行政机关履行法定职责的审查尺度与行政阻却事由

行政机关履行法定职责的审查尺度与行政阻却事由——评顾某等11人和T市国土资源局H分局不履行法定职责纠纷案

罗　云⁽²⁾

案情简介

原告：顾某等11人

被告：T市国土资源局H分局

2005年4月4日，浙江省发改委转发了国家发改委文件《国家发展改革委关于新建甬台温铁路可行性研究报告的批复》，同意批复新建甬台温铁路可行性研究报告。甬台温铁路建设涉及T市H区某村沿线村民住宅拆迁。

2007年6—8月，T市H区人民政府某街道办事处与被拆迁村民就房屋拆迁达成协议，并进行补偿，协议约定由街道办安排给被拆迁村民坐落在某街道某村村庄规划区内宅基某某间。

2007年8月10日，某村向T市建设规划局H区规划处递交《关于要求增补规划的报告》。报告称：为适应甬台温铁路建设的需要，我村涉铁路甬台温线拆迁安置，需在某村某地建房约某某间，占地约某某亩。2007年10月17日，T市建设规划局批示“同意某村增补规划”。

2008年4月，某村召开村民代表会议，会议讨论了对甬台温铁路拆迁安置户及村民建房宅基事项，并决定将“某村某地农转非作拆迁安置用地约17亩，按征地价补偿”。

2008年5月6日，某村村委会向T市建设规划局H区规划处呈报《关于要求解决铁路工程涉拆安置地农转用的请示》。请示称：由于工程建设需要，我村于2007年在村西南落实居住增补点规划，用于工程涉拆农户安置，现需要农转用，面积为某某亩，共安置宅基地某某间，请贵处予以审批。2008年5月7日，T市建设规划局H规划管理处答复：同意该区块某某亩拆迁安置用地农转用，并应抓紧补办选址手续。

2008年12月8日，T市国土资源局H分局作出《H区建设用地审查意见表》，认为：新建铁路甬台温线建设项目经国家发展和改革委员会发改交运〔2005〕363号及中华人民共和国铁道部、浙江省人民政府铁监函〔2005〕623号文件批复同意。该项目建设用地土地农转用、征收、收回和供地的报批手续基本完备，请领导审定，报市、省政府、国务院审批。H区政府批示“同意”。

在住宅被拆迁之后，某村村民陈某等第三人，依据《拆迁协议》的约定，在拆迁安置规划区域内建房。原告认为陈某等第三人的房屋建在其责任田内，某街道办非法占用其责任田为第三人建房，并就此事多次信访。

2008年1月31日，原告等人就某街道办事处涉嫌非法占用耕地事项进行信访。2008年2月27日，T市国土资源局H分局作出《浙江省国土资源信访事项调查意见告知书》。告知：一、甬台温铁路建设项目可行性研究报告国家发改委批复同意，初步设计经铁道部、浙江省人民政府批复同意。对甬台温铁路T段（H区部分）建设工程项目征收的集体土地H区国土资源局已编制了征收土地方案，土地补偿费和安置补助费已按规定标准予以补偿，并按照“告知、确认、听证”程序各村召开了村民代表会议，经三分之二以上村民代表签字，对该项目征地各村（包括某村）未提出听证要求，对其补偿标准表示同意。目前，该项目用地农转用征收已上报审批。二、拆迁安置地落实问题：因甬台温铁路建设需要，在铁路规划红线内，某街道某村有某某户、某某间房屋需要拆迁，经某村班子集体研究决定，并报经T市规划处同意增补规划，选择某村某某公顷左右土地作为拆迁安置地，用地手续正在报批。

2008年4月、5月27日，原告就此事两次向国土资源部门信访。T市国土资源局H分局于2008年5月20日、2008年7月3日两次作出《浙江省国土资源信访事项调查意见告知书》，告知内容与2008年2月27日《浙江省国土资源信访事项调查意见告知书》相同。

2008年8月24日和2008年12月8日，原告等人再次向T市国土资源局H分局信访，并提出《请求T市国土资源局H分局依法拆除擅自毁基本农田建房某某间的报告》。报告称：“报告人等11户承包户的部分责任田，于2007年11月至今，被陈某等人建房共计间，系擅自违法毁基本农田建房。依据《中华人民共和国土地管理法》有关规定，请求政府国土资源部门依法予以拆除。”

