城市化进程中的法律问题及其对策研究

城市化进程中的法律问题及其对策研究

浙江大学光华法学院教授　陈信勇

城市化进程是现代化进程的重要组成部分。我国正处在迅速城市化的阶段，社会结构变迁加剧，各种社会矛盾不断展现。在此背景下研究城市化进程中的法律问题，具有重大的理论价值和实践价值。从理论上讲，城市化进程中的法律问题是一个重要的法社会学课题，是一个法学学科与社会学学科交叉研究的课题，其研究成果可丰富法社会学学科的教学与研究内容；同时，这一课题的研究成果可以为同样研究城市化问题的社会学、人口学、经济学、政治学等学科提供可借鉴的资料和学术观点。从实践上讲，城市化进程中的法律问题是一个决策和立法问题，又是行政问题和司法问题。本课题的研究成果为城市化相关问题的决策、城市化相关问题的立法，以及各行政部门和司法部门应对城市化进程中的法律问题，提供一个基本法律思路和若干具体对策。

本文拟从城市化进程中的法律问题的分析入手，剖析我国应对城市化进程中法律问题现行制度及其缺陷，提出处理城市化进程中法律问题的基本思路，并针对城市化进程中出现的主要法律问题提出相应的对策。

一　城市化进程中的法律问题现状

（一）城市化的基本涵义

城市化（urbanization），也称为城镇化、都市化。按照《中华人民共和国国家标准城市规划术语》，城市化是“人类生产与生活方式由农村型向城市型转化的历史过程，主要表现为农村人口转化为城市人口及城市不断发展完善的过程”。一般认为，城市化是一个国家或地区实现人口集聚、财富集聚、技术集聚和服务集聚的过程，同时也是一个生活方式转变、生产方式转变、组织方式转变和传统方式转变的过程。城市化过程还包括诸如城市影响、城市传播和城市带动的外向式的扩散过程。城市化实质上就是以内向式集聚为主和外向式推延为辅的综合作用的过程。专家认为，城市化包括人口集中、地域转化、产业转型和生活方式变革四个方面内容。^[1]还有的专家认为，城市化不仅包括城市人口增加、城市规模扩大、农村人口向城市流动，还包括农村中城市特质的增加。^[2]

18世纪中叶产业革命前的几千年里，世界城市人口和城市人口比重呈低水平缓慢增长。产业革命带来了社会经济的加速发展，城市化才开始加速发展（19世纪的100年里世界人口增加了340％，1900年世界城市人口比重提高到13.3％）。20世纪以来，尤其是第二次世界大战结束后，世界城市化的速度、规模、范围达到了空前的程度。目前世界城市人口已经超过全球总人口的一半，达到35亿，农村人口目前为34亿。随着城市化的推进，农村人口还将继续减少。

（二）我国城市化进程概述

1949年新中国成立时，城市化水平只有10.6％，当时世界城市化的平均水平是29％，欧美等发达国家的城市化水平早已超过60％。可见，中国是在一个起点极低的基础上开展城市化建设的。改革开放前，由于工农业生产落后、经济基础薄弱及与城市化相关的政策、制度等原因，城市化进程起伏徘徊，直到1978年城市化率仅为17.9％。改革开放后，工农业生产迅速发展，经济基础日益增强，城市化进程随之加快。到2008年底，全国设市城市已经达到655个，其中：市区总人口达到100万以上的特大城市达到122个；50万至100万人口的大城市达到118个；20万至50万人口的中等城市达到151个；20万以下人口的小城市达到264个。建制镇已经达到了19234个。到2009年，我国的城镇人口按统计口径算，已经达到了6.22亿人，城市化率提高46.59％。我国城镇体系在逐步完善，以大城市为中心，中小城市为骨干，小城镇为基础的多层次的城镇体系已经形成，特别是城市群发展取得了积极的成效。

