止的集束弹药寻求种种例外，在2007年惠灵顿会议上，集束弹药联盟举行新闻发布会，对日本、澳大利亚、法国、德国、英国等9国“试图找到一个漏洞来允许其帮助美国使用集束弹药”公开加以严厉批评，指责这些国家一方面参与条约谈判、希望占据道德高地，另一方面出卖受害者的生命为美国的利益服务，“这是最可耻的虚伪”。[22]
与此同时，集束弹药联盟也开展了各种活动，迫使这些国家转变立场。联盟对英国的游说活动很能说明问题。英国作为一个过去使用过集束弹药、现在仍大量储存该武器的通过，同时又是美国的战略盟友，在反对集束弹药的运动中具有相当的重要性。由于非政府组织的宣传动员，整个都柏林会议期间，英国的集束弹药政策和谈判立场都受到媒体的密切关注。会议开幕日即2008年5月19日，英国军队几名与集束弹药联盟关系密切的重要退役将领在《泰晤士报》发表一封公开信，呼吁英国政府“放弃现有储存的集束弹药，在从今天起在都柏林开始的条约谈判中接受尽可能强有力的对该武器的禁止”。两天后，英国首相布朗的发言人作出回应称，“首相已经要求国防部对现有集束弹药加以评估，确保不对平民构成危害”。5月28日，英国放弃其要求将该国M73集束弹药排除在公约禁止范围之外的基本立场，布朗首相宣布，“为了在谈判的最后时刻达成一份尽可能强有力的公约，我们已经(向谈判代表)发出指示，支持禁止所有集束弹药，包括英国目前正在使用的弹药”。[23]
日本最初是参加了2007年奥斯陆会议的49个国家中拒绝接受《奥斯陆宣言》的仅有三个国家之一(另两个为波兰和罗马尼亚)。在随后的奥斯陆进程谈判中，日本作为美国的主要盟国和“志趣相近国家”主要成员之一，也经常站在与集束弹药联盟和“核心集团国家”相对立的立场。直到都柏林会议前期，日本代表还表示不会接受所通过的公约。不过，会议最后一天即5月30日，日本出人意料地宣布接受该公约。据认为，这主要是日本相关非政府组织和其他国家集束弹药幸存者对日本政府官员和民众进行了艰苦游说、动员的结果。[24]
(四)登堂入室:奥斯陆进程中的集束弹药联盟
2006年是集束弹药问题谈判的一个转折点。这一年夏天爆发的黎以冲突中，据估计，以色列在持续34天的冲突中向黎巴嫩南部投掷了约4百万颗子弹药，遗留未爆炸的子弹药可能多达1百万颗;截至2008年6月，黎冲突地区共1026个区域(总面积超过4060万平方米)发现了未爆炸弹药，由于集束弹药死亡或受伤的平民超过250人。[25]经过红十字国际委员会、相关非政府组织和媒体的披露，集束弹药问题引发了更大范围的关注，也成为推动谈判的新契机。由于这一年的《特定常规武器公约》缔约国会议不顾集束弹药联盟和一些国家的强烈呼吁，仍未能批准就集束弹药问题开展谈判，在该公约之外的一个新的谈判框架——“奥斯陆进程”启动了。
以集束弹药联盟为代表的非政府组织，是奥斯陆进程的重要发起者、坚定捍卫者和主要参与者之一，对于整个谈判进程和最终结果都发挥了十分重要的影响。
重要发起者。集束弹药联盟不仅受挪威政府正式邀请参加2007年2月奥斯陆会议和参与发起奥斯陆进程，而且如前所述，挪威作为奥斯陆会议的主办国，它对集束弹药问题的立场就受到了非政府组织的很大影响。
坚定捍卫者。是否需要在《特定常规武器公约》之外发起一个新的谈判框架，以及是通过对现有法律(特别是《特定常规武器公约》第五议定书)加以完善还是制定新的法律文件来解决集束弹药引发的人道关注，是奥斯陆进程发起之初特别是奥斯陆会议上两个争议最大的问题。在相关会议上，集束弹药联盟极力支持新谈判进程的发起和新条约的制定，认为《特定常规武器公约》缔约国会议过去的讨论已经证明该机制不可能有所作为，《第五议定书》也无法解决集束弹药带来的人道问题。[26]
