四、行政公开原则
（一）行政公开原则的概念
行政公开原则，是指除法律有特殊规定外，行政机关及其公务员的行政活动必须向社会公众公开，以便接受法律监督和人民群众的监督。行政公开原则的依据规定在我国宪法第27条第2款中：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常同人民保持联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”而公开各项行政活动，是接受人民群众监督的前提条件，也是行政机关及其公务员的工作准则。
过去有些学者将公开原则定义为：行政机关在作出关系相对人合法权益的行政行为时必须对相对人公开其行为依据及事实和理由。这样的理解仅是对我国现有的关于行政公开制度的明确法律规定进行了归纳。但对基本原则的研究，本应当追根溯源，即以是否能够保障民主法治的需要，顺应时代发展的潮流为衡量标准，来考察行政公开原则应有的最大适用范围。
从外延看，以上定义中行政公开原则只适用于外部行政行为，而实际上，内部行政行为同样也需要公开。由于行政活动往往密切联系，协调一致，内部行政行为是外部行政行为的前提和保障，内部行政行为是否合法也会影响外部行政行为，从而直接或间接地关系到整个社会的公共利益。此外，行政公开原则还广泛地适用于其他各个领域，不仅行政行为法需要遵从该原则，行政组织法、行政程序法、行政监督法以及行政救济法都受到它的规范。随着现代行政法治的发展，一切行政活动都必须置于法律监督之下，而行政活动的整体性、连续性、系统性都决定了行政公开应当是该法律体系内全方位的公开。因而行政公开原则具有普遍的适用性。
从内涵看，这个定义仅仅涉及公开行为的依据。而在行政法领域中，需要公开的内容不只是这一方面，还包括各种行为活动、规章制度、档案资料甚至行政官员个人的身份及财产状况等等。同时公开的对象也不只是行政相对人，还包括行政机关内部的人员以及其他国家机关，从而便于接受各种形式的法律监督和人民群众监督。
因此，除了法律有特别规定的事项，即涉及国家秘密、商业秘密和公民个人隐私的事项之外，行政机关及公务人员行政管理活动的各个方面都应当向社会公开，这是行政公开原则的基本要求。
（二）行政公开原则是行政法基本原则之一
西方国家由于天赋人权说的影响，注重通过宪法保护公民的基本权利。特别在现代社会，行政权的范围不断扩大，公民生活及社会运作的各个方面无不受到行政机关的控制或者影响。而行政权作为单方面的行为，最容易被滥用而导致侵犯公民权利。在这种情况下，监督行政机关、保障公民权利的要求越来越迫切，于是公民的知情权也上升到基本权利的高度从而获得了宪法的保障。1949年德国基本法第5条规定“人人有自由采访可允许报道的消息的权利”；美国宪法虽没有明确的知情权的规定，但其修正案第9条中也规定，在宪法上对一些权利的列举，不得解释为否定或轻视人民保留的其他权利。后来根据正当法律程序原则制定的《情报自由法》等便直接规定了公民的知情权。正因为此，行政机关在其行政管理活动之中公开自己的行为，接受群众监督，以防止其滥用权利，保证依法行政，便成为法治时代的要求。因此在行政法领域，也出现了诸如美国1967年《行政顾问委员会法》之类的对行政机关行为进行公开以便实行社会监督的法律。现在已经不是“民可使由之，不可使知之”的时代，而应当顺应潮流，开发民智，增强公民的法律意识，鼓励他们自觉利用法律保护自己的权利。“暗箱操作”容易滋生腐败，而公开行政是最好的防腐剂，已经成为法治国家的共识(5)。
行政公开原则并非只是抽象的原则，它可以被具体化为各项法律制度，因而具有现实意义。在我国《行政处罚法》和《行政复议法》的总则中，都规定了公开原则。《行政处罚法》第31条中关于行政处罚的适用程序，规定为：“行政机关在作出行政处罚之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”这也体现了公开原则的要求。随着行政法治建设的推进，行政公开原则将被越来越多的部门行政法所确认和维护。
行政合法原则与行政适当原则是主从关系，但行政公开原则则应该与这两者存在并列关系。行政合法原则是从行政法的形式上来界定的，即行政行为需要遵守法律。至于应当遵守什么样的法律，该原则没有回答。而行政适当原则只回答了在没有法律规定的自由裁量领域应当遵循何种规则以符合法律的精神，这与公开原则所涉及的问题也不同。相对合法原则来说，公开原则更多的是从法律的内容方面对行政法进行界定，即公开原则需要包含在依法行政所“依”的“法”之中。如果单单强调合法原则，其法律的内容是否体现民主，是否保障公民权利却会被忽视。而公开原则从内容方面入手，弥补了合法原则和适当原则的不足。可以说，公开原则是行政法治的另一个重要方面，并且对行政法治提出了更高层次的要求。因此，它是行政法的基本原则之一。
（三）行政公开原则的内容
行政公开原则广泛地适用于行政法的各个领域。具体分析，主要表现在以下几个方面：
第一，行政组织法的领域，主要规范内部行政行为，包括上下级行政机关的领导被领导、监督被监督的关系以及行政机关同公务员的关系。行政公开在这一领域的贯彻原则上限于行政系统内部，而不涉及行政相对人。具体内容可以包括行政机关的机构设置、人员编制、职责权限公开以及行政机关人员的录用、考核、奖惩、任免以及公务员的收入分配公开。
第二，行政行为法领域。首先是抽象行政行为领域，行政机关制定行政法规、规章，应首先在相应范围内公开以征询意见，如采取听证会、论证会、报告会等形式，尤其应当让与该行政行为内容及结果有利害关系的群体表达自己的意见。其次在具体行政行为领域中，应公开各执法环节、执法依据及活动过程。《行政处罚法》中规定的执法人员表明身份、说明理由等程序便是一例。
第三，行政程序法领域。行政公开是行政程序的核心原则之一，也是行政程序法应有之义。
第四，行政监督法领域。广义的行政监督法既包括行政机关的自身监督，又包括外部主体对行政机关的监督，如其他国家机关、社会团体及公民个人等。无论监督主体怎样，被监督主体向监督主体公开其行政活动的各个环节是对其实施监督的前提条件。
第五，行政救济法领域。《行政复议法》和《行政诉讼法》均在总则中规定了公开原则作为基本原则，同时在制度中也作了相应的规定。
行政公开的重要性，在行政法学界越来越得到认同。而该原则也应当与行政合法原则、行政适当原则具有同等重要的地位，三者互相补充，相得益彰，共同引导现代行政法的健康发展。
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