行政机关行使职权的期限例子

三、行政程序法的原则

行政程序法的原则，是指行政程序法的制定和实施所必须遵循的基本准则。一般来说，行政程序法的原则，或体现在行政程序法典中，或体现在零散的程序性法规中，或以法的一般原则，或以不成文的判例法形式存在。如英国的自然公正原则就是行政程序法的一项基本原则。

由于各国的行政程序都涉及政府在履行管理国家、服务社会职责的行为过程中所应遵循的方式、步骤，所以，各国行政程序法的原则具有同一性的特征。然而，又由于行政程序法原则的产生和发展离不开一国特殊的境况———各国在历史背景、文化传统、政治体制等方面的差异，因此，各国行政程序法的原则又有着国别性特征。如果把前者称之为行政程序法的普遍性原则，那么后者就是特殊性原则。但就一国而言，行政程序法的普遍性原则与特殊性原则总是紧紧地联结为一体。因为，就某一行政程序的立法和运用所体现出的指导原则和精神理念来说，它总是融合了该国国民、立法部门、政府部门等多方力量的价值认识、主观判断，而这些价值认知，虽然就抽象意义而言可以作出析分（共性与个性），但在实际的展现中却是难以作出“斤斤两两”式的科学细分的。鉴于此种认识，我们在阐述中国行政程序法的原则时，选取的视角是综合性的，即从体现行政程序法的普遍性原则和显现行政程序法的国别性原则相结合的角度出发。

在学术界，对有关行政程序法原则或行政程序原则的阐述，观点纷呈，概括不一，但总体上说都涉及了行政行为的效率定位、行政相对人的权益保障、行政程序订立的法律缘起、行政过程的社会化要求等方方面面。本书主张，我国行政程序法的基本原则应包括公正原则、效率原则、民主原则与合法原则。

（一）公正原则

公正原则，也就是公平正义原则，是指行政机关在行政管理活动中，于程序上平等地对待行政相对人各方，排除各种可能造成不平等或有偏见的因素，以求实现政府行政的正义目标。行政机关对行政相对人不能一视同仁，而是有所偏颇，是谓不公；行政机关滥用职权而缺乏制约，任意侵犯人权，或只顾一己私利，同样有失公允，亦属不公。根据现代法治理念，法律的正义只有通过公正的程序才能得到真正的实现。因为，只有公正的程序，才能确保行政机关行使行政权、开展公务活动的过程中正确认定事实，合理选择和适用有关的法律规范，完成法定职责。可以说，程序公正原则是现代行政程序的起码要求，是现代行政民主化的必然要求。因此，我国在行政程序法的建设发展过程中，首要推崇和遵循的准则是公正原则。

程序公正原则的具体内容主要有：（1）行政主体在实施行政行为、开展行政活动时，应尽可能地兼顾公私利益，并确保二者的协调统一和平衡有度———那种只专注于“公益”，借口“公益”而刁难行政相对人，甚至给行政相对人设置人为的“障碍”（如扣压申请、无故拖延决定等），实则是以“公益”为幌，置“行政为民、服务百姓”宗旨于不顾，最终无异于损害行政机关的威望，牺牲社会公益，因为，离开了公民、法人和其他组织的合法权益，公益又何存？公益又如何体现？那种借口“保护私益”、“捍卫公民人权”而行以权谋私之实的行径，更是背离行政管理的宗旨，是违背程序公正原则的不当举措。（2）行政机关在行使行政权的过程中，应当对所有行政相对人一视同仁，不偏不倚。譬如，根据有关法律规范，对行政相对人科以一定义务或施以一定处罚时，就不能视行政相对人的“身份地位”而予以区别对待，应当都给以同等的处置方式和给以相同的申辩机会。（3）行政机关在开展公务活动中，要排除偏见，秉公处置，不受私人恩怨和个人情愫的影响。譬如，处理公务有涉及个人亲友关系的，就应当有回避制度的保障；在公务处理的大部分场合和情况下，一般为避免不公或受行政相对人私益的诱惑，应禁止单方接触，等等。