主要参加者。奥斯陆会议通过的《奥斯陆宣言》开宗明义地指出:“一批国家、联合国、红十字国际委员会、集束弹药联盟和其他人道组织于2007年2月22-23日在奥斯陆举行会议，讨论如何有效解决集束弹药带来的人道主义问题。”[27]这一表述本身就反映了集束弹药联盟在“奥斯陆进程”中的地位:它实际上是得到官方认可的参与重要外交会议“讨论”乃至谈判的一方。换言之，与以往大多数国际条约谈判中非政府组织扮演的游说和压力集团角色不同，在奥斯陆进程中，集束弹药联盟已经从“幕后”走向“台前”，在该谈判进程中发挥了更为直接和正式的作用。
在该进程从奥斯陆到都柏林的各次外交会议上，都有数百名非政府组织代表参加。他们在每次政府间正式会议前后都举办“市民社会论坛”(civil society forum)并邀请一般民众和谈判代表参加，就集束弹药的各种问题发表演讲、进行研讨并散发各种宣传资料，其规模和影响都不容忽视。不仅如此，奥斯陆进程各次会议的程序规则中，都赋予集束弹药联盟以观察员的正式地位，并接纳其参与国家间的谈判和发表意见。[28]以2007年奥斯陆会议为例，据笔者统计，在列入正式议程的19项大会发言中，9人为不同国家代表，3人为联合国机构代表，1人为红十字国际委员会代表，3人为集束弹药联盟代表，另外3人为与该联盟关系密切的大学教授或独立研究机构代表。[29]其他几次会议的情况也大体类似。
在奥斯陆进程中的各次外交会议上，集束弹药联盟都有备而来，分工明确，充分利用会场内外的一切资源扩大自身影响。例如，在2007年5月的利马会议上，非政府组织在正式会议前一天举行了一个论坛，对于会议有关问题进行了深入讨论和精心准备，因而得以在正式会议上表现出彩，提出了很多受关注的建议。[30]在正式会议上，尽管该联盟获准出席的代表数量有限，但通过其中几名非常专业和经验丰富的专家各自负责一个专门问题的发言，很好地宣传了集束弹药联盟的立场和主张。该联盟还在许多支持达成公约的国家中成功发展起一大批支持者，这些国家的代表对其意见高度重视。[31]
在奥斯陆进程谈判中，集束弹药联盟还利用其与媒体和议会成员的良好关系，加强了在许多国家的宣传动员和游说活动，要求有关国家参与和支持奥斯陆进程。从奥斯陆会议起，参与奥斯陆进程和支持制定集束弹药公约的国家不断增加，非政府组织的作用不可低估。
需要指出的是，尽管奥斯陆进程作为一个谈判框架已经完成使命，但集束弹药联盟并没有停止或减缓工作的步伐，而是积极扮演着公约善后者的角色。2008年5月都柏林会议结束以来，联盟的工作重点转为推动公约的签署、生效和有效实施。[32]2009年，集束弹药联盟开展了密集的全球批准运动，确保30个国家及时批准该公约以便使公约生效并开始公约实施的正式进程。该联盟还将继续在没有签署公约的国家开展运动，鼓励它们尽快在公约存放处联合国总部签署条约。事实上，第11条(缔约国会议)、第12条(审议会议)、第13条(修正)都以相似的措辞规定，“非本公约缔约国的国家，以及联合国、其他有关国际组织或机构、区域组织、红十字国际委员会、红十字会与红新月会国际联合会和有关非政府组织”(黑体为作者所加)，可以按照议定的议事规则被邀请作为观察员出席相关缔约国会议、审议会议或修约会议。可以预见，非政府组织对公约的影响不限于谈判进程和最终文本，而且还包括其施行和监督。
三、从《集束弹药公约》的主要内容看非政府组织的影响
