我国公务员制度的主要内容

三、我国公务员制度的主要内容

《公务员法》涵盖了我国公务员制度的全部内容，前后颁布的一系列单行规章，共同构成了公务员制度的法律基础。与过去的干部人事制度相比，公务员制度具有五个方面的特点：体现了分类管理的原则，具有科学的激励竞争机制，具有正常的新陈代谢机制，具有勤政廉政的保障机制，具有健全的法律法规体系⁽²¹⁾。我国公务员制度的具体内容包括：总则、条件、义务与权利、职位与级别、录用、考核、奖励、惩戒、职务升降、职务任免、培训、交流与回避、

工资福利保险、辞职辞退、退休、申诉控告、职位聘任、法律责任等。

（一）职位分类制度

职位是组织内最基本的要素，职位分类起源于美国企业的工作评价，也最早在美国政府中实施。所谓职位分类，是在职位调查的基础上按职位的性质、责任轻重、难易程度和所需人员的资历条件，横向上分为不同职系，纵向上分为不同职级和职务等，并以规范的形式制定职位说明书，以此作为对公务员管理的依据。职位分类是一项十分浩大的工程，其操作成本很高，但由于它立足于职位上的事，为“因事择人”、“因事管人”提供了客观的标准，减少了人治的影响，因而具有科学性，甚至有人认为是现代公务员管理制度的基石。

准确地说，我国尚没有实行真正意义上的职位分类制度。根据《公务员法》及其他有关规定，我国职位分类制度的内容如下：

1.职位设置。在确定行政机关的职能、机构和编制的基础上，确定每个具体职位的设置；通过制定职位说明书，确定每个职位的职责、权限、职级及任职资格条件，以此作为公务员录用、考核、培训、晋升的依据。

2.职位类别。按照职位的性质、特点和管理需要，公务员职位分为综合管理类、专业技术类和行政执法类。《公务员法》授权国务院对于具有特殊性、需要单独管理的职位增设其他类别。

3.职务类别与级别。公务员的职务分领导职务和非领导职务两大类，共分十五个级别。职务与级别的对应关系如下表⁽²²⁾：

表7-1　公务员职务与级别对应关系表

续　表

什么是领导职务和非领导职务？《公务员法》及相关的规定都没有正式作出界定。1987年设计公务员制度的框架时，将公务员分为政务类公务员和业务类公务员，其中政务类公务员指中央和地方人民政府的组成人员，业务类公务员指除政务类公务员以外的中央和地方人民政府中的其他公务员。1990年7月10日，中央组织部正式致函国家人事部，提出对《暂行条例》（草案第十六稿）有关政务类、业务类划分的修改建议，认为界定政务类与业务类公务员的范围，不尽符合我国的国情，也不便于管理，还会加剧现行干部管理中的某些矛盾。主要理由是：第一，我国政府部门副职的地位和职责，虽然具有业务性，但更主要的是具有很强的政务性，各级政府部门的副职领导人，不仅是行政管理家，更是政务活动家。第二，把政府部门副职作为业务类公务员管理，会在执行中产生许多难以解决的矛盾。如果副职按业务公务员实行常任制，不仅易于形成班子老化，而且容易导致副职利用长期的行政经验和专门知识，实际“操纵”决策，甚至“架空”有任期限制、随政府换届而进退的正职。第三，副职由政府人事部门管理难以体现党委直接管理重要干部的精神，同时，正职由党委管理，就会造成一个班子分成两块管，不可避免地产生矛盾和脱节。由此建议：一是把各级政府部门的副职，也划入政务类公务员的范围，就是说，凡属于政府部门领导地位和承担领导职责的人员，均属政务类公务员，凡由部门行政领导任命的、承担行政执行性业务工作的人员，都属业务类公务员；二是各级政府部门的正副职领导人，均由同级党委按照有关规定进行管理，就是说，各级政府部门的正职候选人，由各级党委依法推荐，经各级政府首长提名，人大常委会决定任免；各级政府部门的副职候选人，由各级党委依法推荐，经政府部门正职提名，政府首长决定任免⁽²³⁾。《暂行条例》将公务员的职务明确规定为领导职务与非领导职务，《公务员法》第16条也作此规定。

