人民监督员制度与社会主义宪政理念的契合

一、人民监督员制度与社会主义宪政理念的契合

从宪法只具有原始意义，指代事物的整体性质和构造的希腊古典时期的宪政观念^[7]，到坚守“人民乃法律唯一渊源”核心原则^[8]的罗马宪法，再到旨在构建现代宪政主义的漫长绝望、泼洒无尽鲜血、耗费巨额财富的中世纪宪法革命^[9]，最后到宪政制度牢固确立并取得前所未有的认同的近现代社会，在所有相互承接的历史阶段，宪政有着亘古不变的核心本质:它是对政府的法律限制;是对专政的反对;它的反面是专断，即恣意而非法律的统治。现代，通过在国家政策的裁量事务上赢得主动权，人民代表们又为宪政增补了“政治责任”的内涵。但是，真正的宪政，最古老、最坚固、最持久的本质，仍然跟最初一样，是法律对政府的限制。谋求将政府侵害公民的机会降至最低程度，最大限度地限制国家权力是古典的宪政思想传统的突出主题。新宪政论者则主张，行宪之内容与中心不仅在于控制政府权力、防止专制统治，更应超越对专横地行使国家权力予以控制的传统理论，而通过宪政设计与宪法运行来保障国家权力的运行，以实现经济效率、民主管理以及其他社会价值，达到控权与保权的统一，以一个既受限制而又高效运行的政治权力系统来最好地维护人民权利。^[10]

宪政体制下对权力制约孜孜不倦的探索和追求，其终极价值目标还在于对人权的保障。可以说宪政制度的萌生本来就是人类为了自身能生活得更好的各种制度设计之一，其从一开始就充满人性的关怀，不管是对国家权力本身扩张性还是对人性本身“幽暗意识”的控制和矫正，其最终的关怀还是在于人在“此岸”与“彼岸”世界的生存与发展。事实上，“一切科学对于人性总是或多或少地有些联系，任何科学不论似乎与人性离得多远，他们总是会通过这样或那样的途径回到人性”^[11]。人权可以有三种形态，其一是作为道德权利的应然形态，这种权利从人类产生之日起就由人类所享有，先于国家而存在，是国家产生的逻辑前提也是国家产生的终极价值目标;其二是作为法律权利的文本形态，把各项人权通过法律的形式加以确认和保障，是对人权最低限度的保障;其三是作为实际享有的实然形态，即社会中每个具体的人所实际享有的权利。这三个形态之间有着差别，最理想的情形是所有的应然权利都能够转化为法律权利的形式，并能够成为每一个人的实然权利。然而由于从根本上受到人类自身生产力发展水平的限制，三个人权形态之间还有着较大的差距。一个国家宪法的价值追求、文本表达与宪政实践的差异就是三个人权形态之间差别的最精当的缩影。然而这丝毫不影响人权保障成为宪法的核心理念。

需要说明的是，宪政作为现代社会一种合理的制度，是近代西方资产阶级革命的产物，这种制度深植于西方深厚文化土壤中，它本身又是西方历史长期演进而成的一种复杂的文化形态。^[12]对我国而言，宪政无疑是西风东渐的产物，是谋求民族富强、抵御外辱而匆忙搜罗的诸多工具中的一种，只有当人民日益认识到宪政并非仅仅是实现某种目的的工具，其也具有自身的目的性价值之时，宪政才真正获得认同，其自身才成为追求的目的。当下建设宪政法治国家已成为取得共识的主动选择，源于西方传统的权力制约和保障权力的有效行使，以及保障人权的宪政核心理念作为宪政的普适性价值也被学术界和实践界接受，然而在我国社会主义的政制条件下建设宪政自然会有不同于西方宪政的特别之处，有研究者专门研究了社会主义与宪政的兼容性问题，指出宪政与社会主义有极强的内在关联，可以说没有成功的宪政建设，就不会有社会主义，也只有在社会主义国家，才能建立以实质正义为价值导向的宪政。^[13]社会主义宪政是一种实质宪政，它不但要防范非法侵犯，更要消除合法侵犯，形式宪政是社会主义宪政的应有之义。^[14]社会主义宪政的核心理念是对国家权力的实质和形式限制以及国家权力有效行使以实现人的平等、自由和全面发展。