都柏林会议通过的《集束弹药公约》，包括序言和正文共23条，对使用、生产、转移和储存集束弹药加以全面和严格的禁止，并规定了清理集束弹药遗留爆炸物的国际合作机制和受害人保护机制等内容。
这一由各国政府缔结的国际条约，在其序言中明确“承认联合国、红十字国际委员会、集束弹药联盟和世界各地许多其他非政府组织为结束集束弹药造成平民痛苦进行的努力”(黑体为作者所加)。尤其应当看到的是，《公约》的主要内容，在几乎所有关键问题上都受到NGO立场的影响。早在2007年奥斯陆会议期间，当有关国家还在为是否需要对集束弹药加以全面禁止以及是否需要奥斯陆进程这个新的谈判框架等问题争执不休时，集束弹药联盟即发表了一份《关于集束弹药的条约的若干原则》文件，提出了未来关于公约的19项原则，从而一开始就为整个谈判设定了明确的谈判目标。[33]该联盟还对利马、维也纳等会议提出的公约草案文本分别加以逐条评议，以自身立场影响其他谈判方。[34]如果将最终达成的公约与这些原则加以比较(原则1-5与公约第1、2条;原则6与第3条;原则7、8与第4条;原则9、10与第5条;原则12、13、14与第6、7、8、9条;原则15与第19条;原则16与第20条;原则17与第11、12条;等等)，不难看出，非政府组织希望达到的主要谈判目标(尽管很多在事先曾被广泛认为不可能达到)，在公约中几乎都得到了体现;他们不希望规定的内容(如关于过渡期的原则18、关于地域性例外的原则19)，则尽管有一批国家施加了巨大压力仍被公约所拒绝。相关原则没有涉及而公约加以规定的条款主要是第10条(争端的解决)、第13条(修正)、第14条(费用和行政任务)、第15条(签署)、第16条(批准、接受、核准或加入)、第17条(生效)、第18条(暂时适用)、第21条(与非缔约国的关系)、第22条(保存人)和第23条(作准文本)，除第21条外，基本上都属于程序性和事务性条款。从结果上说，这一公约无疑是非政府组织的胜利。
限于篇幅，本文仅选取《公约》谈判中具有代表性的几个问题，对非政府组织在相关问题上发挥的影响力加以简要分析。
1.公约禁止或限制的范围
在《特定常规武器公约》框架下的讨论和“奥斯陆进程”的谈判中，各国的基本立场大体可分为两大阵营:相当数量的国家特别是一些军事大国希望限制、淡化未来禁止集束炸弹的条约的约束范围，呼吁把某些类型的集束炸弹(如每件武器所含子弹药低于一定数量、子弹药失灵率低于一定水准、装有自毁装置等不同标准)排除在公约禁止范围之外，甚至主张在一般地肯定使用集束弹药本身不违反国际人道法的前提下对某些型号加以禁止。[35]另一阵营则要求全面禁用集束弹药，坚决反对对公约条文本身或措辞上进行任何形式的弱化，认为这将损害公约保护无辜生命的目标。集束弹药联盟在其19项原则中，前3项即明确要求禁止集束弹药的使用、生产、转让和储存，并反对将子弹药装有自毁装置的武器或子弹药达到一定可靠性标准的弹药排除在公约禁止范围之外。针对德国等一些“志趣相近国家”提出只禁止“不精确”和“不可靠”的集束弹药、而将子弹药失灵率控制在1%-2%的集束弹药排除在公约禁止范围之外的主张，挪威人民援助组织、挪威防务研究所(Norwegian Defence Research Establishment)和一名英国独立专家在2007年12月的维也纳会议上发表的一份报告，通过大量研究和实地数据指出这些国家的测试结果本身就不可靠。对于驳斥上述观点产生了很大影响。[36]
