我国房地产法的形成与发展

二、我国房地产法的形成与发展

（一）我国房地产法的产生与发展

我国古代房地产法律制度也是以土地制度为核心的，历代王朝都非常重视维护和保障其自身的土地所有权。

在奴隶社会的夏、商、周三代，国王对全国的土地拥有最高的所有权，诸侯和贵族仅享有土地的占有权和使用权，土地是不允许买卖的。

我国封建社会对土地和房屋的规定是比较完备的。在漫长的封建社会中，从《秦律》、《汉律》、《唐律》到《明律》、《清律》，始终承认土地及房屋的私有制，允许房地产买卖，并且对房地产关系有较为详尽的规定，如《唐律》就规定买卖土地、房屋必须订立契约；《唐律》中的《户婚律》、《擅兴律》和《均田令》等法律文件中就已对房地产进行单独立法。

国民党统治时期的土地制度，基本上沿袭了土地私有制形式。1929年颁布的《中华民国民法典》专节规定了“不动产所有权”，确认了土地私人所有；在《民法典·物权编》中有大量的调整不动产物权的法律规定。

新中国成立前，各革命根据地和解放区的民主政权，十分重视房地产立法和政策，尤其是土地立法和政策的制定。如1928年颁布的《井冈山土地法》，1930年的《土地法》，1931年的《中华苏维埃共和国土地法》，1941年的《土地使用条例》，1946年的《中国土地法大纲》等。这些法律法规和政策的颁行，为新中国的房地产立法和司法，积累了丰富的经验。

（二）新中国房地产法发展概说

新中国成立后，为了适应经济建设不同发展时期的需要，我国先后颁行了很多具有房地产内容的法律法规。其发展大致经历了以下三个阶段：

1.1949—1978年我国房地产立法概况

这一阶段大致分为三个时期：

（1）1949—1954年宪法的公布。该时期的房地产法律、政策主要表现在3个方面：第一，接收旧政府房地产档案资料，废除封建、官僚资本在房地产方面的剥削制度，没收敌伪产；第二，保护公有的和公民私人的合法房地产；第三，建立新政权的房地产管理制度和机构。

（2）1955—1966年“文化大革命”之前。该时期的房地产法律、政策主要体现在两个方面：第一，通过对出租的私有房屋进行社会主义改造，使城市房屋逐步发展成为以公有制为主体的形式；第二，通过对私营企业所占用的土地由国家以赎买的形式收归国有，使城市土地发展成为以公有制为主体的形式；第三，农村的土地实行集体所有。

（3）1966—1976年的10年“文化大革命”时期。这一时期，城市房地产管理工作遭到严重破坏，房地产立法停滞不前。在土地制度方面，继续保持土地国家所有和集体所有两种基本形式；房屋方面，私人出租房屋被视为“资本主义尾巴”而被强行收归国有。

这一阶段尽管在房地产立法和管理方面取得了一定的成绩，但由于受计划经济的制约，国家对房屋的管理局限于房地产行政管理与直管公房维修养护，住房实行福利性低租金制；土地无偿、无期限使用，无流通交易，导致我国房地产业严重萎缩。

2.1978—1994年我国房地产立法概况

这一阶段是我国房地产业全面振兴和大发展时期。

（1）1978年至《宪法》修正案出台之前。党的十一届三中全会至1988年的《宪法》修正案出台的这一时期，经济体制改革的春风给房地产业注入了生机，房地产业受到了高度重视，房地产法制建设也进入了全新时期。这一阶段，我国相继颁布了一系列房地产领域的法律法规，房地产立法取得了很大成就，表现在：第一，住宅建设的投资主体逐步改变了由国家统包的状况，改由国家、地方、企业、个人共同投资解决城镇居民住房紧张的问题；第二，住房制度开始试行由租改卖的试点工作；第三，房地产综合开发开始起步；第四，房地产行政管理工作不断强化；第五，土地使用权出让开始试点。但是，由于该阶段的经济体制改革从总体上讲仍属于起步阶段，这就决定了我国的房地产业尚属复苏时期，房地产法制建设也略显稚嫩。

（2）《宪法》修正案的出台至《城市房地产管理法》的颁布。1988年修改的《宪法》明确规定，城市的土地属于国家所有，土地使用权可以依照法律规定转让。宪法的该条修正案可以说是我国房地产业的发展和房地产法制建设的里程碑。之后，国务院在1990年又相继发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》，这两个法规的颁行为城镇土地使用权进入市场提供了法律依据。城镇国有土地使用权的出让和转让又为房地产市场的培育和完善起到了推动作用。从此，土地有偿使用、房屋商品化、住房制度改革、房地产综合开发与经营管理、房地产行政管理均有了突破性进展。党的十四大又确立了建立社会主义市场经济的方针，1993年的《宪法》修正案明确规定：“国家实行社会主义市场经济。”在宪法的指引下，我国的房地产业走向市场。房地产业的发展，呼唤房地产法制的健全与完善。

1994年7月5日通过了《城市房地产管理法》。该法的问世，在我国房地产法制建设上具有重要的意义。该法确定了国家实行的五种基本制度：国有土地有偿有期限使用制度；房地产价格评估制度；房地产成交价格申报制度；房地产价格评估人员的资格认证制度；土地使用权和房屋所有权登记发证制度。

这一阶段是我国房地产立法蓬勃发展的阶段，尤其是《城市房地产管理法》的问世使我国的房地产立法迈入一个新的发展时期。尽管《城市房地产管理法》是一部仅以调整城市房地产为内容的基本法，尚有一定局限性，但它却是我国第一部对房地产开发用地、房地产开发、房地产交易、房地产权属登记等问题作出系统规定的房地产法律。因此，这部法律的出台及之后颁布的许多房地产法规使我国房地产立法进一步完善，房地产法律体系的内容更加充实。