城市化对我国的国民经济和社会发展具有战略意义。到2008年，地级以上的地区生产总值达到18.6万亿，占全国的62％。服务业增加值达到8.6万亿元，占全国的71.4％。特别是东部地区，我们所说的环渤海、长三角、珠三角三大城市群聚集经济和人口的能力在不断增强，以4％的国土面积，聚集了全国18％的人口，创造了全国40％的国内生产总值。^[3]城市化也是转移农村大量剩余劳动力的唯一现实出路。加速城市化进程已经成为化解就业压力，整合各种资源，统筹人与自然和谐发展的一个必然选择。

（三）城市化进程及引发的主要法律问题

推进城市化进程，就是要促进农业人口向非农业人口的转化，农业劳动力向城市非农产业的转化。我国人口数量庞大，农业人口占绝大多数，城市化水平每提高一个百分点，即意味着要有1000多万农村人口转移到城市，搭上城市化的列车。

城市中容纳不断增加的人口，就必须增加城市数量，扩大城市规模，征收城市周围的农用土地，举行大规模的城市房屋拆迁，完善各种城市设施，安排城市人口和农村剩余劳动力就业，为城市人口提供社会保障以及各种生活条件。在这个过程中，由于各种利益冲突和发展不均衡，各种社会矛盾和法律问题就会展现出来。

在城市化进程中出现的法律问题大致上可分两类：一类是因城市空间扩张引发的法律问题，如失地农民保障与发展法律问题，城乡结合部土地整理法律问题，城市生态保护法律问题，城乡规划与私权保护法律问题，城市公共设施规划法律问题，“城中村”相关法律问题，等等；另一类是因城市人口集聚引发的法律问题，如城乡户籍改革法律问题，流动人口违法犯罪问题，城市新增人口教育文化法律问题，城市新增人口就业法律问题，城市新增人口社会保障法律问题，农民工相关法律问题，“撤村建居”相关法律问题，等等。

我国城市化进程将在未来较长的时间内持续，上述法律问题也将伴随城市化进程继续存在。

二　应对城市化进程中法律问题现行制度分析

由于城乡二元结构格局的客观存在，以及中国城市化进程加速、法治进程尚处于基本阶段及各种体制性因素，我国应对城市化进程中法律问题的现行制度和政策仍然存在准备不足和严重缺失。

（一）与城市化进程法律问题有关的现行制度

与城市化进程法律问题有关的现行制度，包括土地法律制度、生态保护法律制度、城乡规划法律制度、物权保护法律制度、城市房地产管理法律制度、户籍管理法律制度、流动人口违法犯罪防治法律制度、教育法律制度、文化法律制度、劳动法律制度、社会保障法律制度等，已经制定的法律法规主要有土地管理法、环境保护法、矿产资源法、城乡规划法、物权法、城市房地产管理法、建筑法、户口登记条例、治安管理处罚法、行政处罚法、刑法、教育法、义务教育法、体育法、劳动法、就业促进法、劳动合同法、工伤保险条例、失业保险条例、城市居民最低生活保障条例，等等。

（二）应对城市化进程中法律问题的现行制度的缺陷

1.缺少解决城市化进程中法律问题的重要法律

解决城市化进程中法律问题，需要相关的法律制度。解决城市化进程中法律问题的一些重要法律尚未制定颁布。如：

土地整理法、土地储备法。城市化进程是大量土地利用和开发的过程。为有序利用土地，提高土地的效益，加强土地市场的宏观调控，有必要建立土地整理和土地储备制度。土地整理是指在一定的地域范围内，根据社会经济发展的需要，按照土地利用规划所确定的目标和用途，采用行政、经济、法律和工程技术手段，对土地利用方式、土地利用结构和土地利用关系进行调整改造、综合整治，以提高土地利用率和改善生产、生活条件和生态环境的行为。土地储备是指按照本市国民经济和社会发展总体规划、土地利用总体规划、城乡规划，对通过收回、收购、征收等方式取得的土地予以储存，并进行前期整理和开发，以供应调控各类建设用地需求，有效配置土地资源的行为。我国尚无土地整理法和土地储备法。