(一)人民监督员制度是权利对权力形式和实质上的制约机制

人民监督员制度是对检察机关在办理职务案件的过程中所享有的权力包括职务犯罪的侦查权、公诉权、诉讼监督权和执行监督权的外部监督，通过对犯罪嫌疑人不服逮捕的、拟撤销案件的、拟不起诉案件启动监督程序进行评议，其对检察机关职务犯罪的侦查权中逮捕决定权、公诉权中公诉自由裁量权构成了限制。通过对应当立案而不立案或者不应当立案而立案的，超期羁押的，违法搜查、扣押、冻结的，应当给予刑事赔偿而不依法给予确认或者不执行刑事赔偿决定的，检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证的五种情形，以及其他违法违纪情况的监督，实际上是将检察机关在自侦案件办案过程中行使权力的行为都纳入了监督的视野，其监督的内容既涉及权力运行的程序是否合法，也涉及权力运行的结果是否公正。人民监督员通过独立评议和直接提出意见和建议的方式行使批评建议的宪法基本权利，并赋予其评议结果程序上的刚性拘束力，使得检察机关几乎封闭的自侦案件尤其是撤销案件和不起诉案件的办理过程和结果暴露在检察系统之外的人民监督员的视野中，如果随着制度的发展，再辅以监督结果公开机制或者设定居中作出终局裁决的权威机构(如人大常委会或法院)的运行机制，必定会对检察权行使构成有力的外部制约和震慑，从而预防和遏制自侦案件中检察权的滥用。这使得人民监督员制度契合于从形式和实质上限制国家权力的社会主义宪政理念。

(二)人民监督员制度是宪法基本权利的具体行使方式和制度保障

人民监督员制度是公民行使批评和建议的宪法基本权利具体方式。《宪法》第2条、第33条和第41条赋予公民的参与管理国家事务，对国家机关和国家工作人员提出批评和建议等项权利，但长期以来，参与管理国家事务的权利及批评、建议权利由于宪法规定较为抽象且缺乏可操作性的法律制度设计，难以真正落实。人民监督员制度则提供了行使这些权利的具体方式。首先，人民监督员制度提供了参与管理国家事务和行使批评建议权利的制度平台。确定了监督的对象为检察机关自侦案件中的“三类案件”，并有针对“五种情形”和“一种情况”提出批评建议的权利，通过人民监督员办公室作为沟通和服务监督的机关，以及刚性的案件书面意见和相关材料的移送制度，为人民监督员监督程序顺利启动提供了制度保障和操作平台。其次，人民监督员制度保障了公民参与检察权运行、行使批评建议权的必不可少的前置权利，即知情权。通过监督程序中检察机关办案人员的介绍和说明，办案人员对人民监督员问题的回答，旁听案件承办人询问犯罪嫌疑人、询问证人、听取有关人员陈述、听取本案律师的意见，以及参加检察机关的执法检查活动等途径，最低限度地保障了人民监督员的知情权，而且随着人民监督员制度的发展和完善，人民监督员的知情权会进一步得到保障，以最大限度地接近信息对称，以此使批评、建议有的放矢，更为正确、科学和有建设性。

人民监督员制度同时也是对犯罪嫌疑人、受害人宪法基本权利的保障和救济途径。人民监督员制度设计中，纳入人民监督员监督视野或者属于人民监督员可以提起意见和建议的事项多涉及刑事犯罪嫌疑人的宪法基本权利，制度设计的初衷主要是防范检察机关对犯罪嫌疑人权利的侵害。检察机关在自侦案件中不应当立案而立案的会使无辜公民受到刑事追究或者使有违法行为的公民受到不应当的追究，可能会侵害当事人的人格尊严、人身自由和财产权;违法逮捕、超期羁押、违法搜查、扣押、冻结会侵犯犯罪嫌疑人的人格尊严、人身自由、住宅不受侵犯的权利、通信自由和通信秘密和私有财产权;刑讯逼供、暴力取证会侵犯犯罪嫌疑人的人格尊严、言论自由权、身体安全权甚至是生命权;应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的会侵犯公民获得国家赔偿的权利;检察机关酌定不起诉和存疑不起诉案件可能会使无辜的犯罪嫌疑人蒙受人格尊严的损害。这些权利都是宪法以及我国参加的国际人权公约所规定的基本的权利，关系到个人的自我保存和自由与全面发展，保障这些权利是宪政的终极价值追求所在。人民监督员对这些事项和行为加以监督是对犯罪嫌疑人权利的保障，同时也为犯罪嫌疑人受到侵害时寻求适当的救济提供了多一重的机会和途径。

