立法应赋予人民监督员制度法律效力

一、立法应赋予人民监督员制度法律效力

目前有学者认为，“从人民监督员制度实行的情况看，该制度只是一个建议、咨询程序，没有实体功能，不具有法律上效力，在实践中其发挥效力也必须依托检察机关自身的决定，因此人民监督员的监督不应当被赋予法律上直接的效力，这样不仅会干扰司法，而且还可能导致更加的不公”^[37]。因此，在立法中主张将人民监督员的监督定位为一种建议权，是一种柔性监督。此种观点的理由在于如果赋予人民监督员监督效力，势必会导致人民监督员异化为权力滥用的又一牺牲品。同时根据宪政国家权力分立和权责相统一的观点，法律监督权也只能由相应的国家机关行使。

应该说这种担忧对于防止人民监督员制度异化为权力监督具有警示作用。“但是从监督本身所具有的特质来看，虽然监督的性质、类型不同，但所有监督都是具有效力的。不存在没有任何效力的监督，没有效力的监督就不是监督。”^[38]监督是不同主体间的制衡与督促的集中体现，无论监督主体的性质如何，监督的核心在于监督者对于被监督者的一种拘束力，尽管这种拘束力的体现呈一种多样化的态势。如果不承认人民监督员的监督效力，那么人民监督员制度就丧失了其存在的价值，按照社会监督、新闻监督等手段也可以对检察机关行使批评建议权，也可能会使检察机关的工作得以改进，最高检提出人民监督员制度就根本没有必要，人民监督员制度的系统性和独特性也无法体现。同时，人民监督员的监督效力具备宪法和法律上的合法性。因此，在立法中考虑赋予人民监督员的监督效力是毋庸置疑的。需要进一步考量的是赋予这项制度什么效力的问题，而不是是否该赋予效力的问题。当然，从立法技术上讲，不一定要在文本中明确宣示该制度具备法律效力，而是可以间接通过规定人民监督员的监督对检察机关所具有的拘束力体现出来。