3.《城市房地产管理法》的出台至今

为了使《城市房地产管理法》的规定更加具体化、明确化，该法出台后，我国又相继颁布了许多重要的调整房地产领域的规范性文件，以利于该法的贯彻实施。在大力推行有偿出让土地使用权的同时，又停止了沿用数十年的福利分房制，启动了房屋商品化的进程，并践行发达国家通行的物业管理模式，也进一步关注房地产的社会保障问题。同时，农村土地的入市交易也成为人们日益关注的社会问题。伴随我国市场经济的发展，房地产领域的工作全面开展起来，进而将房地产的法制建设推向了前所未有的高度、深度和广度，标志着我国的房地产法日益走向成熟。其中，房地产领域主要的法律实践有：

（1）对《土地管理法》的修改。1998年8月修订通过的《土地管理法》就以下内容进行了重点规定：①将切实保护耕地确定为《土地管理法》的核心。基本思路是“圈狼”、“保羊”。“圈狼”就是通过土地利用总体规划控制城市规模的无限扩张；“保羊”就是对耕地采取十分严格的保护措施。②舍弃了对土地管理方面的分级限额审批制度，确立了以土地用途为核心的新型土地管理制度，实现了土地管理方式的重大变革。③调整了各级政府的土地管理职责，按照管理职权的性质对各级人民政府的土地管理职权重新进行了划分，强化了国家对土地的管理。④进一步重视对民事主体土地财产权利的保护。如将土地承包经营权的承包年限提高到30年^[15]；解决了农村建设用地使用权的法律保护问题^[16]；赋予了公民对土地的知情权和监督权^[17]。⑤强化土地执法，加大对土地违法行为的处罚力度。

（2）践行土地储备制度。所谓城市土地储备制度，是指政府基于法律的授权委托土地储备机构，依照法定程序，根据土地利用总体规划和城市规划，与市场机制相结合，对通过收回、收购、征收、置换等方法取得的土地进行前期开发整理后储备，并以公开招标、拍卖等方式按需供应土地，以调控城市各类建设用地需求的一种管理制度。其目的是为了保障政府对土地一级市场进行垄断，保证“一个龙头放水”，其本质应是一种以公共目的为导向的城市土地资源配置和资产运营手段。

作为一种有效配置、高效利用土地资源的制度，我国的城市土地储备制度还处于摸索阶段，要实现土地储备制度的价值，就必须对这一制度法制化。对土地储备制度的规范与调整，目前还停留在政策和地方法规层面，缺少相应的法律支撑。对此，应该采取以下措施：①修改《土地管理法》，增加国家实施土地储备制度的条款，以土地管理基本法的形式明确土地收购储备的合法性依据。②修改《拍卖法》，准许土地使用权拍卖可以适用《拍卖法》。③制定《城市土地储备条例》，并就土地收购储备制度的目的、性质，土地收购储备的客体适用的范围，土地储备中心的法律地位、职责与权力，土地收购的法定方式和程序，土地储备资金的运作与管理办法，以及土地储备中相应的法律责任等问题作出明确的法律规定。

（3）经营性用地采用市场化出让方式。理论上讲，国有土地使用权有偿出让制度与土地私有制相比较，应当更有利于保证土地资源的可持续利用，但是，由于这种制度的本质是促进土地权利的商品化流转，其出发点首先是获利而不是保护，在物权法缺位或不健全的情况下，土地使用权有偿出让制度暴露出很多问题。例如，协议出让土地的比例过高、滥批地问题、土地投机问题、损害消费者利益以及政府利用垄断土地的地位寻租腐败问题等等。为此，为了规范国有土地出让行为，优化土地资源配置，建立公开、公平、公正的土地使用制度，国土资源部2002年7月1日发布了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，明确规定：“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。”同时，该规定对招标、拍卖或者挂牌的程序、内容和法律责任等问题进行了详细的规定。实践证明，经营性用地采用市场化出让方式，有利于优化土地资源配置，避免国有资产的流失。对此，应该尽快修改《城市房地产管理法》，以使该规定中一些行之有效的做法尽快上升到高规格法律规定的层次。

（4）司法解释愈发关注房地产领域中的新问题。司法解释在法律解释的类型上属于正式解释（或称法定解释），以区别于无法律约束力的非正式解释（或称学理解释）；司法解释由我国的最高人民法院作出，故属于司法解释中的审判解释，是最高人民法院在适用法律的过程中对具体应用法律问题所做的具有法律拘束力的说明。

为更好地促进房地产业的发展，调整房地产当事人之间的权利义务关系，最高人民法院近年来颁布了大量的房地产领域的司法解释，以解决房地产领域新出现的一些问题。例如，2002年6月11日最高人民法院发布的《关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》、2003年4月28日公布的《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》、2004年10月26日公布的《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》、2005年6月18日公布的《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件使用法律问题的解释》、2005年7月29日公布的《关于审理涉及农村土地承包合同纠纷案件适用法律问题的解释》等等。在这些司法解释中，例如针对我国市场机制的不健全、商品房交易行为不规范，特别是一些房地产开发商严重违反诚信原则、实施有损广大购房者合法权益的行为，最高人民法院适时出台了《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》，对商品房预售合同的效力、商品房销售广告、拆迁补偿安置、房屋面积缩水、商品房的交付使用与风险负担、商品房的质量、商品房包销、商品房贷款担保等方面如何具体适用法律作出了明确具体的规定；对出卖人严重违反诚实信用原则、损害买受人利益的欺诈、恶意违约等行为，明确规定了可以适用惩罚性赔偿的规则。