民国商事立法的制度环境

第三节　民国商事立法的制度环境

一、政治制度

辛亥革命推翻清政府的封建统治后，当时独立的各省（湖南、江西、山西、云南、安徽、江苏、浙江、贵州、福建、广东、山东、陕西、四川等），在江苏都督程德全、浙江都督汤寿潜、上海都督陈其美的联合倡议下，汇聚上海召开“各省都督府代表联合会”会议，^[143]并议决《临时政府组织大纲》。南京光复后，各代表联合会即议决将南京作为临时政府所在地。^[144]《临时政府组织大纲》成为新政府的第一件宪法性文件。依据该文件，南京临时政府实行立法、行政、司法三权分立的政体模式，是一种典型的资产阶级政权。随后的《临时约法》更是一部资产阶级性质的宪法。

南京临时政府存在时间不长，即被军阀政府取代，从而步入政局动荡的北京政府时期。整个北京政府时期，虽然政权几经更迭，政治体制频繁变动，间或有袁世凯、张勋的复辟，^[145]但是从总体上看，没有脱离共和政体，颁布或实施的诸如《宪法草案》、《大总统选举法》、《中华民国约法》、《宪法草案》、《中华民国宪法》、《中华民国宪法案》等宪法性文件，至少在名义上保留了民主共和政体。北京政府迫于筹饷等多方面的压力，在一定程度上不得不实行有利于资本主义经济发展的经济政策，这为民族资产阶级参与国家管理提供了条件。在北京政府中，诸如农林、工商、财政、交通等重要部门，有部分资产阶级代表人物被吸纳进去。^[146]当然，作为手握兵权的北洋军阀，是凭藉武力夺取并控制政权的，在他们眼里，无论是宪法，还是其他法律，都仅仅是写在纸上的，只不过是其标榜所谓的法统的一块招牌而已。

国民政府成立后，国民党仿照西方国家政治体制、结合“五权宪法”理论建立了政治架构。有人认为，国民政府是由新知识精英联合组成的政府，它与清政府、民国北京政府相比，在智识和执政能力上有着显而易见的优越性，^[147]这种论断过分地夸大了国民政府组成上的“精英性”，而忽略了其政治属性。但国民政府时期，政治上基本趋于统一、经济逐渐向前发展、法律建设开始走向完善却是事实。国民政府借孙中山的《国民政府建国大纲》等作为施政纲领，提出了国家建设应按“军政”、“训政”、“宪政”三阶段进行的方针，即：国家统一以前必须实行军法管制；国家统一后则是训政的开始，这时必须由党（国民党）来领导国家；等到国家政治安定，人民得到了基本的民主训练，才能实行民主，还政与民。在国民党第二届中央执行委员会第五次全体会议上，训政方案得以确立，即：“训政时期，应遵照总理遗教，颁布约法”，“立法、行政、司法、考试、监察五院，应逐渐实施”。^[148]

二、立法制度

清末的商事立法，在前期是由修律大臣、商部、农工商部或由少数臣工完成的。商部、农工商部并不是专门的立法机关，而是统领农工商改革、实施“振兴工商”的经济部门，虽然也有部分的专门人员从事立法，但总归是一个非专业的立法机构。后期，由于立宪运动的开展，“立宪政体取决公谕，上下议院实为行政之本，中国上下议院一时未能成立，亟宜设资政院以立议院基础”。^[149]基于资政院的宗旨是“取决公谕，预立上下议院基础”，^[150]虽然在《改订资政院院章》中规定了其具有议定“国家岁出入预算事件”、“国家岁出入决算事件”、“税法及公债事件”、“新定法律及嗣后修改事件”、“奉特旨交议事件”^[151]的职权，其性质仍仅是清政府的咨询机构。清末的商事立法的政治背景，还是处于一种高度集权的专制政体之下，根本没有近现代法律制度发展的政治制度环境。

1912年1月，参议院正式在南京成立，此为民国初建时的立法机关，^[152]它的职权包括立法权、财政权、任免权、外交权、顾问权等，是“我国有史以来第一个正式的立法机关”，^[153]在其存续的14个月的时间内，先后开会220余次，议决议案230余件，其中议决通过法律案55件，正所谓“立法纲要，未始不于此稍稍植基础也”。^[154]后依据《临时约法》，政体采内阁制，参议院的职权在原有的基础上进一步扩大。至国会成立后，参议院即解散。

袁世凯继任临时大总统后，解散国会，成立约法会议，其主要职权是“议决增修约法案及附属于约法之重要法案”等。^[155]“新约法”告成后，一院制立法机关设立，定名为“立法院”。但该机构并未真正成立，其职权由参政院代行。袁世凯帝制梦想破灭后，民国元年的《临时约法》得以恢复。当时的政府令中说：“共和国体，首重民意，民意所寄，厥为宪法，宪法之成，专待国会。我中华民国之国会，自民国三年一月十日停止以后，时越两载，迄未召集，以致开国五年，宪法未定，大本不立，庶政无由进行。亟应召集国会，速定宪法，以协民志，而固国本。”^[156]于是，国会得以复会。后因国内政治纷争，政局动荡，立法机关几经变更，历经旧国会、新参议院、新国会等阶段，直至南京政府成立之后，立法机关才趋于稳定。为清楚地了解民初各阶段立法机关变更情况，略作一总结：^[157]