2008年12月9日，T市国土资源局H分局作出《浙江省国土资源信访事项调查意见告知书》。告知内容与之前《浙江省国土资源信访事项调查意见告知书》相同。同日，T市国土资源局H分局针对原告等人的多次信访，向浙江省国土资源厅和T市国土资源局作出《关于顾某反映某街道以铁路建设为名擅自占用该村某某亩土地用于陈某等某某户建房某某间问题调查情况的报告》。报告称：现经调查，因甬台温铁路建设需要，在铁路规划红线内，某街道某村有某某户某某间房屋需要拆迁。经某村班子集体研究决定，并报T市规划处同意增设规划，选择某村某某公顷土地作为拆迁安置用地，目前已落实拆迁户陈某等某某户某某间。用地报批手续与铁路建设用地一起已上报审批。

2009年2月6日，原告等11人向T市中级人民法院起诉T市国土资源局H分局不履行法定职责。请求判令被告依法履行法定职责保护耕地，依法拆除第三人违法擅自在原告责任田建房四间及天井道路，退还非法占用责任田。

原告认为：原告承包责任田坐落在某村某某地方，于2007年被第三人在无任何依法建房合法手续，又未经原告本户人同意，就擅自毁原告责任田，第三人建房间及天井道路。原告依照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地承包法》、《中华人民共和国物权法》及相关配套法律法规之规定，多次口头请求并于2008年8月24日、11月4日以书面形式依法请求被告保护原告责任田耕地基本农田，依法拆除第三人擅自毁原告责任田建房间及天井道路，退还被第三人非法占有的原告责任田，保护基本农田。可是被告系政府土地管理职能行政部门，未依法履行法定职责。原告请求人民法院判令被告依法履行保护耕地法定职责，拆除第三人违法建房，退还非法占用的责任田。

T市中级人民法院受理本案后，移交L区人民法院审理。

争议焦点

争议焦点一：原告针对其责任田被第三人占用多次信访，被告经调查作出多次回复，是否可以视为被告履行了法定职责。

争议焦点二：被告至今未作出拆除本案第三人房屋的决定，是否具有正当理由？

审理判决

L区人民法院经开庭审理，认为：

一、《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目，国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。第三人在未取得农用地转用的批准文件的情况下，在原告等人的承包田上建房，其建房行为违法。但甬台温铁路属国家重点工程建设项目，是浙江东南地区的重要交通干线，事关甬台温的经济发展，涉及沿线村民及市民的切身利益。第三人原有的房屋正是为了以上公共利益才被拆除。由于第三人的承包地不符合村镇总体规划，某村又无适合建房的机动留地，因此第三人建房有其必然的现实性。

二、涉案土地是甬台温铁路建设的拆迁安置地，农转用手续经某村村民代表会议讨论通过，层报T市建设规划局H规划管理处、H区人民政府、T市国土资源局同意，与铁路建设用地一起已上报审批。如果被告T市国土资源局H分局立即作出行政处罚和强制拆除决定，那么当用地被有权机关审查批准时，房屋已被拆除，需要重建，这将会给国家利益和公共利益造成重大损失。虽然第三人建房属私人行为，但并不影响本身为公共利益需要的公共性质。被告接到群众的情况反映之后，即对甬台温铁路建设用地及拆迁安置用地情况进行调查，并将调查结论以书面形式告知反映人，已履行了相应的法定职责。

三、涉案土地的征用补偿款已由政府汇款至某村村委会，尽管原告未领取补偿款，但村委会已将补偿款汇入其个人账户，原告的相应权利得到了实际保护。

据此，法院认为原告要求被告履行拆除第三人违法建房，退还非法占用责任田的诉讼请求理由不成立，不予支持。判决驳回原告的诉讼请求。

经典评析

甬台温铁路工程项目是国务院审查通过的铁路中长期计划“四纵四横”的沿海铁路大通道的重要组成部分，是国家“十一五”期间的重点建设项目，也是浙江省“五大百亿”重点工程之一。本案是关于铁路建设拆迁安置的群体性案件，案件的妥善处理具有重大的社会意义。作为本案被告的代理人，在接受委托之后，对本案进行了充分准备，就案件所涉及的法律问题进行了详细分析。