第三节 未经颁行的商事法草案
一、《商事条例》及其《实施细则》
《商人通例》、《公司条例》颁布之后，农商部又着手起草《商事条例》。起草完毕之后，农商部即请求颁布此条例，其呈文中详细地说明了制定《商事条例》及其《实施细则》的背景及必要性，内称：
窃本年一月十三日奉大总统教令第五十二号颁布公司条例，并令饬即将施行细则及商人通例、商事条例等案赶速拟订，呈请颁布等因。奉此业经遵拟公司条例、施行细则及商人通例等先后呈准颁布实行在案。其商事条例原与以上两项条例相辅而行，不能偏废，亦自应遵拟呈准，一律实行。窃维范畴以食货为先，羲象称交易得所，故化居斯能作义，务财兼重通商，中土贸易自古盛行。互市以来局势一变，经商之区域既广，营业之规模浸盛，损益之出入愈巨，而交易之种种关系亦日益复杂。固有商业而外，其为辅助之绍介、经纪、运送、寄存、保险等多已成为独立之商业。而钱币、货物之周转，渐易以各种证券之流通，利便日多，奸伪亦因之百出。通商各口复为外人势所左右，影响及于内地，断非一循旧辙所能与之抗衡。商人重利顾私，智诈强陵，纠葛纷起。交易之道，苦民将无以安其生，非亟示以准绳，无从纳之轨物。通商首重信义，古今中外所同，而道德之衰，势不得不济之以法律。语其要旨：曰敦信用，曰贵确实，曰尚敏活。通工易事，舍此莫由。与其俟焦烂而严惩于倒产之后，何若明定分而曲防于企业之初。商事条例之亟待颁行，鉴于目前之困敝纠纷，尤形迫切。恭奉明令后，遵即督饬员司悉心拟订。参考列邦之良法，审度吾国之现情，取舍权衡，适宜定制，先资试办，暂应急需。一俟法律编查会之完全商法典编纂告成，即行废止。兹谨遵拟就商事条例二百三十条，并施行细则十九条，缮呈钧鉴，可否迅予核准颁布，以符前令之处，伏乞鉴核训示施行。[65]
《商事条例》分总则、往来结算、附资伙合、买卖、居间、买卖经纪、运送经纪、运送、堆栈、保险、附则11章，共230条，内容涉及商行为的各种问题，如交易结算方式、附资入股、买卖及买卖经纪、居间、运送及运送经纪等。[66]《商事条例》是一部关于商行为的法律规范，丰富了前《商人通例》的内容。具体地说，该条例在内容上表现出如下的特色：
首先，从《商事条例》整篇来看，它是一部典型的商事行为法。《商事条例》在总则中规定，“凡属商人通例第一条各款，作为商人营业而为之行为为商事行为”；“商人因其营业而为商人通例第一条各款之行为，虽不作为营业而为之者，亦为商事行为”；对于商人的行为，不管其是否营业，都“推定为因其营业而为之者”。此外，关于适用《商事条例》还规定商业之外其他具有营利性质的行为，“准用关于商事行为之规定”；“其依商人通例第二条规定之商人所为之行为，亦同”；而“当事人中有一为商事行为者，其对待之当事人亦均适用商事行为之规定”。[67]
其次，所包含的商行为种类较为齐全。《商事条例》规定了商行为应遵守的一般准则，以及往来结算、买卖、居间、买卖经纪、运送经纪、运送、堆栈、保险、有价证券、合伙等具体制度。关于商行为应遵守的一般准则，第7条设定了商人的注意义务，“不论何人，凡因自己商行为负有为他人注意之义务者，应为商人妥善之注意。除前项规定以外，因商行为而负有义务者，限于重大之过失负责任，或限于自己业务所应尽之注意负责任”；第9条规定了商事代理，“商行为之代理人，虽不明示其为代本人者，其行为之效力亦归属于本人。但对待人不知其代本人为之者，不妨向代理人声请践约”。在具体制度方面，《商事条例》第42条至第50条规定了往来结算的定义、[68]期间、因票据所发生债权债务在往来结算帐户中的剔除问题，以及具有担保的债权在往来结算中的请求权、往来结算契约的终止等事项。《商事条例》第64条至第73条规定了买卖，它规定卖方在买方拒领货物或不能受领货物时的提存权及拍卖权、[69]守约方的合同解除权及索赔权、货物瑕疵的异议权、[70]合同履行中的协助义务[71]等。《商事条例》第74条至第85条规定了居间，它规定了居间的定义、[72]居间人的义务、[73]居间人与因居间订约当事人间的关系[74]等。