城市生态保护法。许多国家在城市化进程中出现严重的“城市病”现象，我国城市也存在严重的“城市病”现象。许多城市在规划上不考虑城市生态保护和生态建设，进行大规模的拆迁和建设，对本来就很脆弱的城市生态系统造成不可逆转的破坏。这种只有钢筋混凝土而缺少生态构成要素的城市，不是宜居城市。因此，为保护和建设自然生态和人文生态，制定城市生态保护法是必要的。

农民工权益保护法。随着工业化、城市化进程加快，农民工已成为中国社会一个重要组成部分。农民工收入已成为许多农民家庭的经济支柱，为新农村建设作出了重要贡献。然而，由于城乡二元结构和农民工自身文化、知识、法律素质的局限，他们在城市生活中处于弱势地位，合法权益屡屡受到侵害。依据现有的法律体系，农民工合法权益能够得到一定的保护，但是适用法律法规比较分散，不系统；同时，农民工权益保护中的许多新问题还没有法律法规涉及，成为法律空白点。因此，为保护农民工这一重要但处于弱势的社会群体，有必要制定农民工权益保护法。制定农民工权益保护法比全国人大常委会立法规划中的《农民权益保护法》更有针对性和迫切性。

2.应对城市化进程中法律问题的许多立法层次太低

解决城市化进程中法律问题的一些重要制度目前尚处于较低的立法层次，应当提高其立法层次，制定法律。如：

行政征收法。我国宪法规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”，但目前我国尚无专门的行政征收法律。土地管理法、城市房地产管理法规定的土地、房屋征收制度不够具体，城市房屋拆迁管理条例作为行政法规规定行政征收制度层级不够。因此，为规范行政征收行为，保护行政相对人的合法权益，有必要制定行政征收法，明确规定行政征收的目的、原则，行政征收权的设定，行政征收的范围，行政征收的主体，违法责任，公众对行政征收的监督，不服行政征收行为的救济等具体制度。

社会保险法。社会保障权是一项基本人权，人人享有社会保障是国际人权公约规定的内容。我国城市化进程中的社会保障问题已经成为一个迫切需要解决的问题。我国社会保障事业面临沉重历史债务、人口加速老龄化、城乡以及东西部社会保障严重失衡、社会保障立法滞后和执法不严等严重挑战，但也存在经济持续稳定发展、25年战略机遇期、法治进程顺利推进等良好机遇。制定社会保险法等社会保障法律，有利于落实宪法规定的“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”这一国策，保障社会保障事业依法推进，也有利于缓解城市化进程和社会转型带来的社会波动，有利于建设和谐社会。

住房保障法。我国自1978年以来，我国逐步推进住房制度改革，逐步摒弃了住房福利分配模式，建立了住房市场，并借鉴其他国家的先进经验，通过住房公积金政策、经济适用房政策和廉租住房政策，初步构建了我国的住宅社会保障体系，并在满足城镇中低收入家庭的住房需求方面，取得了显著成效。但是在城乡居民住房保障方面，只有与房改有关的几个法规规章，如住房公积金管理条例。为保障城乡居民的住宅权，有必要制定住房保障法。

3.某些立法不能适应城市化进程，需要修改

某些立法的制定由于社会背景和观念的限制，存在一些不利于促进城市化进程，不利于解决城市化进程中法律问题的规定。如：

土地管理法的有关规定。我国土地管理法第47条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。”“征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。”上述有关土地补偿费和安置补助费标准的规定，已经与当前的实践不相符，过低的土地补偿费和安置补助费标准，既损害了失地农民的合法权益，又助长了盲目开发、浪费耕地的现象。