此外，为真正有效地实现公正原则，除了上述程序设定方面的制度化保障举措外，还应当在增强行政人员的服务理念、思想道德素质上多做努力，后者才是公正行政内在的保障。

（二）效率原则

效率原则，是指行政程序的设立和实施必须有利于行政效率的实现和提高。由于行政管理是对公共事务的管理，效率之高低直接影响到公共利益的实现和维护，所以，在行政程序的设定和实施方面，必须贯彻效率原则。这也是各国所持的一个基本主张。但目前在我国，对于这一原则存在两种不同的观点：一种观点认为效率原则应当从属于公平原则，也就是说行政程序的设定应当以保障行政相对人权益和公平行政为首要追求，效率是第二位的；另一观点则主张，行政程序之设定的根本出发点就是为保证行政活动的高效率，公平原则是第二位的。其实，就行政程序法的最初缘起来说，效率原则是行政程序法最早确立的原则，如奥地利1925年制定的《普通行政手续法》就十分注重行政效率，并作为主要的立法原则。目前这一原则已普遍为西方国家，尤其是大陆法系国家所采纳。但就行政程序法在现代发展的主流趋向而言，它的更为关键的、第一位的目的是为了保护行政相对人的合法权益而对行政权予以约束，也即其首要原则是公平正义———这一点也可以从现代西方（尤其是英美法系的国家）行政程序法的理论基础，即自然正义原则和正当法律程序原则中得到验证⁽²⁾。只是对我国而言，既面临建设社会主义法治国家的重任，又面临改革行政体制、提高行政效率的重任，既面临依法行政、公正服务的重任，又面临科学行政、有效服务的重任，所以，效率原则始终是行政程序法的根本定位之一，它同公正原则一道构成我国行政程序法的两大核心原则。

效率原则的主要内容包括：（1）行政程序的设定应考虑时间性———这是对行政程序的各个环节作出的时间限制。这样，可以防止行政机关的拖拉延迟，以迅速实现行政目标。比如，目前采取的时效制度、替代制度等：时效制度规定的是，行政行为超过时限即构成违法，效力无存；替代制度，指的是行政机关或行政相对人不履行法定义务而由他人代为履行的制度，其中行政相对人不履行义务的，即为代执行，行政机关不履行义务的可由上级行政机关代替之。（2）为使政府行政能够更好、更快地适应现代社会发展的变动和创新步伐，行政程序的设定除了时间性要求以外，还应考虑灵活性。这对处于转型发展阶段的我国来说，具有特别重要的意义。为此，应当作出规定，在紧急状况下，可以在一般行政程序之外采取特殊的处置程序，比如我国某些地区的政府部门在有关审批等事项上，就曾采取过“特事特办”的做法。当然，作为灵活性的制度规定，一定要有严格的条件设定，尤其是要防止它走向带有“人治”色彩、混杂“以权谋私”等腐败行径的不利一面。（3）为保证决策、执行等行政行为能够科学合理地反映现实社会发展的需求和公民的需要，行政程序的设定必须建立在科学论证、合理规范的基础上。只有程序的设定科学合理，它才能真正实现以有效的程序排除运作障碍、促进社会目标达成的最终目的。在这方面，特别要对行政强制执行程序作出科学合理地论证，真实体现行政行为的客观境况和保护行政相对人的合法权益，否则，执行中易于侵犯行政相对人权益，从而影响行政效率。（4）效率原则还体现在程序设定的简便易行、程序本身的规范和统一。

（三）民主原则

民主原则是当今世界中受到极力推崇的一项基本准则和政治原则。它同样也反映在行政领域中，民主原则体现在行政程序法方面，包括了民主和公开两大方面内容，概要地讲，就是指行政机关在制定行政规范性文件、拟定行政计划、作出行政决策时，在实施行政行为、作出行政决定时，相对人有权了解和参与，并在程序上有法律的保障。这一原则也涵盖了行政相对人参与原则。