《商事条例》第86条至第107条规定了买卖经纪，主要内容涉及买卖经纪的定义、[75]经纪人的权利义务、[76]经纪人与委托人及第三人的关系、[77]经纪人的酬金[78]等。《商事条例》第108条至第121条规定了运送经纪人的义务、[79]数人节次运送经纪中的权利义务、[80]运送经纪费的收取、运送经纪费的优先权、[81]收货人的权利义务、[82]运送经纪人责任的消灭期间[83]等。《商事条例》第122条至第147条规定了运送，主要内容有运送单的载明事项、[84]提货单的载明事项、[85]提货的效力、[86]运送及运送中各种权利的顺位、[87]运送人的责任、[88]收货人的权利及义务[89]等。《商事条例》第148条至第173条规定了堆栈行为中存货单的载明事项、[90]存货单的转让、[91]存货毁损时的补签、[92]堆栈营业人的权利义务、[93]堆栈营业人责任期间[94]等事项。《商事条例》第174条至第228条规定了保险制度，确立了诚信原则，如“保险契约当事人之一或其被保险人于订约时明知危险事故业已发生，或可不发生，或因重大过失而不知之者”，则保险契约无效，“约保险人于订约时，因恶意或重大过失而隐匿或矫饰重要事项者”，保险人也可单方声明该保险契约无效，但“保险人知其情节者不在此限”，[95]对此“废约权”，《商事条例》规定权利人应该在知道废约原因后一个月内行使，订约后已逾五年者不得行使，这是关于“废约权”除斥期间的规定。在“寿命保险”中，也有关于诚信原则的规定。[96]此外，《商事条例》还规定了保险利益、[97]保险契约可由保险人为第三人利益而订结、[98]保险人的代位权、[99]减损原则[100]等事项。
关于合伙事项，《商事条例》要求“附资伙合”必须订立“附资伙合”契约，即“凡愿出资附入他人营业，藉分其营业所获利益而由附资人与营业人订结之契约”（第51条）；附资人出资限于银钱或其他财产，其“所应分之利益及损失，其数额未经约定时，视为约定酌量情事相当分派者”（第56条），不过，“附资人所应分任之损失得以契约预定免除之”（第56条）；附资人“得于每届结帐时，索阅该营业各项重要帐簿及书信，并检查其业务及财产情形。有必要事故时，附资人得该管官厅之允许，不论何时得索阅并检查之”（第58条）。值得注意的是，当营业人破产时，“附资人于其所应分任损失以外之出资价额，仍得与其他债权人一律索偿”（第62条），而“附资人所出资本尚未缴足者，以填补其所应分任之损失为限，仍应照数补缴”（第62条）。在“附资伙合”中，有关隐名合伙的规定颇具特色，如“附资人不得代表该营业及执行其业务，附资人并无因营业人从其营业行为所生对于第三人之权利及义务”（第54条），此为隐名合伙；但“附资人倘经允许，以其姓或姓名用于营业人之商号中或以其商号用为营业人之商号者，于其行用以后所生之债务与营业人连带负其责任”（第55条）；如果附资人违反了“附资人不得代表该营业及执行其业务”之义务，也会产生显名合伙的法律后果，而承担连带责任。[101]
第三，认可商事习惯的效力。尽管《商事条例》在总体上是“参考列邦之良法”制定的，但从法律适应性方面考虑，还是比较多地注意了商事习惯的重要性，并赋予商事习惯法律效力。如《商事条例》在总则中规定，若“彼此为商人，其所为之行为异于法令中无关公益之规定，为商人向来通行之习惯所有者，当事人各无反对意见时，得从其所向来通行之商习惯”（第6条）；另如在有关居间行为的规范中，规定居间人“报酬之支出及其数额，非有应归何人支付之成约、其他特异之地方商习惯者，应由彼此当事人各半分任之”（第80条）；再如在有关买卖经纪行为的规范中，规定：“经纪人非经委托人允许不得为货物之赊卖，或买价之预付。但货物之赊卖为该地方习惯，所有委托人并未指示阻遏者，得从其习惯”（第95条）；“经纪人以有特约或该地方习惯为限，于第三人之践约负责任”（第96条）。[102]