经过激烈争论，集束弹药联盟和一些“核心集团国家”所坚持的全面禁止集束弹药的立场在公约的第1条(一般义务和适用范围)得到认可。该条以强制性的措辞要求每一缔约国“在任何情况下决不”使用、发展、生产、获取、储存、保留或者直接或间接向任何人转让集束弹药，或协助、鼓励或诱使任何人从事本公约禁止缔约国从事的任何活动。围绕着何种武器将成为公约所定义的“集束弹药”从而受到上述全面禁止(或者说，何种武器不被认为是公约所定义的“集束弹药”从而不受禁止)的分歧则具体反映在公约第2.2(c)条。该条在将集束弹药界定为“一种被设计成可释放个体重量轻于20公斤的爆炸性子弹药的常规弹药(包括子弹药在内)”后，列举出了“为避免造成大片滥杀滥伤后果及未爆子弹药构成的危险”而符合多项技术特点、可以合法使用的集束弹药，这些必须同时满足五项条件:(1)每一弹药所含爆炸性子弹药在十颗以下;(2)每一爆炸性子弹药的重量在四公斤以上;(3)每一爆炸性子弹药根据设计能测到和锁定单一目标;(4)每一爆炸性子弹药装配有电子自毁装置;(5)每一爆炸性子弹药装配有电子自行失效装置。这一结果直到都柏林会议最后几天才明朗化。集束弹药联盟希望确保任何的确具有集束弹药效果的武器都不被排除在公约禁止范围之外。[37]最终，根据挪威提出的妥协方案，任何单一的技术标准都不能是某一武器不受公约约束，而必须同时符合上述5项标准。这一方案对豁免某一武器规定了较高的门槛，与集束弹药联盟的立场是比较接近的。[38]
2.过渡期问题
在“奥斯陆进程”谈判中，一些国家尽管原则上赞成对全部或大部分集束弹药加以禁止，但又出于种种考虑尽量拖延销毁现有集束弹药和提供救助的期限。德国储存了为数不少的集束炸弹，因此希望采用分阶段禁止的办法。丹麦、法国、日本、荷兰等国也希望对条约草案做一定修改，例如延长该类武器的拆除期限或设立禁用集束炸弹前的过渡阶段，在该阶段内可继续使用集束炸弹等。集束弹药联盟坚决反对过渡期安排，认为这将损害未来条约的宗旨和完整性，条约必须否定集束弹药而不是使之合法化;“一方面奥斯陆进程的目的是将集束弹药作为一个紧迫问题加以禁止，另一方面又规定这一非法武器在一定过渡期内仍然可以使用，这将是不合逻辑和虚伪的”。[39]由于集束弹药联盟和一些国家的反对，在奥斯陆进程谈判前期讨论热烈的过渡期问题到都柏林会议时，已成为一个不再被提起和不了了之的议题。
3.对集束弹药受害者的救助问题
1997年达成的《禁止杀伤人员地雷公约》在对杀伤人员地雷加以禁止的同时，首次引入了受害人救助条款，但其措辞较为笼统、简单，甚至没有对受害人作出专门的界定。[40]在奥斯陆进程谈判中，尽管绝大多数国家都同意未来达成的集束弹药公约也应包含关于对受害者的救助的条款，但不少一些国家希望该条款措辞较宽松，不希望承担严格的条约义务。而集束弹药联盟则明确提出:对受害者的援助问题应该在未来的条约中用一个单独的条款加以规定，条约对“受害人”的界定应超出受到伤害的个人，涵盖其家庭和社区;对受害者提供援助的义务应当明确和具有强制性;风险教育应成为援助受害者的一部分;相关条文应明确提及依据最高国际标准促进和保护受害者的人权;等等。[41]从谈判结果来看，集束弹药联盟的立场得到了较为充分的体现。《集束弹药公约》的一大亮点就是明确将对集束弹药受害者提供救助写入公约正文，成为缔约国所应当承担的义务。从公约第2.1条对“集束弹药受害者”的定义来看，涵盖了“使用集束弹药而被炸死或遭受身心伤害、经济损失、社会边缘化(social marginalization)或在实现其权利方面受到严重阻碍的所有人，包括受集束弹药直接影响的人及其家庭和社区(communities)”，范围十分广泛。另外，在公约第5条中还规定了缔约国对于受害者的援助义务，缔约国对其管辖范围内的受害者应当在生理、生活和心理上加以帮助，并且救助应当注意不同年龄和性别人群的特殊需求。公约进而列举出缔约国为受害者提供救助所应当承担的具体义务，包括国内立法、制定专门预算和救助计划等。这些规定具体明确，并且使缔约国负担了更加细致具体的义务。如此明确和详尽地就对集束弹药受害者的救助义务作出规定，这无疑是公约中的一个重要突破。
