残疾人法律保障制度初探

残疾人法律保障制度初探

改革开放二十年来，无论从经济、法制还是从残疾人事业方面都取得了惊人的成果。特别是近几年，随着网络经济、信息革命卓有成效的发展，我国残疾人事业取得的辉煌成就，颁布实施了《中华人民共和国残疾人保障法》，其后根据《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划纲要》，有力的实施和保障了残疾人的权益，在残疾人事业的法律保护方面也奠基了政策依据，残疾人保障法律体系也初具规模，然而，对残疾人法律保障的弊端还很多，对残疾人事业的法律保护的规范还不完备，有待于加强和日臻完善，笔者从以下方面略述之。

一、我国残疾人事业取得的辉煌成就

改革开放后，我国残疾人事业有了长足发展，90年代起每年5月的第三个星期天定为宣传残疾人保障法的法定“全国助残日”，有关残疾人的广播专题和电视专题开播了360多个，政府部门大力贯彻执行《方便残疾人使用的城市道路和建筑设计规范》，有力地推动了残疾人事业法制发展。

近十年来，我国残疾人事业取得了很多可喜的成就。伴随着改革开放的进程，我国残疾人教育工作进展明显，已经形成从学前教育、义务教育到中高等教育，成人教育的特殊教育体系。普通学校随班就读已经成为我国残疾儿童接受义务教育的主要形式，而后又成立了三所专门招收残疾学生的高等学府。

我国残疾人的素质有所提高，参与能力增强，参与范围扩大，状况明显改善。在残疾人保障的几个核心问题上，使残疾人享受到了实实在在的利益：

（1）在教育方面，盲、聋、哑、弱智儿童入学率由5%提高到64.3%。

（2）在就业方面，初步建立了残疾人就业服务网络，按比例安排残疾人就业迈出了开拓性的一步。残疾人就业率由不足50%提高到73%。

（3）在扶贫方面，国家设立了康复扶贫专项贷款，在505个县用于扶助残疾人参加生产劳动。一些地区也开始设立残疾人专项补助款。1 400万残疾人通过扶贫开发和社会保障解决了温饱问题。

（4）在法律建设方面，首先，1991年5月颁布实施了《中华人民共和国残疾人保障法》，本法以贯彻残疾人保护为核心，保障和维护了残疾人合法权益，中宣部、司法部将残疾人保障法纳入全国“二五”、“三五”普法规划，使残疾人保障法律制度逐步完善。其次，全国开展了宣传残疾人保障法的活动，将残疾人保障法纳入《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，并制定《中国残疾人事业“九五”计划纲要》；与保障法相配套的法律法规、辅助规定陆续出台。第三，迄今为止，各省、自治区、直辖市均制定了残疾人保障实施办法和残疾人按比例就业实施办法，绝大多数的县（市）、乡（镇）制定了扶助残疾人的规定，残疾人事业法律法规体系逐步形成。最后，全国人大内务司法委员会对13个省、自治区、直辖市执行《残疾人保障法》的情况进行了检查，地方各级人大也普遍开展执法检查，推动残疾人保障法的实施。另外，司法部门和法律服务机构也主动为残疾人提供法律服务。

二、残疾人的现状及残疾人法制建设有待解决的问题

（1）残疾人的现状不容乐观。

由于我国是发展中国家，在历史原因和生产力水平的制约下，残疾人事业与经济、社会发展水平仍有较大的差距，残疾人作为特殊的社会群体虽然受到社会的广泛关注，但仍是社会生活中最困难的一部分人。我国有6 000万残疾人，其中仍有1 372万处在贫困线上，这是一个揪心的数字。另外也仍有大批的残疾儿童不能享受和其他健康孩子一样的教育机会，仍有许多的残疾人无法解决就业这一关系生计的问题。

（2）残疾人法制建设方面还有待加强。

首先，在立法方面，虽然在残疾人保障法实施以来出台了一系列对残疾人扶助、保障的规定和通知，但一些对残疾人有利的规定仍未纳入依法治理的轨道，其法律效力有待推敲。另外，残疾人保障法的一些具体实施细则还不够充分，所以在实行上还存在一些困难，不能将实际的利益落实到残疾人身上。