户口登记条例。维护城乡二元结构的现行户口登记制度颇受学界诟病。在当前社会经济发展形势下，中国户籍管理制度仍存在三大弊端：一是城市和农村户口的二元化管理；二是迁徙不自由；三是户籍和政治、经济、文化教育等权利挂钩，被人为赋予了太多的“附加值”。只有上述三大弊端得以突破，有关户籍管理的主要障碍才能迎刃而解。早在2003的十届全国人大一次会议上，陆炳华等34位代表就提出了尽快制定户籍法的议案。全国人大内务司法委员会经审议认为，1958年全国人大常委会通过的户口登记条例已不适应国家经济和社会发展的需要，改革中国现行的户籍管理制度势在必行。新的户籍制度应适应当前城市化进程中人员流动的现实，保障中国所有公民的平等自由权。城乡统一的户籍法有利于解决中国社会发展过程中的公平、发展、稳定等社会问题。

三　处理城市化进程中法律问题的基本思路

（一）从政策路径到法律路径

我国实行改革开放以来，政策往往成为主要的社会治理手段，近期则从以政策手段为主逐步走向以法律手段为主。以农村改革为例，中共中央在1982年至1986年连续五年发布以农业、农村和农民为主题的中央“一号文件”，对农村改革和农业发展作出具体部署。从2004年开始，中共中央国务院又连续颁发《关于促进农民增加收入若干政策的意见》、《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》、《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》、《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》。党的十一届三中全会以来历次涉农问题的中央一号文件的主要精神，构成中央在农村改革和发展方面的政策轨迹。其他领域的改革，也以中共中央的政策性文件引领，如《中共中央关于经济体制改革的决定》、《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》、《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》、《中共中央关于教育体制改革的决定》、《关于科学技术体制改革的决定》等。

在改革的初级阶段，主要通过政策进行体制改革的探索，是必不可少的。但政策一般都是比较原则的，它固然也起着引导作用，却很难作为具体的行为规范。在政策经过一段时间的实践后，被证明是有成效的，应及时以法律的形式固定下来。改革要突破旧的规范，建立新的规范，新的规范必须通过合法化的途径确立下来才能发挥其作用。改革措施一旦变成法律规范，就具有国家强制力，就能更有效地调整经济和社会生活。所以，在改革的中、后期，应当主要通过法律制度的自身完善来实施改革。在我国现有法律法规中，有许多是体制改革的成果。

处理城市化进程中法律问题必须遵循以政策手段为主逐步走向以法律手段为主的路径。我国宪法所宣示的“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”的法治方略，是制定和贯彻各项国策的基本方略。处理错综复杂的城市化进程中法律问题，单凭政策性文件，很难取得理想的效果。比如农民工问题，虽有《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，但没有农民工权益保护法或农民工权益保护条例作出明确的规定，就难以从根本上解决农民工面临的各种问题。这也是农民工问题的解决驻足不前的重要因素。

（二）从二元结构到城乡统筹

所谓二元社会结构，是指在整个社会结构体系中，明显地同时并存着比较现代化的和相对非现代化的两种社会。这种“二元社会”，既表现在社会性质上的差别，又表现在发展水平上的差别。我国社会从20世纪50年代开始逐步形成由户籍制度、单位制度、干部工人区分的档案制度、干部级别制度、商品粮供应制度等构成的身份制度。这种制度将户口、家庭出身、参加工作（革命）时间、行政级别、工作单位所有制等作为区分政治身份、经济身份和社会身份的基本标准，并以此为基础形成了社会分层的基本结构。这种社会结构具有封闭性，很难发生社会流动。

改革开放以来，这种社会结构发生一定程度的变迁。大众化高等教育、进城务工、经商、因城市扩张而征地、城市商品房的开发等各种因素促使农村人口向城镇集聚。经济、政治、教育等体制改革打破了封闭结构，社会流动变得越来越频繁。但是，我国尚未形成城乡统一的户籍制度、城乡统一的教育资源分配制度、城乡统一的劳动力市场、城乡统一的社会保障体系，二元社会结构的藩篱依然存在。“城中村”现象的存在，就是忽视城乡统筹发展的后果。

