监督行政的体制创新

三、监督行政的体制创新

我国监督行政体制还存在一些积弊，改革和完善的目的就在于强化薄弱环节，优化监督机制，努力推进政府行为的民主化、法治化与高效化。在现阶段的改革实践中，中央和各地监督行政机制的创新与尝试已初见成效，这是我国监督行政发展的必然趋势。除了行政诉讼、行政复议、行政赔偿、行政程序规范等重要法律与制度外，主要有以下一些制度创新。

（一）政府采购制度

我国引入政府采购的观念和做法还是近几年的事情。1998年10月，深圳市人大常委会通过了我国第一部有关政府采购制度的地方性法规———《深圳经济特区政府采购条例》。在此前后，重庆市（1997年11月）、潍坊市（1998年1月）、杭州市（1998年8月）、长春市（1999年1月）等地方都不同程度地实行了政府采购制度。

政府采购是政府和其他直接或间接受政府控制的企事业单位，为实现政府职能和公共利益而使公共资金获得货物、工程和服务的行为，一般采用以招标程序为主的、适用具体采购条件的一揽子采购方法。政府采购的实质，是公众对政府履行公共职能成本的认可和制约，是要体现市场经济权利平等、程序公正的原则，使所有市场主体在政府采购中都处于平等的地位，使政府不能无规则地任意处置公共财产，使公众有权利了解和监督公共财产的使用。这不仅节约了政府行政开支，而且有力地促进了政府廉政建设。

我国在理论上缺乏契约观念传统，人民群众作为纳税人缺乏公共资金托管人意识。在实践中，对公共资金管理存在监督不足的体制性问题，行政腐败由此滋生。政府采购制度的尝试，一定程度上弥补了这方面的监督缺位。当然，目前各地的政府采购制度尚不完善，还需要进一步改进。

（二）领导干部任期经济责任审计制度

领导干部任期经济责任审计又称领导干部离任审计。1999年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》，规定县级以下领导干部（包括行政领导干部）任期届满，或任期内办理调任、转任、轮岗、免职、辞职、退休等事项前，应当接受任期经济责任审计。在此之前，全国许多地方已通过地方立法或以党委、政府联合发文的形式，规定了对党政机关领导干部实行任期经济责任审计制度。

所谓领导干部任期经济责任，是指领导干部任职期间对其所在部门、单位的财政收支、财务收支真实性、合法性和效益性，以及有关经济活动应当负有的责任，包括主管责任和直接责任。对领导干部所在部门、单位财政收支、财务收支审计的主要内容包括：预算的执行情况和决算或者财务收支计划的执行情况和决算；预算外资金的收入、支出和管理情况；专项基金的管理和使用情况；国有资产的管理、使用及保值增值情况；财政收支、财务收支的内部控制制度及其执行情况等。在对上述情况进行审计的基础上，可以查清领导干部任职期间财政、财务工作目标的完成情况；分清领导干部对本部门、本单位财政收支、财务收支中资金使用效益差以及违反国家财经法规问题等应当负有的责任；查清领导干部个人有无侵占国家资产，违反领导干部廉政规定和其他违法违纪的问题。

领导干部任期经济责任审计制的推行，加强了对领导干部的管理和监督，有利于正确评价领导干部的任期经济责任，促进领导干部勤政廉政。

（三）收入申报制度

1995年4月，党中央和国务院颁布实施了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，这是我国首次对党政领导干部的（财产）收入实施监督和审查。按照该规定，县（处）级以上行政机关领导干部应该申报个人的收入情况⁽⁶⁾。申报的收入包括三大类：工资；各类奖金、津贴、补贴和福利费等；从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得。申报人向所在单位的组织人事部门申报，党的纪律检查部门和行政监察部门对申报活动进行监督。收入申报制度是向财产申报制度迈出的重要一步，是防止政府公务员以权谋私、贪污舞弊的重要约束机制，对于维护政府及其公务员的廉洁勤政形象具有重要价值。

国外的财产申报法普遍具有很强的透明度和约束力，因此又被称为“阳光法”。实施财产申报制度的国家一般都规定，政府官员上任前必须申报其动产和不动产，离任后必须再次申报其全部财产，并说明任职期间财产变化的原因。公务员申报财产后，由国家财产申报机关进行审查，并向公众和政府公布审查结果。与此相比，我国实行的收入申报制度还存在一些问题：从申报的主体而言，只规定党政领导机关县（处）级以上干部定期申报收入情况，将乡镇一级政府官员排除在监督范围之外；从申报的客体而言，仅规定把工资、奖金和其他劳务收入列入申报对象范围，忽视了不动产和家属非法收入已成为一些官员不正当收入的主要形式这一事实；从申报的过程而言，政府官员在任职时与离任后都没有财产申报，而且对收入申报的情况缺乏审查。

（四）听证制度（详见第十四章第四节）

（五）公示制度

公示制度是行政机关政务公开的规范化和系统化。政务公开在我国是一项新生的政府治理理念和做法，并在实践中不断发展完善，在一些地方已逐步从单纯公布某些政府工作信息演变为一种制约政府权力的监督机制和决策程序（包括对领导干部任命前的公示）。政务公开的关键，是政府决策过程的公开，通过赋予公众参与决策的权利，从制度上保证决策的民主化和科学化。

从1996年7月开始，沈阳市率先推行政府行政管理公示制。公示制是指政府行政机关按照法律、法规、规章的规定，向社会公众明示自己的行政要件，包括职责范围、行政内容、行政标准、行政程序、行为时限以及违法责任、惩戒方法等，自觉接受社会的监督，以此提高行政效率和行政质量⁽⁷⁾。公示制的特点集中表现在两个方面：一是社会公开性，即最大限度地将政府决策与执行活动信息告之于众，借助公开化的社会制约机制监督政府行为；二是法制性，即公示制的创制与运行以法律、法规为依据，注重体现法制精神，强调依法公示，公示内容法定化、稳定化。公示制有助于政府部门依托广泛的社会监督和参与力量，规范并整合自身的行政行为，提高行政行为的合法性和有效性。

在一些西方国家，政府为了方便民众了解和监督公共政策，采取了一系列的法定措施，包括政府作出有关公民的决定和决议时，必须把处理的要件，譬如主体、依据、程序和结果向民众公开，否则该行政决定和决议不发生政策效力；社会组织和公民向政府了解有关政策及其程序时，政府必须履行提供和解释的义务；政府负有公开运用情报、形成决策过程的义务，民众享有了解政府情报收集和运用情况、进行监督的权利等。因此，我国行政公示制的推行和完善还任重而道远。