其次，在执法方面，虽然全国人大及地方各级人大普遍开展了执法检查，但仅靠其力量是有限的，对于一些实施不力的情况有时不能得到及时的反馈。

第三，也是一个非常重要的问题，就是残疾人法律服务与法律援助的问题。在社会上，侵犯残疾人合法权益的现象还时有发生，不少残疾人在权利受到侵犯后面临咨询难，请律师难，打官司难，无力支付法律服务费用等问题。

最后，关于残疾人法律援助资金的筹措，虽然国家设立了康复扶贫的专项贷款，但是仅靠政府下拨的资金是不够的，如何在社会上广泛筹集资金也是一个关键的问题。

三、关于加强残疾人法制工作的一些观点

（一）在立法方面，将现行的规定纳入依法治理的轨道

（1）关于残疾人就业和教育的规定应首先法制化。对残疾人扶助和保障集中体现在就业和教育两大方面。因为只有使残疾人接受良好的教育，才能提高残疾人的素质，只有妥善地解决残疾人就业难的问题，才能使残疾人真正自力更生，脱离贫穷。如今，《残疾人教育条例》已出台，但关于残疾人就业这一关系残疾人生计方面的法律法规还有待统一化和具体化。另外，在残疾人就业和就业扶助的具体过程中，是否可以通过政策给残疾人一些优待的措施。譬如，在教育方面，可以按照残疾人具体不同的情况建立一些专门的学校，传授文化知识，并避其弱点对其进行专业培训。在就业方面，可以考虑在政策上给那些为残疾人提供就业机会的单位以优惠的条件，鼓励其将一些残疾人可以从事的工作机会留给残疾人。

（2）针对残疾人保障法出台后缺乏具体实施细则的问题，可以将各个部门单位关于保障残疾人权益的一些通知、好的建议等还不具有法律效力的文件归纳总结到一部残疾人保护法实施细则中去，辅佐现行残疾人保护法的实行，令这些有利于残疾人的规定和通知给广大残疾人带来实际的利益。

（3）在制定有关保障残疾人的法律、法规、规章时，可以充分借鉴国外的先进立法。通过多年的实践和不断的发展，西方国家，特别是欧洲已经建立了一套比较完善的残疾人法律保障制度和社会福利制度。它们的立法严密，执法可行性高，残疾人社会福利形式多样、有效，残疾人救助基金筹集方式灵活，这些都是我们学习的楷模。

（二）关于开展法律服务、法律援助工作的几点体会

（1）针对残疾人的合法权益受到侵犯后咨询难的问题，建议建立专门的残疾人法律救助服务中心、咨询热线，为合法权益受到侵犯的残疾人提供法律咨询服务，残疾人法律救助服务中心还可以成为同律师事务所、管辖法院联系的中介人。

（2）针对残疾人合法权益受到侵犯后请律师难、无力支付法律服务费用的问题，除了上述通过中介机构联系的建议外，各市、县政府可以指定或委托几所律师事务所集中为残疾人提供法律咨询服务和法律援助工作，这些律师事务所对贫困的残疾人当事人的律师费用应酌情减免。

（三）关于法律援助基金筹措的意见

关于法律援助基金，除了依靠政府的专项贷款外，还应广泛地发动社会力量，在社会上筹集资金。除了呼吁社会募捐方式之外，可以借鉴体育彩票的成功经验，开展扶助残疾人爱心彩票活动，在社会上集资。另外，可以通过各种灵活的形式鼓励各企业事业单位赞助捐款。千年抗洪救灾捐款活动就开展得有声有色，很值得借鉴。通过电视媒体，以文艺演出等形式鼓励各企业事业单位捐款。单位方面可以通过媒体在广大观众面前为自己做宣传，提高自己的知名度，因而捐款积极，同时大量所需资金得到保证，双方各取所需。