近年来，党中央提出并不断深化、完善统筹城乡发展理论。《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“五个统筹”的重要理论，即：“按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，增强企业活力和竞争力，健全国家宏观调控，完善政府社会管理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障。”《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出“全面贯彻落实科学发展观”，要求“必须促进城乡区域协调发展”，“要从社会主义现代化建设全局出发，统筹城乡区域发展。坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作的重中之重，实行工业反哺农业、城市支持农村，推进社会主义新农村建设，促进城镇化健康发展。落实区域发展总体战略，形成东中西优势互补、良性互动的区域协调发展机制”。《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》指出：“当前农业和农村发展仍然处在艰难的爬坡阶段，农业基础设施脆弱、农村社会事业发展滞后、城乡居民收入差距扩大的矛盾依然突出，解决好‘三农’问题仍然是工业化、城镇化进程中重大而艰巨的历史任务。”同时强调：“统筹城乡经济社会发展，扎实推进社会主义新农村建设。”

城乡二元结构严重阻碍了城市化进程，使我国城市化程序长期处于滞后的地步，必须按统筹城乡发展要求，解决城市化进程中的法律问题，顺利推进城市化进程。

（三）从经济发展到社会发展

广义的社会发展是指包括经济发展在内的整个社会的进步过程，狭义的社会发展仅指经济领域以外的其他社会领域的进步过程。社会发展的主要内容包括：生活环境的不断改善；教育与人的素质的普遍提高；人民生活水平与生活质量的普遍提高；平均寿命的延长；社会保障体系的建立和完善；科学文化、医疗卫生和体育事业的发展；等等。

“二战”以来，社会发展观与社会发展战略经历了三个阶段，即：以经济增长为核心的“传统发展战略”；以人的发展为核心的“基本需求发展战略”和以人类整体利益为核心的“持续发展战略”。中国共产党十六届三中全会提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，这就是科学发展观。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》进一步提出：“必须坚持科学发展。切实抓好发展这个党执政兴国的第一要务，统筹城乡发展，统筹区域发展，统筹经济社会发展，统筹人与自然和谐发展，统筹国内发展和对外开放，转变增长方式，提高发展质量，推进节约发展、清洁发展、安全发展，实现经济社会全面协调可持续发展。”

我国当前存在的许多城市化进程中出现的问题，与偏重经济发展（尤其是看重GDP），忽视社会发展直接有关。如城市化进程中社会保障体系建设的滞后，就是一个例子。盲目的城市扩张，“千城一面”的城市风格，大规模拆迁导致城市文化记忆的丧失，城市生态的恶化……都是片面发展经济，没有统筹经济社会发展的后果。

（四）从行政管理到多元管理

黄小晶认为：“中国的城市化是市场经济发展的必然要求，是中央政府和各级城市政府不断适应环境变化、积极转变职能、正确引导的结果。”^[4]“从城市发展规律来看，城市的规模、城市要素的流动（特别是人口的迁移）主要由市场决定，而不是由政府主观随意决定。”“就政府角度而言，城市发展本身就意味着公共基础设施建设需求的增加，需要政府进行合理有效的组织与规划，以保证城市朝着健康而有序的方向发展。”^[5]因此，城市化进程中行政管理是不可少的。

“只有市民社会与国家二元并立的矛盾发展，才构成法治的基础和根据。”^[6]马长山认为，我国存在一个正在兴起的、看得见的市民社会：日益多元化、世俗化的发展走向，是市民社会兴起的第一个表现；不断增长、活跃的民间社会组织，是市民社会兴起的第二个表现；逐渐崛起的公共领域是市民社会兴起的第三个表现；星星之火的社会自治是市民社会兴起的第四个表现。^[7]法治进程和城市化进程中的“民间治理”是不可或缺的。

