大陪审团制度与检察审查会制度性质定位之比较

二、大陪审团制度与检察审查会制度性质定位之比较

(一)大陪审团制度与检察审查会制度的性质定位

美国的大陪审团直接分享了司法权力，享有对犯罪事实的独立调查权和起诉决定权，同时也能够对检察权加以审查和制约。虽然随着检察机关公诉权强化，其制度产生初期防止公民受到无辜追诉之起诉权制约功能弱化，但防止检察机关不起诉的制约功能强化，尤其在调查地方政府腐败的犯罪以及运用警察通常运用的方法难以侦查的犯罪方面仍发挥着积极的作用。对美国的大陪审团制度而言，正如有学者指出的，“陪审团制度乃人民不喜欢将所有权力放在同一个人手中，一种权力制衡的设计”^[14]。此外，美国大陪审团制度在一定程度上可以说是地方自治的司法机制。^[15]对人民凭借良心能够作出公正判断的信心是大陪审团制度生命力的初始源泉，而这种信任是需要以大陪审团产生的地方社区共同的传统、道德标准、信仰、价值观等作为基础，并需要民众积极参与的公共道德情感和责任感的支持。这使得大陪审团自产生时起就具有独立于国家公权力机关的社会品性。不容忽视的是，随着社会的日益多元化，传统的宗教信仰、价值观、道德传统等也日益多元，传统和道德情感的支持也会逐渐弱化。就其对权力的分享而言，大陪审团易于了解犯罪嫌疑人的动机和行为，其得出的结论也易于被民众所认同，具有民主正当性;就其对检察权的制约而言，其异质于检察权，较不易被检察机关操纵，作为外部的制约更为有力。

日本的检察审查会制度是民众对检察权中不起诉裁量权的外部监督机制和意见建议权利的行使，同时也分享了决定公诉的权力。2004年第62号法律对《检察审查会法》进行了重大修改:增加了律师协助审查的规定，即检察审查会在进行审查时，认为有补充法律专门意见的必要时，可以从律师中委托审查辅助员。在进行二次审查时，必须委托律师担任审查辅助员，审查辅助员的人数为1人;增加了二次审查，即检察审查会作出了应起诉的决议，并向检察长送达了决议书的副本时，检察官应当迅速参考该决议，并作出处分，如果再次作出不起诉处分时，或者自决议书副本送达之日起3个月内，未收到检察官的案件处分通知时，即开启第二阶段的审查，如果检察审查会决议是依申请作出的，则申请人对检察官的不起诉处分没有异议的，可终结该审查;二次审查后，如果仍维持应起诉决议，检察审查会必须制作记载着所认定的犯罪事实的决议书，并将其副本送达地方法院，法院应从律师中指定公诉及维持公诉的人员。^[16]这一重大修改，改变了原有的检察审查会仅能提出意见和建议而没有程序和实质上决定权的效力机制，从而使其能够作为民众的代表直接享有决定起诉的权利，打破了检察机关对刑事案件起诉权的垄断，间接使民众享有了刑事追诉权利。

(二)大陪审团制度与检察审查会制度对人民监督员制度的启示

美国的大陪审团制度自始就是通过民众参与和直接行使权利的方式来制约检察权，日本的检察审查会制度只是新近才发展至能够分享检察权的阶段，虽然殊途同归，但两种制度发展过程的不同之处是发人深省的，其原因主要在于制度缘起、诉讼文化和制度条件的差异。

就制度缘起而言，美国的大陪审团制度是英属北美殖民地人民用民主的力量来对抗其宗主国普通法传统和王权的产物，代表殖民地居民利益的大陪审团在殖民地人民与英国之间矛盾冲突中逐渐显示身手^[17]，赢得捍卫自由的声誉，从而深入人心，使得其成为英属北美殖民地“英国人”最宝贵的权利，是民众自发自觉采用的维护自身权利的手段。相比之下，日本的检察审查会制度则可以认为是一项权力主导的专门制度设计。日本是采用起诉便宜主义的国家，其刑事诉讼法第248条规定:“根据犯人的性格、年龄、境遇、犯罪的轻重及情况，犯罪后的情况，认为没有追究刑事责任之必要时，可以不提起公诉。”虽然起诉便宜主义符合诉讼效益和现代“非刑事化政策”的刑法思想，并有助于调动检察官的积极性^[18]，但如果运用不当，则容易造成检察官的恣意与妄为，从而损害国家和社会的根本利益，尤其是日本采用国家追诉主义，检察官自由裁量权的使用可能使被害人乃至国家公共利益受到损害时没有相应的救济机制，因而起诉便宜主义自其确立时起就备受争议。检察审查会制度作为对检察官起诉自由裁量权的必要限制措施自有其存在的必要，同时也能够平息争议并安抚民众对检察官恣意的担忧。两种制度不同的产生原因在很大程度上影响了制度的定位和运行方式，美国的大陪审团制度是以权利制约权力的制度设计，保障公民的人身、自由和财产不被国家权力恣意侵害，相比之下，日本的检察审查会制度则有多重目的，与国家公权力之间的关系更为密切，其虽是为了维护司法公正防止检察权滥用而设立，但为司法制度提供助益也是其重要目的，独立性也会受到影响。