4.联合军事行动(interoperability)问题
这一议题也是“志趣相近国家”推动的，它们预见到最终很可能出于政治原因不得不加入所达成的公约，但又害怕公约给它们与没有加入该公约、可能继续使用集束弹药的盟国(尤其是美国)之间的联合军事行动带来法律上和实践中的麻烦，因而希望删除公约第1条中关于禁止缔约国“协助、鼓励或诱使任何人从事本公约禁止缔约国从事的任何活动”的规定。集束弹药联盟则坚决反对删除第1条中这一规定，认为这是一项对于强化禁止集束弹药必不可少的核心规定。在满足以下条件的情况下，该联盟同意一些国家提出的对联合军事行动问题进行补充规定:明确规定相关缔约国反对和不鼓励任何武装部队任何使用集束弹药的行为，也不参与任何与公约目的和宗旨相抵触的行为;补充规定的目的只是使相关缔约国获得更大的法律保障(不会因为参与了与非缔约一方的盟国的联合军事行动本身而承担违约责任)，而不是使后者有更大自由使用集束弹药。[42]
最终，公约在保留第1条之规定的同时增加了新的第21条(与非本公约缔约国的关系)。该条共4款，分别要求:每一缔约国均应鼓励非缔约国批准、接受、核准或加入本公约，以便吸引所有国家参加公约;每一缔约国均应将其根据公约承担的义务通知将共同开展军事合作和行动的所有非缔约国政府，应促进落实公约订立的规范，并应尽一切努力说服非本公约缔约国不使用集束弹药;缔约国、其军事人员或其国民仍可“与可能从事禁止本公约缔约国从事的活动的非本公约缔约国开展军事合作和行动”;但上述第3款之规定并未缔约国发展、生产或以其他方式获取集束弹药，自己储存或转让集束弹药，自己使用集束弹药，或在所用弹药的选择完全由其控制的情况下，明示请求使用集束弹药。
根据集束弹药联盟在公约成功达成后发表的声明，第21.3条的规定是整个公约中该联盟唯一明确表示不满之处，认为该条应该进一步明确故意协助和无限期地允许在本国领土内的外国军事基地贮存集束弹药为公约所禁止，而现有条款对此并不清楚。[43]在于联合军事行动的第21条。不过，该条款仍然在多处体现了集束弹药联盟的要求。
在制定《集束弹药公约》的谈判过程中，集束弹药联盟内部并不是不存在分歧，[44]但基于反对和要求禁止集束弹药这一共同立场，他们能够求同存异，各司其职，目标明确和十分有效地影响谈判结果。而且，集束弹药联盟在公约所涉及的大多数问题上甚至比挪威、奥地利等“核心集团国家”的立场更激进、更坚定。例如，在不受禁止的集束弹药范围、缔约国销毁库存集束弹药的期限等具体问题上，爱尔兰、挪威、秘鲁等国都出现过向“志趣相近国家”妥协的倾向，只是在集束弹药联盟的反对下才没能如愿。[45]
《集束弹药公约》在2008年都柏林会议通过后，集束弹药联盟不无自豪地宣称:“集束弹药联盟对于达成这一新条约发挥了关键作用。如果没有我们的参与，公约不可能出现。谈判进程迈出的每一步，集束弹药联盟都对谈判结果产生了影响。”[46]从该联盟立场在公约中得到反映的程度来看，这一评价并非言过其实。
四、几点启示——走向新的全球治理模式?