这种“参考列邦之‘良法’，审度吾国之现情，取舍权衡，适宜定制”的立法方针，得到了当时人士的肯定，认为这种法律移植的方式是可行的：
借外国的成法，参照我国的特情，诚为不易的办法。从前日本维新变法，哪一条法律不是仿照西洋。单说这商法，也是颁布了一回，随后又改正一回。头一回多半采取法国商法，第二回多半采取德国商法。行到几十年，并不见有一个人说它与日本情形习惯不同、感不便的！可见这商事行为，几为世界所共同，其间偶有研究法律学的人，所采主义，各有不同，故生出德国法系、法国法系等等区别……各处商场习惯，小小不同也是有的……（商事条例）第六条、第七十一条第一项、第七十五条第一项、第七十七、七十八、七十九、八十条等条、第九十五、九十六、九十七等条、第一百二十四条、第一百五十六条第一项，这些条项之中，都有从该地商习惯的规定，可见这个商事条例，原是活活泼泼的，何曾把我们各处习惯抛在一边哩？[103]
但是，北京政府并没有立即准予颁行该条例。政府在批文中解释道：“查商事条例以商法为本，商法由民法而生。现在商法、民法尚未规定，如先施行商行为法，于将来之商法、民法能否适用，殊难臆测。且各省、各埠情形互异，习惯悬殊，该条例是否能一律通行，亦应详加讨究。应由该部先将原拟条例发交各处商会阅看，征集意见，折衷至当，再行呈候核夺，以防扞格而利推行。条例细则暂存。”[104]针对政府这种观点，时人略带讥讽地评论道：
如说民法是规定一般人民的，商法是规定特别商人的话，规定一般人民的法律，尚且没有，那特别的法律，是怎样生出？这话却极有道理！但我国前清已有民法草案，自改建国体，大总统曾有命令，吩咐凡是从前所有法律，如不与民国法令相冲突，都认为有效，这民法草案，那时也因此留存，现在各审判衙门，仍是引用。既有了民法草案，何妨不可施行商法草案？这民法应在先施行的问题，也可以无虑了。如说商事条例，不是全部商法，不能独先施行，那商人通例和公司条例，也是商法的一部，前几日业经公布，此时再辅以商事条例，这全部商法就可以渐渐的完备，何尝是独先施行？[105]
《商事条例实施细则》共19条，主要规定了《商事条例》在时间适用、提存程序、“公卖”程序、有价证券公示催告、时效的适用等事项。
仅就《商事条例》及其《实施细则》的立法成就而言，后人有较为客观的评价：“该草案折衷德日两国商法，采精吸要，大体至为妥洽，虽条文所规定，或亦有与习惯抵触者，惟以世界大势所趋，一国之法律不能独异。欲求国家进步，则新条虽微有不便，亦不可不忍受之，以期渐至于文明。如必为习惯所拘，谓法律不须改善，则吾国将永无进于国际商业之一日，度亦我商界同人所甚不愿也。至谓该草案全无瑕疵，则又不可。”[106]
二、《票据法》五草案
关于我国票据的发端，有学者认为：“汇票之制，盖始于唐之飞钱；而本票则渊源于宋之交子也。”[107]明朝之后，山西票商崛起，“汇票之制，更觉蔚然大备，惟此等票据，完全系送金主义下之产物，以当时经济幼稚，商业未盛，初无转辗流通之可能也”。[108]随着中外互市、国际贸易的兴盛，西方“恃其金融业为后盾，挟票据为利器”，“于是我国人遂亦稍稍知利用票据”。[109]同时，我国固有的钱业汇票所发行的庄票、联票、汇票等，历经“百数十年之习惯”，“近应世界之潮流，亦能往返流通，不复专为输送现金之工具”。[110]由于票据流通的频繁，票据纠葛也因此增加，但法律上票据制度向无明文规定，故至民初大理院审理相关案件时，均是“参考条理，斟酌习惯，以为判断”。[111]如北京政府大理院七年上字第1140号判例规定：“民国关于票据法现在尚未制定，按照法无明文规定依习惯法，无习惯法依条理之通则，凡判断票据法上的讼争，苟非有特殊习惯，自不能不以条理为依据。”[112]