就诉讼文化和制度条件而言，美国大陪审团制度是在尊崇正当法律程序、自治的和开放式的诉讼文化中成长的，而检察审查会制度则是在精密司法和官僚垄断主义的文化中产生和发展的，并有着不同的制度条件。对权力的不信任是美国宪政文化的基因，除了设计出精致的权力对权力的制约机制外，民众参与司法并用使用权利对权力加以制约和限制也是重要内容，而且权力运行应尊重正当法律程序的要求。这一方面使得美国司法具有分散性，有诸多民众参与的制度设计，如警察和法院在运作上的地方自治性、检察官公选制、陪审制等，有着民众参与的开放性的优良传统，使得民众对检察权的分享和制约的制度设计显得自然而然易于接受;另一方面，检察权的运行也受到宪法正当法律程序原则的限制，很多情况下会牺牲追惩犯罪的目的，而大陪审团则拥有特殊的调查手段^[19]，是对检察侦查权力的重要补充，虽然传统的大陪审团对检察官滥用追诉权侵害民众基本权利的职能逐渐式微，但对检察官不起诉权力则有较好的制约，甚至可能成为检察机关追惩犯罪的有利工具。而日本自明治以来，可以说已经完全建立了单纯通过法律职业人员统一施行的刑事程序以及司法制度，导致日本施行彻底的侦查，在与正当程序不正面冲突的限度内，对拘禁的犯罪嫌疑人实行最大限度的调查，检察官一般要在确定充分的证据基础上，有完全的把握时才会起诉，庭审有依赖书证的倾向，每年超过99%的有罪率使日本刑事程序具有鲜明的“精密司法”特色。^[20]对刑事案件的追诉被认为是为了维护社会公众利益，由检察官独占起诉权能够最大程度地保证起诉权标准的统一，为了实现对“事实真相”的探寻和对犯罪的追惩也需要采取集中统一的操作程序，这也使得刑事司法具有浓厚的官僚主义特点，其基本上是在司法系统内部较为封闭的环境中操作。日本的精密司法理念和相关的制度设计，以及较为封闭的官僚主义色彩使得检察机关办案质量较高，直接分享或分割检察权的权力制约机制难以与已有制度很好衔接，最初采取外部监督的方式提出意见和建议的制度设计是较为可取的，直接移植美国的陪审制在日本受到了强烈的排斥^[21]，检察审查会制度虽然继受了美国法理念，但实践中有鲜明的日本特色，从而能够生存和发展。

美国的大陪审团制度和日本的检察审查会制度的性质定位，均是民众参与司法，行使权利以监督或制约检察权的司法民主机制，既是公民权利的保障制度，同时也是公民权利的行使方式。所不同的是民众的参与程度和对检察权分享的程度，且制度的功能定位有特定性。两者都并非针对全部刑事案件，美国大陪审团初衷是防止起诉权滥用而迫害民众，后期则转向以“公益”为核心积极调查犯罪;日本检察审查会的审查重心是不起诉处分，防止滥用不起诉裁量权，其目标也在为被害人和社会公益提供“公诉转社会自诉”式的民间救济。^[22]对于两种制度发展过程的不同之处及其原因的分析对我国人民监督员制度的性质定位有启发意义。其中日本的经验对我国人民监督员制度的性质定位更具有借鉴意义，一方面我国人民监督员制度的缘起与日本检察审查会制度的情形有相似之处，除了对司法公正的维护外，其也是公权力机关主导的专门制度设计，也具有支撑合法化检察机关自侦权力的功能，“这种满腔热情的司法改革的背后未必就一定不是出于改革者私利的动机，比如努力展示自己改革者的形象、突出自己的改革政绩”^[23];另一方面，在检察机关自侦案件办理过程中，其权力的行使基本上是封闭的，具有很强的官僚主义因素，且检察改革也一直在谋求办案质量的提高和程序的精细化。日本的经验告诉我们，对于人民监督员制度的性质定位应当在尊崇权力制约和权利保障的宪政规律，以及民众参与司法的民主精神的前提下，满足国情和司法实践需求，且制度的性质定位会随着制度本身循序渐进的发展而不断精准化。