促使行政法治化、民主化，在决定和处理城市化进程有关法律问题时采取听证制度、协商制度，在行政、司法途径之外引入和解、群众调解、单位调解、专家调解、仲裁等多元纠纷解决机制（ADR），充分发挥基层组织、民间组织在解决城市化进程有关法律问题中的作用，真正形成行政管理与民间治理相结合的局面。

四　城市化进程中主要法律问题及其对策

（一）失地农民保障与发展法律问题

1.失地农民保障与发展法律问题表现

1978年以来，中国耕地面积减少呈加快趋势，另一方面产生大量的失地农民。根据国务院发展研究中心的统计结果显示，目前我国失地农民的数量至少超过了4000万，而且以每年200万的速度递增。按照《全国土地利用总体规划提要》，2000～2030年的30年间，我国占用的耕地将5450万亩，失地或半失地的农民将超过7800万，这就意味着我国失地农民的规模将会进一步扩大。失地后的农民失去了他们赖以生存、生活、生产的土地，也丧失了他们最基本的生活保障，极易在城市中沦为边缘群体。

失地农民保障与发展法律问题包含以下几个问题：第一，土地补偿问题。征地补偿标准过低、补偿方式单一。根据现行土地管理法的规定，征用耕地的补偿费用为该土地征用前3年平均年产值的6～10倍。目前我国对失地农民的安置补偿大部分以货币补偿为主。货币补偿只能解决失地农民的近忧，难以化解远虑。第二，社会保障问题。失地农民失去土地保障这一支柱后，与城市居民一样面临市场经济下的巨大风险。虽然我国物权法第42条第2款规定“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益”，但各地区失地农民社会保障状况不均衡。^[8]第三，教育培训和再就业问题。失地农民失去土地，也就失去职业，需要接受教育培训和再就业。第四，接受城市文化问题。人是文化动物，需要接受文化。失地农民失去土地，也将逐步丧失农耕文化和精神家园。

2.失地农民保障与发展法律问题对策

针对上述失地农民保障与发展问题，应采取和完善以下法律对策：第一，根据共享城市发展成果的理念，逐步提高征地补偿安置费标准，采取货币补偿、安置地返还、股权补偿等多种方式。第二，建立和完善失地农民社会保障制度，为失地农民提供最低生活保障、养老保障、医疗保障、失业保障等措施。第三，建立失地农民教育培训券制度，为其提供教育培训，掌握谋生技能，并提供再就业服务。第四，为失地农民享受城市文化资源、接受城市文化创造条件，为失地农民市民化创造条件。

（二）城乡结合部土地整理法律问题

1.城乡结合部土地整理法律问题表现

土地整理是人类在土地利用中不断建设和重新配置土地资源的过程，是社会经济发展过程中人地矛盾不断激化的产物，是一种提高土地利用集约化程度的措施。^[9]

在当前城乡结合部土地整理中，在土地权属管理与调整方面应该着重解决三方面的问题：第一，在农用地整理过程中，如何根据当地的社会、经济发展情况，合理地制定土地承包经营权的调整方案，以充分利用土地整理在农田水利建设等方面的成果，实行适合集约的土地利用模式，最大限度地提高农业生产效率，改善农民的收入。第二，针对农村建设用地整理（以农居点整理为主），尤其是在“城中村”的整理过程中，如何处理好农村土地上国家、集体、作为集体成员的农民个体三者利益的关系，关注农民合法权益的保护。第三，对于土地整理中新增土地所拥有的土地发展权，如何在国家和集体之间进行合理地分配。