可是，就票据习惯而言，我国“向无系统之记载，前清因拟编民商法，曾令各省调查习惯。关于票据部分，亦经分别款项，设为问题；惟各省答复者，寥若晨星，通都大邑，往往付之阙如。即就造送者观之，非依样葫芦，即牵强附会，不足凭信，固无待言”；“至民国肇造，各高厅（高等审判厅）中附设民商习惯调查会，其中报告，多由听讼所得，比较的确实可恃”。[113]对我国票据不发达的原因，当时有学者认为，主要是由于“无一定之款式”、“无确定之种类”、“无背书制度”、“票据非信用证券”、“票据非抽象证券”等因素造成的。[114]
民国成立之后，各项法律，多未完备，亟待修订，非止一法，而“票据法尤有急不容缓之势”。王凤瀛认为，从对外贸易上看，“近来国际贸易逐渐发达，非昔日可比，票据者实为国际间债权债务相杀之要具，设无法律以资准绳，则往来互易，深滋不便，海外商业，将受停滞；不特此也，华府会议，各国议决派员来华考察司法，将以觇吾国成绩，为撤回领事裁判权之根据，修订法律，为改良司法之一端，整理司法，尤为修订法律之要著。盖与外人有密切关系者，莫如商法；而商法中有世界性质者，又莫如票据法”；从国内习惯上看，我国“票据习惯，各地互异”，因“习惯之纷杂也如此，商民之渴望也又如彼，是票据之不可一日缓也明矣”；再者，就法律自身角度观察，“吾国私法，多未订定，然如商事法中关于商行为及公司等，已有条例，足资援用，票据为商民日常交易之利器，吾国反无明文规定，前清现行律中，亦无一字提及，细阅大理院历来判例，率皆参考条理，斟酌习惯，以为判断，苦无一定标准，难合群众心理。”[115]另有学者认为，“票据法为商事法之一种，其立法之内容各国互不相同，然在一国之内，则票据之实施均要整齐划一也……至于吾国近年来误于贱商之政策，故前清律例其于商事规定殊少专条，既无关于商业之专门法规，更鲜关于票据之详密条文，加以疆域辽阔，习惯各殊，通行票据如货币然，各地互异不相统一。关于票据之流通使用，仅有当地习惯相沿之规约，从无专法堪资遵守。因此，遇有纠葛障碍殊多，故票据法之制定，实为必要之图。”[116]修订法律馆调查员李炘指出：“商业随战争之余烈而发达，商法以商业之发达而感切要……今后各国商业必然大肆发展，旷观天下富饶之区，若欧、若美、若东印度、若非澳二洲，已类濒散之花，独我中华，宝藏丰盈，含苞未放。万国率将奔竞华夏，以为世界之大市场，毫无疑义。则为便利商民，保障商权，俾足与外商角胜负争霸权起见，而商事立法要政岂容一日缓哉？商事法中尤以票据法为最急务。”[117]
全国银行公会第二次联合会、北京银行公会、杭州银行公会等，均有速订票据法的提案，上海银行公会为研究票据法则组织了票据法研究会。另外，上海总商会也为编订票据法致函各商会以征求意见。[118]
为顺应时势的需要，北京政府修订法律馆即于1922年开始起草票据法，共拟定出五部票据法草案。在修订法律馆“第一次草案”拟定之前，前清宪政编查馆即有票据法草案，全案分为三编，十五章，共计94条。第一编“总则”分法例、通则两章；第二编“汇票”分汇票之发行及款式、票背签名、承诺、代人承诺、保证、满期日、付款、拒绝承诺、拒绝付款之场合、执票人请求偿还权、代人付款、副票及草票、汇票之伪造、变造及遗失、时效等；第三编仅“期票”一章，[119]它属志田钾太郎在清末编纂的《大清商律草案》（“志田案”）之一部，仅包括汇票和期票两种，并无支票的规定。由于“志田案”大部分抄袭外国的法例，不切合我国实际需要，又因在提交宪政编查馆审核时，旋以政治局势变化，未及颁行。有学者认为其“文句欠通，系统凌乱，略焉不详”为“该草案之致病”。[120]尽管如此，该案仍可称“为我国近代编纂票据法之嚆失”。[121]
民初，票据法草案共有五案。
（一）修订法律馆“第一次草案”（亦称“共同案”）
1922年，北京政府的修订法律馆，推举特别委员会五人（王凤瀛、李炘、许藻熔、周继骈、罗鼎），成立编纂会，共同草拟票据法。“该会不但调查各地的票据习惯，而且参照‘志田案’”，[122]拟就修订法律馆票据法“第一次草案”。该案共4章，计109条。第一章“总则”；第二章“汇票”，分为发行及款式、背书、承受、参加承受、保证、满期日、付款、参加付款、偿还之请求、复本及缮本、拒绝证书等11节；第三章“支票”；第四章“本票”。[123]“共同案”是在“志田案”的基础上增删修改而成的，一定程度上改变了“志田案”照搬日本票据法律制度的缺点，试图解决本土商事习惯与西方票据理论、制度间的冲突问题。