袁世凯攫取政权后，直至北京政府终结，由于北洋军阀的专权，政治纷争不断，立法机关屡次更迭，名义上说是立法机关，实为可有可无的咨询机构，除《证券交易所法》由参政院审订通过外，立法机关有名无实，在商事立法上几无建树。

1928年10月，国民政府开始实行五院制，立法院于同年12月成立，为国民党党治之下的立法机关，也是国民政府最高立法机关。立法院的职权主要是议决法律案、预算案、大赦案、宣战案、媾和案以及其他重要国际事项之职权。“立法院乃是中国史上第一个专以立法为名的立法机关”，^[158]但依据《训政纲领》的规定，国民党全国代表大会代行国民大会的职权，而国民党中央执行委员会又是国民党全国代表大会闭会期间的最高权力机关，国民党中央执行委员会享有立法权，主要是议决宪法性文件，如国民政府组织法、军事委员会组织大纲等。此外，国民党中央又设立了中央政治会议，以此作为国家最高政治指导机关，指导、监察国民政府重大国务之施行。在立法权限上，重要法律基本由中央政治会议议决通过。1928年2月，中央政治会议第119次会议议决：“一切法律概须由政治会议议决。凡经政治会议议决之法律，概称曰某‘法’。国民政府及其所属各机关，仅得制定关于施行法律之规则，此规则谓之‘条例’。”^[159]在党治政府的体制下，立法院在起草各项法律之前，必须接受中央政治会议议决（后由国防最高委员会制定）的立法原则的指导，即“训政时期之立法机关，当就党的立法决策机构及政府所属之立法机构相配合”。^[160]立法院法制委员会委员焦易堂曾指出：“训政时期之立法院，系在国府隶属之下，其代表本党最高立法机关，仍属于中央政治会议。”^[161]“政治会议，对于党为其隶属机关，但非处理党务之机关，对于政府，为其根本大计与政策方案所发源之机关，但非政府本身机关之一。换言之，政治会议，实际上总握训政时期一切根本方针之抉择权。”^[162]

依据《立法院组织法》，立法院下设法制、外交、财政、经济、军事五个法定委员会。此外，根据实际需要还设立民法、刑法、商法、土地法、劳工法等非法定委员会，以起草各种法典。“立法委员采任期制，每任两年，可以连任。第一届立法委员产生于1928年11月，共49人。1930年12月产生的第二届立法委员人数增加到63人。1933年1月产生的第三届立法委员，共90人。1935年1月产生的第四届立法委员，共86人。在以上四届中，第一届立法委员中的大多数人在以后三届中继任。”^[163]对于立法委员的任职资格，国民党中央政治会议认为应“首重其人在党之历史，以曾为党国效忠，在革命过程中未尝有违背党义言论行动，而对法律、政治、经济有相当之学识经验者”。^[164]有研究表明，国民政府第一届立法院立法委员中23名有留学背景，占总人数的43%，而大学以上学历的比例达60%；第二届立法委员中有留学背景的立法委员则占54%，而大学以上学历的比例则达73%，^[165]此外，“立法委员中毕业于法律相关专业的第一届有12名，第二届有17名，其他则以经济、政治与外交等专业居多。如此的专业配置与高学历，不仅与立法院自身工作的特殊要求有关，也与胡汉民提出的立法精神和立法任务有关”。^[166]

据1929年1月29日立法院会议的决定，立法院法制、外交、财政、经济、军事各委员会委员长，会同呈报，罗列了应先制定的各种法典，并限期草拟草案，如民法、商法、土地法、自治法、劳工法等；并由立法院院长指定各组起草委员，决定由傅秉常、史尚宽、焦易堂、林彬、郑毓秀组成民法委员会，先行拟订民法总则；由马寅初、王世杰、戴修骏、卫挺生、楼桐孙组成商法起草委员会负责起草商法。^[167]

国民政府时期的立法，“最大的特色乃每一法律草案，必先决定‘立法原则’或‘立法政策’”。^[168]立法原则是指“与施政方针军政大计等并称，乃立法时在其内容上所不能违背之根本法则也”，^[169]它可分为抽象与具体两大类。抽象的立法原则，是“立法院在平时或在战时、在训政中或在宪政中，行使立法权之使命所在也”；而具体的立法原则“则为训政时期特有之现象，系由中央将重要之议案发交立法院时，对于内容之要点认为不能变更者，列为原则，俾立法工作时有所遵循”。^[170]

“立法原则”或“立法政策”，由中央政治会议议决，并加按语，相应的法律条文编纂都是依此为据，诸如民法总则、债编、公司法、票据法等均先行订立立法原则，然后由立法院据此进行立法。因此，“立法原则是对于立法院立法权一种限制”，^[171]是国民党党治的体现。