此外，不容忽视的是，犯罪行为毕竟是对既有社会秩序的破坏，对被害人宪法基本权利的侵害，尤其是在职务犯罪案件中可能没有具体的受害人，但最终受到侵害的是所有民众的利益。为此在保障犯罪嫌疑人利益的同时，也不应忽视被害人利益的保障和一般民众利益的保障。正如弗莱彻教授在总结20世纪的刑法理论，并对21世纪作出展望时指出的那样，“我们开始把刑法视为只服务于保卫公共安全的各种基本价值的诸多学科中的一个学科，它宣告了我们对罪恶行为的道德谴责”，“在被害人的诉求、社会的利益以及对于犯罪嫌疑人的公正之间寻求正义的平衡”。^[15]从现有的人民监督员制度设计来看，其对拟撤销案件、拟不起诉案件的监督以及应当立案而不立案、检察人员徇私舞弊、贪赃枉法和违法违纪活动提出意见或建议的权利，对犯罪嫌疑人获得中立公正审判的权利和被害人乃至普通民众获得司法救济的权利，以及公民人格尊严和平等权等权利的保障有着重要的意义，同时如果不同意检察机关办案结果的监督意见以及其他意见和建议被检察机关接受并落实的话，也为权利的获得至少程序上的救济提供了新的途径。这也是人民监督员制度发展和完善的一个重要方向。比如目前对于被害人不服检察机关所作的不逮捕决定是否可纳入人民监督员的监督范围的问题已有了学理上的初步探讨^[16]，个别地方也开始在实践中尝试摸索将其纳入监督的具体操作形式。^[17]

(三)人民监督员制度为检察权的有效行使提供助益

虽然对国家权力的不信任和制约是宪政的核心理念，公民免于国家干预的自由一直是自由主义宪政理念所努力坚守和倍加珍惜的，但现代社会随着人与自然关系的紧张，社会权力的兴起以及福利国家的推行，使得个人的力量显得日益渺小，个人对国家权力的依赖日益增强，很多传统的自由权利的实现除了要求国家消极的不干预外，也迫切要求国家权力的积极行使。为了实现权利保障的价值追求，在限制国家权力之余，也应当保障国家权力的有效行使，两者之间应当有着适当的均衡。个人与国家之间不仅仅是传统国家与社会二元结构中对抗的关系，同时更多会有依赖共生的合作关系。为此有研究者呼吁，我们必须立足于转型时期的我国的具体国情从实现双向互动、共生共强的双赢格局考虑出发设计、规划国家权力与公民权利的关系，形成国家权力与公民权利之间良性平衡结构。^[18]人民监督员制度就不仅仅是对检察机关自侦案件中权力行使的限制机制，同时也有助于检察权的有效运行，其“监督不能仅仅解释为制约，应该也含有支持与协助的意义”^[19]。通过对“三类案件”进行监督，对“五种情形”提出意见和对“一种情况”提出建议和意见，对检察权的有效运行有以下助益:首先，普通民众可以从一般伦理和社会经验角度表达意愿和需求，各行业具有专业知识的人民监督员则可以提供专业意见和建议等智力支持，检察机关认真对待和回应这些意见和建议，有助于其规范执法行为，提高执法水平和办案质量，确保司法公正;其次，民众通过参与和了解检察机关自侦案件的办案过程，更容易对其形成认同和理解，从而减少执法过程中的阻力;最后，通过引入人民监督员的外部监督也能够帮助检察机关抵制外部干扰，维护检察独立，使检察权能够发挥自主性和能动性，积极履行宪法和法律赋予的维护宪法和法律尊严的法律监督义务。