（二）修订法律馆“第二次草案”（亦称“爱斯嘉拉案”）
修订法律馆法国籍顾问爱斯嘉拉（I．Escarra）于1923年间开始起草商事法典，其第二编“有价证券”之第二卷第一部为票据，该案“以《海牙统一票据规则》为主，参酌我国票据习惯而拟定”。[124]爱斯嘉拉在其理由书上说：
鄙人起草中国票据法，本拟就中国票据习惯，先定大纲，创一总论，求与国际票据之习惯适合，或告鄙人以中国票据习惯上太不划一，欲就各地不同一之习惯，规定大纲，颇非易事，故本编所草拟，不置重中国各地之习惯，专注意国际统一之规定。夫票据立法制，各国本不甚相同，欲谋票据之统一，因有1910年及1912年海牙万国票据法之会议，《万国统一票据章程》倘实行于中国或各国，习惯上难保无抵触之虞。然中国既参与该会，且国中从未有正式宣布之票据法，自应以采取该会所规定为宜也……中国欲扩张国外之贸易，须采用统一票据章程，定一票据法，求与各国划一，关系重要，自不待言。关于汇票及本票，鄙人多采用《统一票据章程》所规定，草案内条文有悉依其原文者，因《统一票据章程》编定甚为详慎也，但间有舍弃《统一票据章程》所规定者，则或因中国之特殊情形，或鄙人觉采取他种学说较胜于《统一票据章程》也。[125]
“爱斯嘉拉案”共分3章，计115条，其章目与“共同案”基本相同。但“爱斯嘉拉案”与“共同案”在诸多方面也存在差异：首先，在立法指导思想上，“共同案”尽量采纳各地习惯，而“爱斯嘉拉案”则侧重于国际票据法制的统一。其次，在编纂方式上，“爱斯嘉拉案”采法典主义，将票据法纳入商法典之中；而“共同案”采单行立法的模式。第三，在票据观念上，“爱斯嘉拉案”认为票据为汇兑工具，表现出送金主义的色彩，类似法国法；[126]而“共同案”则认为票据为流通工具，采信用主义及流通主义的观点，类似德国法。此外，两案在章节编次、票据文句、简略背书、担保承受付款之记载、提示付款之期限、票款之提存会所、拒绝证书之作成机关、票据丧失之规定等方面也存有不同。[127]
（三）修订法律馆“第三次草案”
由于“共同案”与“爱斯嘉拉案”在诸多方面存在的差异，无法融合，故修订法律馆又于1924年着手起草了“第三次草案”。该案分为5编，计156条。其中，第一编为“总则”；第二编“汇票”，分发行及款式、背书、承受、参加承受、保证、满期日、付款、参加付款、拒绝承受及拒绝付款时之溯求权、复本、缮本等11章；第三编“期票”；第四编“支票”；第五编“票据之伪造遗失及被窃”。[128]“第三次草案”之立法理由书中指出：
本报告中之一切观察皆与本馆所编第二草案有关。编订本草案时……对于前草案中之一切应注意者及国际联盟会经济股于1923年对于海牙万国票据法会议关于统一兑换所议事项之继续讨论皆一一详加考虑……设立一种讨论的基础为彻底的专门研究，即为本草案之特性。倘欲达此目的，且为免除条文过长之种种弊害，故将本草案所引用前草案之多数条文，详加修正。其修正各条似无完全指出之必要，但仅就其与本草案有直接关系者，置之于后。本草案对于第二草案之次序大致保守，而对其条文之分配，往往变更增加……将期票列入第三编之内，支票列入第四编之内，关于此层实与第二草案之次序互相颠倒。夫如是，方能保守近时立法之习惯……[129]
由此可以看出，“第三次草案”是对“共同案”的扬弃。“第三次草案”采信用主义，与“共同案”相同。从内容上看，“第三次草案”则兼采前两案之成果，并有所补充或修改，但其虽“条文较前案为详，而文字不及共同案之简赅，选用名辞，亦未尽当，故不为以后各案所采用。”[130]
（四）修订法律馆“第四次草案”