4.职务职数及级别的确定。

首先，领导职务。各级政府部门的领导职务设置，根据宪法和有关法律的规定执行，各级政府内设的司、厅、局或处（科）机构的领导职务按“三定”（定职能、定机构、定编制）方案的规定执行。

其次，非领导职务。非领导职务层次在厅局级以下设置。各级非领导职务的设置规格，不得高于所在部门的领导职务，设置职数时上级机关应多于下级机关，综合部门应多于专业部门，不得突破规定的比例限额。具体比例限额为：国务院各部门的巡视员和副巡视员职数，不得超过该部门司局级领导职务职数的三分之一，其中巡视员不得超过40%，调研员和副调研员职数，不得超过处级领导职务职数的75%；省级人民政府设置的巡视员和副巡视员职数，不得超过厅（局）级领导职务职数的三分之一，其中巡视员不得超过30%，调研员和副调研员职数，不得超过处级领导职务职数的50%；市（地）级人民政府机关设置的调研员和副调研员职数，不得超过处级领导职务职数的三分之一，其中调研员不得超过30%，主任科员和副主任科员职数，不得超过科级领导职务职数的50%；县级人民政府各部门，设置主任科员和副主任科员职数，不得超过科级领导职务职数的50%。

再次，级别的确定。行政机关公务员的级别共有15种，分别对应12种职务，职务与级别对应关系成反比，即职务越高，对应的级别越少；职务越低，对应的级别越多。确定级别有三个基础，其一是职务，它决定某一公务员的级别范围；其二是职位，每个职位的责任大小、工作难易程度不同，由此决定同一职务不同职位上的公务员，其级别有高低之分；其三是公务员的个人条件，主要包括德才表现、工作实绩、资历（工龄与任现职年限）以及受教育程度等。

（二）考核奖惩制度

1.考核制度。从人事管理角度分析，考核是考查和评估个体与其从事的职位之间的配合程度，通过对个人在一定工作期间内政治表现、工作能力、工作实绩和工作态度的考察和评价，发现个人的发展潜能和存在的不足，做到“知人善任”。公务员考核制度，指行政机关依照法律规定和管理权限，对公务员的德、能、勤、绩、廉进行全面的考查和评估，以此作为对公务员进行奖惩、培训、辞退以及调整职务、级别和工资的规定的总称。

考核公务员要以工作实绩为重点，坚持客观公正、民主公开的原则；在实施中，实行领导与群众相结合，平时与定期相结合；要注重实效，简便易行，宜于操作，防止繁琐⁽²⁴⁾。

公务员考核分平时考核与定期考核两种，对非领导成员的定期考核采取年度考核的方式。平时考核按需随时进行，作为年度考核的基础。年度考核的基本程序是：（1）被考核人个人总结；（2）主管领导在听取群众意见的基础上，概括平时考核和个人总结写出评语，提出考核等次建议；（3）考核委员会对主管领导提出的考核建议，进行审核；（4）部门负责人或考核委员会确定考核等次；（5）将考核结果以书面形式通知被考核人，本人有异议可以在接到考核结果通知起十日内向考核委员会申请复核，后者在十日内提出复核意见，经部门负责人批准后以书面形式通知申请者。

考核等次分为优秀、称职、基本称职和不称职四种，优秀等次的人数，一般掌握在本部门总人数的30%以内，最多不超过35%。

2.奖惩制度。奖惩制度是指行政机关依法给予在工作中表现突出，有显著成绩和贡献，以及其他突出事迹的公务员或者公务员集体一定荣誉或物质利益鼓励；给予玩忽职守、违反纪律的公务员行政处分的一系列规定之总称。

奖励要坚持精神鼓励和物质鼓励相结合的原则，做到公平合理，奖励得当及时；行政处分坚持惩罚与教育相结合，做到实事求是，过罚相当。

对公务员的奖励，分为嘉奖、记功（三等功、二等功、一等功）和授予荣誉称号三种类型；对公务员的行政处分，分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种。

奖励和处分都必须具有法定条件，按法定程序进行。

（三）培训制度

培训是指行政机关根据政治、经济、社会发展的需要，按职位的要求，有计划有针对性地对任职公务员进行政治理论、文化知识、工作技能等方面的教育和训练。在当今以信息网络为主导的知识经济时代，树立不断学习的理念，学会学习的方法是判别个人潜能发展空间的标尺，公民尤其是公务员接受再教育不仅是一项义务，也是一项权利。培训有利于开发公务员的智能，更新知识，提高素质，达到提高行政效能，进而推动社会发展的目的。