四、律师在残疾人保障中的服务、作用及其建议

残疾人是个脆弱的团体，又是个庞大的群体，也是常受到欺凌和遗忘的对象，更应当受到法律保护和社会援助。律师是社会的法律工作者，对维护社会安定和经济繁荣起到中流砥柱的作用，无可厚非为残疾人免费法律咨询，提供法律援助，为他们伸张正义、保障权益作出应有的贡献。一些律师事务所主动为残疾人上门服务，免费为其提供帮助，受到社会的承认和赞扬，我所也遇到过这样的情况，义务代理，据理力争，使当事人得到了应有的赔偿，维护了正义和法制。

当然，律师为残疾人提供法律服务也需要政府的支持和协作，各级政府可以在政策上给残疾人提供法律服务的律师事务所以优惠条件鼓励其积极性。另外，对于其他为残疾人提供优先、优质、优惠法律服务的律师事务所和律师本人，政府和残联可以通过新闻媒体给予表彰、鼓励。这样，律师事务所和律师本人无论是出于社会责任心、道德感，还是自身利益和知名度的考虑，都会更加积极地为残疾人提供良好的法律服务。

国际红十字会组织在残疾人保障方面体现了更多的法律和社会援助，对献身于国际公益事业的律师给与了高度评价和奖励。世界上一些国家的残疾人保障法律体系已经形成，国际大律师所，在残疾人侵害赔偿方面都有专门的律师，而且蜚名海外，为受到侵害的残疾人赢得了大笔的赔偿金，这些都是值得我们借鉴的。残疾预防、残疾人法律服务设立专门的律师业务部，或者在劳动保护和社会保障法律领域内建立专项业务，也不乏是21世纪中国律所的服务范围和明智举措。

我国现有25个残疾人保障的全国性法律法规，81个地方性法规，算是略有规模，在一定程度上维护了残疾人的合法权益和社会保障。但总体来说，在落实法规上却欠缺许多可行性，有必要建立这方面的补充规定和配套法规。因为残疾人这个特殊群体的生活局限性、劳动不便性，我们提倡残疾人合法利益保护法、残疾人就业法、残疾人税法等立法，更有利于保障残疾人生活和生存的权益性法律，在环境保护、生活消费、教育工作和产品再分配等领域得到最大限度的保障，提高残疾人生活和实现价值的素质，迅速与世界接轨，为中华21世纪的伟大复兴解除后忧，并作出应有贡献。

五、对残疾人的法律服务、法律援助工作的看法

在残疾人法制建设的诸环节中，为广大残疾人提供良好的法律服务和法律援助是我们律师应尽的社会责任，这是我们力所能及的，也是我们责无旁贷的。我想对于每一个有良知和社会责任感的律师，都能为残疾人实实在在地做一些事情。针对残疾人法律咨询难、请律师难、打官司难、无力支付律师费等一系列问题，我相信只要我们的工作开展得有力，以上难题都可以妥善地解决。

首先，律师事务所能最好地为残疾人提供法律服务和法律援助。中残联信访办每年都要接待来自全国的上万人次的来信来访，其中许多都涉及法律问题，由于缺乏懂法律的人才，每当遇到这种问题时，往往感到棘手难办。在这种情况下，律师的参与更显得意义重大。因为律师都具有专业的法律知识和法律工作的经验，可以凭借自己的法律知识和经验为残疾人提供优质法律服务和法律援助，帮助和指导残疾人运用法律手段来维护自己的合法权益，这是其他机构和人员所不能胜任的。

其次，律师事务所有能力和条件为残疾人提供一系列的专项服务，我们可以在残疾人要求提供法律服务相对集中的中残联信访办公室、中国康复研究中心等地方设立法律咨询窗口，指派专职律师定期接待；我们可以在律师事务所开通残疾人法律咨询的热线电话，由专职律师解答残疾人的法律难题；我们还可以通过Internet，在主页上专门为残疾人开设邮箱，帮助解决残疾人提出的法律问题。

第三，针对残疾人合法权益受到侵犯后请律师难、无力支付法律费用的问题，我们可以为残疾人提供优惠的法律服务。对于那些经济确实困难的残疾人，我们可以为其提供义务咨询、代书和其他法律援助，律师费用也可以酌情减免。