鉴于票据法“第三次草案”的缺陷，1925年修订法律馆又起草了“第四次草案”。该案分4章，计117条。从篇章上看，与“共同案”大致相同，只是将第二章第一节改为“发票及款式”，第三节改为“承兑”，第六节改为“到期日”，第九节改为“追索权”。“拒绝证书”不另立为节，并入“追索权”内。“复本”、“缮本”分立一节，并将“缮本”改为“誊本”，“本票”与“支票”的章次位置调换，[131]其“实质内容与‘共同案’出入不大”。[132]
（五）修订法律馆“第五次草案”
“第四次草案”拟定后，修订法律馆即对其进行修正，定为票据法“第五次草案”。此案的章目编排与“第四次草案”相同，但条文增加到122条。[133]该案后经分送各地商会、银行公会、钱业公会征求意见。上海银行公会曾集会讨论，并拟具意见书送请审核。但因修订法律馆改组而未能审议颁行。[134]北京政府的票据立法亦止于此。
综上，北京政府修订法律馆先后共主持修订五次票据法草案。值得注意的是，在这五次草案中，草案内容一方面参照西方国家票据立法例，采用信用主义及流通主义立法观念，将票据的基础关系与票据关系分离，体现了票据行为的无因性，符合票据立法的发展趋势；另一方面，也注意吸收本国票据习惯，使外来法律资源与本土法律资源呈现出较好的融合。“共同案”由于水平较高，还被称为“历次草案中最为杰出的一部票据法草案”。[135]由于政治局势动荡不安，再加上草案本身或多或少均存在种种问题，这些草案未能颁行实施。但是，这些票据立法的尝试为后来的国民政府起草票据法打下了坚实的基础，积累了丰富的立法经验。
由于票据法未能正式颁行，民初司法机关在审理票据纠纷时一般都以当地习惯为依据，大理院四年上字1103号判例有云：“关于票据之规定，在我国现行法上尚无明文规定，故关于票据之讼争，自应依照法律无明文规定者，应用习惯法则，无习惯法则者，应用条理之原则，以为判断”；大理院七年上字1104号判例也指出：“民国关于票据法规，现在尚未制定，按照法律无明文规定依习惯，法律无习惯依条理之通例，凡判断关于票据法上之讼争，苟非有特别习惯，自不能不以条理为依据。”[136]
三、保险法草案
自鸦片战争前后，外国资本多在通商口岸设立公司，经营保险事业，尤其以英商、美商、德商、日商保险公司势力强盛。著名的保险公司有英商谏当保险行（1805年）、于仁洋面保安行（1835年）、泰安保险公司（1864年）、中华保险公司（1870年）、旗昌保险公司（1909年）以及作为保险代理机构的怡和洋行、宝顺洋行（1843年）等；[137]美商的保险公司有旗昌洋行（1850年）、琼记洋行（1861年）、扬子保险公司（1862年），1919年美国保险工会在上海设立分公司，美亚保险公司于1920年设立；德国的保险公司有鲁麟洋行（1855年）、禅臣洋行（1856年）、美最时洋行（1866年）、捷成洋行（1911年）；日商的保险公司有明治火险保险公司（1900年左右）、东京海上保险公司（1900年）。随着近代工业化的兴起，国内民族资本也开始涉足保险业务。在财产险方面，第一家华商保险公司是1865年5月设立的义和公司保险行。1875年，轮船招商局设保险招商局，1876年8月设立了仁和保险公司，[138]1878年设立了济和船栈保险局（后改称济和水火保险公司）；[139]在人寿险方面，中国第一家人寿保险公司是1907年设立的华安人寿保险公司，1912年华安合群保寿公司在上海成立，1913年7月成立了爱众联保寿险公司，此外还有1914年4月设立的金星人寿保险公司、1918年设立的中华人寿保险公司和江苏中华商立寿险公司等。[140]自1865年到1912年，设立的华商保险公司大约有35家。[141]民初，保险业的发展较为缓慢。有统计表明，从1912年到1925年，新设的39家保险公司中大约有三分之二后来相继停业，只有三分之一生存下来。[142]尽管如此，保险立法问题仍为政府和社会人士所重视，如张謇所称：“各国对于承办保险事业等，每令预交巨款，有于政府以为其事业之保证者……（我国）尚未有此，似可酌量仿行。”[143]