这项原则的具体内容主要包括以下三点：（1）行政机关的活动过程与行政信息，包括行政法规、规章、意见、命令及其他官方的正式记录，除了法律规定必须予以保密的外，应一律公开，让人民了解。也就是说，对行政的了解权是公民、法人和其他组织在行政程序上的一项权利，这一权利实际是行政参与权得以切实行使的有效前提和必要保障。而且，它更体现在行政权最终归属的民主意义上，即行政权之最终源泉是作为主权者的人民，而人民只有在充分了解和透析行政过程与行政信息的基础上，方能对之作出判断和监督，否则，主权者的意义也就荡然无存。（2）行政机关在行使职权，尤其是进行涉及社会整体发展和牵涉公民切身利益的宏观决策时，应确保公民的参与，并进行广泛调查取证，为利害关系人举行听证，允许公民对行政法规、规章的制定进行听证、论证等。也就是说，行政参与权是继行政了解权之后的又一体现行政程序民主原则的核心内容。民主原则的真实性，在很大程度上是通过行政参与权得以展现的。因为，尽管有法律条文对行政程序的民主原则作了规定，可是，一旦公民的行政参与权在程序方面缺乏规范，或者即便有规范却未被行政机关遵照实施，那么，行政民主也就成了空中楼阁。这应该是今后行政程序建设的重点所在。（3）行政机关在行使行政权的过程中，应切实、充分地保障行政相对人的合法权益。行政民主原则的一项重要内容就是行政机关的权力行使务必要获得行政相对人的认同，否则，民主之意义不存。而公民对行政权运作的认同，不仅体现于行政机关必须经法定程序获得授权上，更关键的是体现在这种行政权的行使必须以维护和捍卫行政相对人的合法权益为最高宗旨。否则，行政权的行使被用于谋取私利或侵犯行政相对人的合法权益，那么行政机关即便有法定的授权，其程序的设定也不可能说是体现了行政民主的原则。

在我国，从目前行政法理论和行政实践的发展情况来看，行政程序法的民主原则体现得还很不够。一方面，尽管自改革开放以来，公民对政府行政的过程和行政信息的了解度有所增加，但就总体而言，公民对行政的了解仍很缺乏，一些行政机关“暗箱”操作的状况仍有待改变；另一方面，虽然不少政府部门在近些年开创了一些鼓励公民参与行政的好办法（如建立“市长热线”、实行“政务公开”、设立重大决策意见征集箱、重大决策项目的公民投票箱等），但这些好办法应予法律制度化。为此，还必须从行政程序的法制化着手，切实拓宽公民的行政参与途径，逐步使我国的行政程序法展现民主精神，体现公开原则。

（四）合法原则

行政程序法的合法原则，是指行政活动的程序必须遵守法律、法规，不得与之相抵触；如若出现自由裁量的情况，则行政行为必须遵循一般程序的原则，以适当的方式予以实施。这一原则，其实是依法行政原则在程序方面的具体体现。

行政程序法的合法原则具体内容有：（1）行政机关的行政活动必须按照法律所规定的方式、步骤进行，不得违反。这是行政程序合法原则的前提。因为，行政程序在体现公平正义精神、贯彻民主公开理念的法定程序确立后，在为行政机关切实遵循时，其合法原则才有现实意义和生命力。从此角度考虑，今后我国在逐步完善程序立法的同时，更需大力加强行政执法监督的力度。（2）行政机关的自由裁量式行政活动，必须在一般程序原则的指导下，以合理、适当、公正的方式进行。这是因为，现实中，法律规范性文件不可能穷尽所有的行政活动的程序性规则，在法律规范没有明确规定程序的情况下，也就是说在行政机关享有自由裁量权的情况下，为确保行政的有序规范，必须遵循适当原则。这对有着“重实体、轻程序”传统的我国来说，显得尤为重要。（3）行政机关行使职权，不得侵犯公民的权利和自由，除非为了公共利益，并由法律加以明确规定。这也就是说，程序的实施须以尊重人权，维护公民、法人和其他组织的合法权益为根本出发点。（4）行政机关在实施行政行为过程中，在程序方面违反有关法律规范，应属违法行为，并予以撤销。当然，考虑到具体的情形，可以视情节的轻重，由上级行政机关或司法部门对之作出撤销或部分撤销的决定。这实质是对行政程序法的合法原则在具体适用过程中的一种法律监督。（5）违反行政程序的行政机关，应承担相应的法律责任；给行政相对人造成损害的，还应依照《国家赔偿法》的有关规定负责作出赔偿。当然，如果具体负责实施该项行政行为的责任人（或是某一公务员或是某些公务员）有严重失职违法行为的，除追究所在行政机关的法律责任外，还应对具体责任人依法追究相应的责任。

行政程序法的合法原则，作为现代行政的基本要求，在我国当前具有十分重大的实际意义：它既是我国建设社会主义法治国家的需要———为切实保护公民的合法权益，规范和控制行政权的需要，也是当前我国行政诉讼实践的需要———虽然《行政诉讼法》对程序违法之行政行为的处理有所涉及，但大量的行政程序不仅未被法律规范，而且有关司法机关对之审查的法律规范也十分欠缺，这就使得司法监督显得不力。为此，必须审时度势，在强化行政程序的理念认知、加快行政程序的立法步伐、完善程序违法责任制的建设等方面着手，使行政程序法合法原则得以充分有效地展现。