集束弹药所产生的人道后果，在以《特定常规武器公约》为代表的传统国家间体制中原本是一个无足轻重、关注有限的问题。然而，相关非政府组织通过持续开展面向公众的宣传、针对各国政府的游说以及在多边外交框架内的参与，成功地使这一问题受到世界范围内的关注，并在较短的时间内催生了一个影响深远的公约对集束弹药加以全面禁止。由于缺乏主要军事大国的参与和支持，奥斯陆进程有关集束弹药的谈判一度被普遍认为不可能成功。集束弹药联盟在都柏林会议结束后召开的新闻发布会上也认为，“公约超出所有人的预期”。[47]毫无疑问的一点是，如果没有非政府组织的推动，这一问题的结果将大不相同。
与以往非政府组织关注的很多经贸、环境、人权等问题相比，围绕集束弹药的国际谈判事关国家安全和国际裁军，涉及更为复杂和敏感的军事和政治因素，因而对非政府组织的参与和影响提出了更大的挑战。《集束弹药公约》的达成，恰恰反映出非政府组织在国际舞台设定议程和影响结果的能力已不可低估;这些所谓的“草根组织”(grassroots organizations)，已不能再被视为“乌合之众”，相反，它们往往在特定问题上组织良好、目标明确、资源丰富，成为影响或平衡国家间关系的一支重要力量。就集束弹药问题而言，一大批非政府组织能够基于共同的关注而通过成立“集束弹药联盟”有效地协调立场，整合力量。他们发起民众，动员舆论，游说政府，甚至在政府间外交谈判中作为事实上的谈判一方高调亮相，最大限度影响谈判结果。
纵观非政府组织在禁止集束弹药的国际性运动中的表现，有两点尤其引人注目。首先，现代交通和通讯技术特别是因特网的普及，使这些原本十分松散、各自为阵的组织不仅得以形成庞大的跨国大联盟，而且能够十分便利地发送和扩散自己的声音，有效地推动其行动目标。例如，借助因特网，集束弹药联盟经常组织大规模的网络签名、请愿并向相关国家政府施加压力、要求其支持奥斯陆进程谈判并尽快签署和批准公约;向一般民众宣传如何通过递交请愿书、抗议信等材料来影响本国或其他国家的政策制定者。[48]其次，非政府组织已经具备高度专业的技术、法律和外交资源，这成为相关组织影响谈判和条约制定的一个重要因素。非政府组织在奥斯陆进程各外交会议前后主办的论坛以及在谈判中关于很多争议问题的立场，都显示了他们在集束弹药及其法律规制这一专业和复杂问题上比大多数国家更深入的知识。这些组织甚至还就公约谈判、签署和批准等技术问题为国家提供“能力建设”。[49]
当然，从根本上说，非政府组织在集束弹药问题上所展示的影响力，也许来源于这些组织所推动的人本价值，即以对人(具体而言就是受武装冲突影响的平民)的保护作为应对该问题的出发点和落脚点。在奥斯陆进程谈判中，集束弹药联盟能够在公约禁止范围、过渡期安排等诸多争议问题上坚持原则，毫不妥协，颇有“挟民众以令诸侯”的色彩。例如，针对一些国家提出应对公约的约束范围做一些妥协来换取更多国家接受该条约，集束弹药联盟的代表在惠灵顿会议开幕式致辞中加以尖锐批评:“这将是一个代价高昂的交易，它将牺牲集束弹药受害者的生命和肢体。”[50]显然，以集束弹药联盟为代表的一批非政府组织，颇为成功地扮演了人本价值代言人的角色，对于凝聚民意、影响有关主权国家的政治意愿和最终根据“奥斯陆进程”达成《集束弹药公约》都产生了十分关键的作用。
近年来，一些学者敏锐地指出，现代国际法的一个重要发展趋势是日益走向人本化。[51]从《集束弹药公约》的制定及其内容来看，都可称为一个不折不扣的“人本化条约”。它足以表明，现代国际法所关注的议题、内容和背后的推动力量正在发生“静悄悄”的变化——从以国家为中心开始转向以人为中心;以非政府组织为代表，原本“处江湖之远”的民间力量如今越来越多地得以“居庙堂之高”，特别是在与普通民众息息相关的领域影响国际议程，自下而上地推动变革。相应地，国际法的合法性基础也在发生变化。[52]这一发展趋势，是十分值得关注和重视的。