保险业的发展，客观上刺激了保险立法的展开。在清末修律期间，中国的保险立法已经启动。1910年中国第一部保险法规《保险业章程草案》由修订法律馆拟具，该草案分总则、股份公司、相互公会、物产保险、生命保险、罚则、附则7章，共105条。[144]在日本法律顾问志田钾太郎拟成的《大清商律》之第二编“商行为”项下，第七章有“损害保险营业”条款50条，第八章有“生命保险营业”条款11条。上述保险立法是“有关保险业法的雏形”，[145]但都因清政府的垮台，未及颁行。
民初，在保险业立法方面，1917年北京政府农商部拟订了《保险业法案》，第二年由法制局作了修改，法制局认为：“保险营业本含有投机之性质，近来此等公司之设立，日益增加，非明定监督之方，恐难免欺诈之弊”；“保险公司之信用，关系于被保险人或偿金受领之利益者甚大，故公司之资本，是否确实，责任准备金是否充足，不可不加以严重之监督”；“保险营业危险，较它种营业为大，故监督亦宜较它种营业为严，如专凭公司报告，稽核营业情形，不免为所蒙蔽，本按规定保险公司之股东会议及董事会议，得由监督官署派员列席”；“近今各处以保险名目诈取财者，时有所闻，凡未经核准及冒充核准之保险营业，定为四等或五等有期徒刑”；“外国公司亦须呈报农商部，以凭查核”。[146]该《保险业法案》[147]体现了政府对于保险业的监督与管理，规定了保险业设立的核准制（第1条）、农商部的业务检查权（第16条）、实收资本的查验权（第10条）、营业报告书等的核查权（第32条）、对营业和改选董事的干涉权（第18条）等。《保险业法案》规定负监督之责的官署须派员列席保险公司股东和董事会议（第33条），[148]同时还规定“保险公司不得兼营他种事业，每一保险公司不得兼营人寿保险与伤害保险”（第4条）、“保险公司之业务由农商部监督之”（第15条）。但该案因北京政府的解体而未能审议公布。
在保险契约法的拟订方面，1927年4月北京政府修订法律馆在法籍顾问爱斯嘉拉协助下，拟具《保险契约法草案》，这是我国由外国法律专家参与起草之“第二部保险法草案”。[149]该法案分4章，共109条，第1章“总则”，分为通例、保险契约、保险人与被保险人之义务、时效四节；第2章“损害保险”，分为通例、火灾保险、责任保险3节；第3章“人身保险”，分为通例、人寿保险、灾害保险3节；第4章“终结条款”。它主要参考了法国、德国、意大利、日本、比利时、西班牙、英国、美国等国的保险法律。起草《保险契约法草案》的旨趣如下：
抑制保险人，扶助被保险人之社会任务，应由立法者司之。何种条款，应予禁止，何种条款，应行订入，皆为立法者之事。德、瑞两国法律关于保险一项，显著其尽善尽美之制度者，即为强制规定之繁伙，而在订约人之自由意思，竟无变更之权。……法国1925年之草案，采用相反的方法，以为强制条文，应超过于解释或补充契约当事人意思之条文，但方法虽异，原则固同。至各国法制，保障被保险人之利益，制止保险人之专权，若有一致之倾向。……此种敌对态度，在法国更属严重，致已付表决之各草案，迟延通过，岂能辞其责哉。且对于保险业之怀疑倾向，不可言之过甚，尤其在中国保险事业尚属草创，必须有以激发鼓励之，而本草案在苛酷的规定与危险的放任之中，力求调解之法，可以觇见也。[150]
该草案因北京政府的瓦解，修订法律馆未及加以整理。但是，它在保险契约法中引入了法国和德国保险立法的相关内容，并根据当时的国情确定了严格监管的方式，如果说清末的保险立法完全是处于萌芽阶段，那么北洋政府时期的保险立法已在很大程度上由内在需求驱动所致，在保险立法中涉及的制度模式的选择上非常具有针对性，这对国民政府时期的保险立法影响甚大，因此，北洋政府时期的保险立法在中国近代保险立法史上具有承前启后的作用。[151]
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