受经济成本和工作成本的双重制约，公务员培训要贯彻理论联系实际、学用一致、按需施教、讲求实效的原则，从目标方向的确定到内容方法的设计，都要立足于社会发展对职位与公务员提出的新要求。培训的种类分为初任培训、任职培训、专门业务培训和更新知识提高能力的在职培训四种形式，其中初任培训对象是正式上岗前的新录用人员，任职培训对象是准备晋升一定领导职务的公务员，专门业务培训对象是即将从事某一专项工作的公务员，更新知识提高能力培训对象是所有在职公务员。

国家干部学院、国家行政学院和地方行政学院是承担公务员培训的专门机构，院校联合和出国培训是公务员培训的辅助方式。

为提高培训的效果，不仅要将培训期间的成绩和鉴定作为公务员任职和晋升职务的依据之一，而且要对受训后的公务员进行跟踪测评，同时引进成本—效益控制系统，保障培训预期目标的完成。

（四）离职、退休制度

1.离职制度。离职制度是公务员被调出和辞退，以及辞职的规定的总称。我国公务员不论是领导职务或非领导职务，均不实行常任制，所以公务员失去公职身份、离开公务员队伍的情况，从制度上看，其发生的频率相对于西方国家要高。

调出和辞退公务员不带有制裁性质。《暂行条例》规定，行政机关每年应当有一定比例的公务员进行交流，而调出是其中的一种方式，即人事部门按规定的条件和程序，调出公务员到行政机关之外任职。公务员调出行政机关后，不再保留公务员身份。公务员有下列情形之一的，予以辞退：（1）在年度考核中，连续两年被确定为不称职；（2）不胜任现职工作，又不接受其他安排的；（3）因单位调整、撤销、合并或者缩减编制，需要调整工作，本人拒绝合理安排的；（4）旷工或者无正当理由逾期不归连续超过十五天，或者一年内累计超过三十天的；（5）不履行公务员义务，不遵守公务员纪律，经多次教育仍无转变，又不宜给予开除处分的。被辞退的公务员对处理决定不服，适用申诉规则，可以在接到决定书之日起三十日内向原处理机关申请复核，或者向同级人民政府人事部门申诉。被辞退的公务员享受待业保险。

辞职是公务员的一种权利。根据本人意愿，在一定条件下，公务员可辞去公务员职务，解除与行政主体职务关系。公务员不愿意或不适宜在行政机关工作，可主动提出辞职，如果因此会导致原工作的中断或产生其他不利于行政管理的结果，所以要求辞职不得与法定限制性条件相冲突：它们是最低服务年限（一般为3至5年），涉及国家安全、重要机密等特殊岗位而未过解密期限。公务员辞职要向任免机关提出书面申请，任免机关应当在3个月内予以审批，其间擅自离职，要承受开除处分的后果。公务员辞职后，两年内到与原机关有隶属关系的企业或者营利性的事业单位任职的，须经原任免机关批准。

公务员辞职或被辞退，在离职前应当办理公务交接手续，必要时接受财务审计。

2.退休制度。公务员退休是指公务员达到法定年龄和工龄，或因工作能力丧失，按法律规定办理离开工作岗位手续，并享受养老金。退休制度是有关退休方式、条件、待遇、审批、安置等方面规定的总称。

公务员退休有强制退休和自愿退休两种方式，其中强制退休的条件是：（1）男年满60周岁，女年满55周岁，或者（2）丧失工作能力，符合任何一条，都必须退休。自愿退休也称提前退休，其条件是：（1）男年满55周岁，女年满50周岁，且工作年限满20年，或者（2）工作年限满30年，符合任一条件，本人提出申请，经任免机关批准，可以提前退休。

公务员不论以哪种方式退休，均享受国家规定的养老保险金和其他各项待遇。

在公务员制度设计过程中，曾有不同层级职位的任职者最高年龄限制的建议。《暂行条例》第50条虽然规定了“公务员担任不同层次领导职务的最高任职年龄，由国家另行规定”，但迄今并未见正式规定公开，因此现实中总有一些公务员超过应当退休的年龄仍在工作。