此外，“奥斯陆进程”谈判和《集束弹药公约》的达成，在很大程度上也是一批主权国家和政府间国际组织、非政府组织之间所谓“公—私伙伴关系”(publicprivate partnership)的胜利。由于围绕集束弹药问题的讨论在由主权国家主导、以各国“协商一致”为基础作出决定的《特定常规武器公约》框架内久拖不决，上述国家和组织共同发起了一个新的谈判框架，以惊人的效率克服种种政治和法律障碍，在较短的时间内达成公约并使之得到了较大范围的接受。除非政府组织之外，联合国是最具广泛性和代表性的一个政府间国际组织，红十字国际委员会是国际人道法领域的权威机构，国家作为国际法最重要的主体，也是条约谈判和遵守的基本主体，他们在奥斯陆进程中显示了高度和互补性，共同为公约的达成作出了贡献。联系到20世纪90年代国际禁雷运动中出现的类似情形[53]，这是否揭示了当代全球治理中的一种成功范式?至少，《特定常规武器公约》所代表的国家间体制再一次遭受严重挑战，表明即便在军备、武装冲突这样的领域，主权国家也越来越无力扮演排他的“垄断者”角色。
当然，非政府组织在奥斯陆进程中发挥的作用，也引发了不少国家的不安。美国国务院官员曾在2008年4月底对奥斯陆进程尤其是非政府组织的影响公开加以抨击:“非政府组织被允许在全体会议和其他场合公开诘难国家谈判代表，利用一个与会国(可能暗指挪威，因为该国作为奥斯陆会议的主办国为非政府组织参与提供了各种便利——笔者注)提供的资金来攻击其他与会国的立场，哪一个国家政府希望在这样的国际体制中开展活动呢?”[54]由此可以提出的一个问题是，从集束弹药问题来看，非政府组织的立场是否过于激进?其影响力是否超越了国际关系的现实状况?毕竟，主权国家仍然是国际关系中最重要的行为体，离开主权国家之间的合作，当今世界所面临的大部分问题都难以得到有效解决。
Non-Governmental Organizations and the Convention On C luster Munitions In 2008:Participation、Influence and Revelation
HUANG Zhixiong
Abstract:The adoption of the Convention on Cluster Munitions in 2008 is undoubtedly Amilestone in the developmenTof international humanitarian law.In the long march towards the Convention，Anumber of non-governmental organizations(NGOs)，under the auspices of the Cluster Munitions Coalition，noTonly successfully aroused widespread concern over the humanitarian problems caused by cluster munitions，buTeffectively pushed forward the negotiations within the framework of the Oslo Process to regulate the use of the weapon.To be sure，NGOs have played Akey role in accomplishing the Convention and facilitating its ratification as well as implementation.An objective analysis of the influence exerted by the NGOs in the negotiations towards the Convention is instrumental in understanding the status and role of NGOs in contemporary international law.
K eywords:non-governmental organizations cluster munitions Cluster Munitions Coalition international humanitarian laWConvention on Cluster Munitions
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