我国对于土地整理的立法大都散见于一些法律法规规章中（如《土地复垦规定》、《关于做好土地开发整理权属管理工作的意见》、《土地开发整理若干意见》、《国家投资土地开发整理项目管理暂行办法》、《土地开发整理项目验收规程（TD/T1013—2000）》等），还没有形成系统的、专门的土地整理法和配套的法规，缺乏土地整理的规范体系，土地整理行为主要通过政府出台一些政策性文件进行指导。而且一些关于土地整理制度的法律条文也存在宽严不当，规定较为模糊的问题，严重影响了法律、法规以及政策的实施，使各地土地整理各自为政，缺乏统一的指导和协调。建立完善统一的土地整理法律制度是我们必须解决的前提。

2.城乡结合部土地整理法律问题对策

针对土地整理立法层次不高和规定不规范的问题，应该采取以下对策：第一，尽早制定土地整理法，若条件不成熟，也可以先制定土地整理条例。第二，在土地整理过程中，保护当事人的合法权益。

要妥善进行城中村改造。城中村改造被认为是城市化进程中最大的难题，其中宅基地、自留地以及祖房、新房、出租房，合法产权以及违章、违法建筑，形成了复杂纷繁的土地、房屋关系；村民、集体、开发商以及社会的利益，村民的眼前利益和长远利益、多方利益交织在一起。在城中村改造的过程中，应合理平衡政府、房地产商和村民三方的利益。

（三）城市生态保护法律问题

1.城市生态保护法律问题表现

城市生态，包括城市自然生态和人文生态。城市生态化，就是实现城市社会—经济—自然复合生态系统整体协调而达到一种稳定有序状态的演进过程。城市生态化强调社会、经济、自然协调发展和整体生态化，即实现人与自然共同演进、和谐发展、共生共荣，它是可持续发展模式。

我国城市生态保护法律问题主要表现在两个方面：第一，城市生态保护立法滞后。除环境保护立法较为完善外，其他相关立法不健全，也没有专门的城市生态保护法。第二，城市生态破坏现象严重。许多城市离山水园林城市、品质城市、宜居城市、卫生城市的要求甚远。

2.城市生态保护法律问题对策

针对上述两个问题，应采取以下法律对策：第一，加强城市生态保护立法。尽早制定城市生态保护法，若条件不成熟，也可以先制定城市生态保护条例。建立适应城市生态化发展的法规综合体系，使城市生态化发展法律化、制度化，是保证其战略、政策顺利实施的有效途径，这样城市生态化发展得到法律保证，有法可依，对不符合生态化发展的行为采取必要的行政和经济手段，保证计划的顺利实施。第二，制订行动计划，实施符合城市生态化发展的政策。改变以前不符合生态要求的政策、计划，制定城市各领域、各行业生态化发展的战略、步骤、目标等，并确定优先发展领域，制定一系列鼓励政策，加快城市生态化发展步伐，使城市逐步走上生态化发展道路。

（四）城乡规划与私权保护法律问题

1.城乡规划与私权保护法律问题表现

在市场经济环境中，由于规划对城市物质空间的巨大作用，会对不动产物权主体的权利保护产生全方位、多层面的影响。城乡规划的调控活动带来城乡规划的变化，城乡规划的每一次变化都能牵涉一系列复杂的不动产物权变动，比如造成不动产物权的灭失或者不动产物权的转移，也可能造成不动产物权使用价值和使用权益的降低。目前的城乡规划的性质局限于工程技术的范畴，这不符合市场经济环境下不动产物权关系对规划的要求。《物权法》颁布后，城乡规划与私权保护的矛盾更加突出。

城乡规划与私权保护法律问题主要表现在：第一，城乡规划的编制以功能布局和基础设施配套为中心，忽视不动产物权的存在，随意对不动产进行调整。城乡规划的编制注重区域功能性关系和建筑群体的美学，而轻视不动产物权主体的公平发展的权利和不同不动产物权之间的相互关系。第二，规划用地布局的调整与不动产物权保护发生冲突。规划用地布局调整带来的是地块用地性质的变化，会使原有的不动产物权处于不稳定的状态，带来拆迁行为的预期可能性。第三，具体建设项目规划技术经济指标（主要是指建筑密度、容积率、绿地率等）的调整与不动产物权保护发生冲突。

2.城乡规划与私权保护法律问题对策

预防和处理城乡规划与私权保护法律问题，可采取以下对策：第一，坚持规划活动尊重和保护公众不动产物权的原则，公共利益与私益相平衡的原则，坚持优先性和公平性兼顾的原则；第二，正确界定公益与私益的界线，保护不动产物权人的合法权益；第三，公平配给土地发展权；第四，合理确定公众参与权；第五，合理补偿相邻权利受损害的物权人。

（五）城市新增人口社会保障法律问题

1.城市新增人口社会保障法律问题表现

目前我国城市化进程中的城市新增人口主要由三部分组成：城镇人口的自然增长、乡城人口迁移与城乡行政区划的变更。在城市化高速发展的阶段，由于城市人口出生率的降低，城市人口的增长将主要以乡城人口迁移和行政区划变更为主，人口的机械增长成为城市化的决定性因素。

目前我国的社会保障体系由社会保险（包括养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险）、社会救助（其中包括低保制度）、优抚安置和社会福利构成。按照现行规定，大部分城市的迁移人口难以被社会保险覆盖到，这不仅是因为这些人口灵活就业的特点，也来自于现行社会保障体制存在的问题使得缴费主体缺乏信心。由此可见，城市化进程中，城市新增人口除了城镇人口自然增长部分和因考学进入城镇的农村生源的学生外，其主体部分乡城迁移人口和失地农民是被排除在现有的城镇社会保障制度之外的。但从长远来看，随着中国工业化和城市化进程的加快，乡城迁移人口和流动人口中有相当大比例的人将成为城镇居民，因此，尽早建立他们的社会保障制度对我国社会的长远发展是有利的。

2.城市新增人口社会保障法律问题对策

针对上述城市新增人口社会保障法律问题，我们认为：第一，制定《社会保险法》等法律法规。第二，扩大社会保险覆盖面，让更多的城市新增人口进入社会保障这一保护网。

（六）农民工及子女受教育法律问题

1.农民工及子女受教育法律问题表现

农业部、劳动保障部、教育部、科技部、建设部、财政部于2003年9月9日公布《2003—2010年全国农民工培训规划》，规定了政府扶持、齐抓共管，统筹规划、分步实施，整合资源、创新机制，按需施教、注重实效四项基本原则。国务院办公厅转发教育部等部门《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作意见的通知》，指出：“做好进城务工就业农民子女义务教育工作，是实践‘三个代表’重要思想的具体体现，是贯彻落实《中华人民共和国义务教育法》、推动城市建设和发展、推进农村富余劳动力转移以及维护社会稳定的需要，是各级政府的共同责任。”

尽管如此，农民工及子女受教育法律问题依然突出。由于主客观原因，农民工培训工作成效不均衡。某些地方，农民工子女在入学条件上遭遇非公正对待，难以平等享用公办教育资源，学习过程的不稳定性导致受教育质量下降。在当前社会转型期，能否公平地解决流动人口子女的上学问题，已不仅是教育问题，而是涉及能否顺利推进城市化、实现农村劳动力转移、促进人才合理流动、维护社会稳定等事关经济社会科学和谐发展的大问题。^[10]

2.农民工及子女受教育法律问题对策

针对上述问题，应采取以下对策：第一，认真贯彻我国农民工培训规划；第二，改革现行的户籍制度，实行全国统一的一元化户籍制，确立公民的迁徙自由权并逐步建立自由迁徙、选择定居、户随人走、城乡一体的户籍制度；第三，改革农民工子女入学就学制度，简化入学证明手续，取消任何歧视性收费，改革学籍管理制度，逐步解决隔离教育问题。

中国的城市化进程还在快速推进，各种各样的法律问题均会显露出来。只要我们遵循科学发展观，统筹城乡发展，坚持走法治道路，这些问题是可以解决的。