村集体之间集体土地所有权互换

二、土地所有权

（一）土地所有权概说

1.土地所有制在我国的历史演变

（1）我国历史上的土地所有制。在实行生产资料公有制的原始氏族公社时期，土地属于居住或占有该地区的氏族或部落组织的全体成员共同共有。奴隶社会实行奴隶主土地所有制。鲁国在公元前594年实行“初税亩”，标志着中国奴隶社会的土地所有制关系开始瓦解。战国时期秦国商鞅变法，公布“废井田、开阡陌”的法令，即在秦国内废除井田制，进一步承认土地的私有和买卖。封建社会实行封建土地所有制，土地归君主、领主所有。中国封建社会实行占田制度，这种土地所有权形式始于西晋，承认土地的私有制。国民党统治时期的土地制度，基本上沿袭了土地私有制的形式。1930年国民党政府颁布的《土地法》把土地分为“公有土地”和“私有土地”两类。

（2）新中国土地公有制的确立。新中国的土地公有制的演变包括以下几个历史时期：

①农村土地集体所有的形成与确立。新中国成立后，农村土地政策的核心是没收大地主的土地，分配给农民。土地改革以1950年中央人民政府制定的《土地改革法》为标志。该法确立了我国土地改革的内容，即“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。”1952年底至1953年初，土地改革的任务基本完成。中国内地正式确立了土地国有与农民私有并存的土地制度。

土地改革后不久，为发展农民互助劳动的积极性，中共中央1953年2月发布了《关于农业生产互助合作社的决议》，以引导农民走农业合作化的道路。在初级农业社会里，虽然在一定时期还保留农民的土地所有权，但土地已不是由分散的个体农民经营，而是集体经营。在土地的流转方面，法律上虽不禁止，但开始运用行政手段进行限制。以初级农业社为开始，我国的农民土地私有制开始向公有制（集体所有）过渡。

1956年推行的高级农业合作社使我国的土地制度发生了根本性转变。《高级农业生产合作社示范章程》第13条规定：“入社的农民必须把私人的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有。”标志着我国的私有土地向集体所有制转变，土地所有制的变革进入新的阶段。1962年通过的《农村人民公社工作条例修正草案》（简称“六十条”）对农村土地权属问题作了进一步明确规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租或买卖。……生产队所有的土地，不经过县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不得占用。”

②城市土地国家所有的形成和确立。相对于农村，我国城市土地公有化的道路非常简单。新中国成立后，城市土地是直接宣布为国家所有的。对于城市及周边的农业用地也实行了相应的改革措施，为适应城市建设与工商业发展的需要，以及城市郊区农业生产的特殊情况，政务院在1950年11月公布了《城市郊区土地改革条例》，确立了城市郊区土地国有化改革措施，宣布城市郊区所有没收和征收来的农业用地，一律归国家所有，由人民政府管理。

至此，我国在全国范围内确立了土地国家所有和集体所有并存的土地所有制，后被《宪法》确认，并一直延续至今，成为我国土地的根本制度。

2.土地所有权的特征与效力范围

（1）土地所有权的概念与特征。土地所有权系指土地所有人有权独占性地支配其所拥有的土地，并排除他人干涉的权利。土地所有人于法律规定的范围内享有对土地的占有、使用、收益和处分权。土地所有权属于土地物权的一种，除具有物权的一般特征外，尚有其自身的特点：

①主体的特定性。我国土地所有权的主体只有两个，即国家和集体，这是由我国实行的土地社会主义公有制所决定的。

②交易的禁止性。根据我国法律的规定，土地所有权不得为买卖、抵押、出租或者为其他形式的交易客体，以此保护和巩固我国土地的社会主义公有制。

③权利归属的稳定性。在实行土地公有制的我国，由于土地所有权不能进行交易，这就决定了土地所有权的权利主体具有高度的稳定性。除了公共利益的需要征收集体土地为国家所有而引起土地所有权的物权变动外，土地所有权的权属是不会发生变动的。

（2）土地所有权的效力范围。土地所有权的效力范围该如何框定？我国现行有关法律虽然明确了土地所有人对其所有的土地享有所有权，但对土地所有权的效力范围未作规定。

在古代罗马法中，有“土地所有权及于土地之上下”的法谚。后来，中世纪注释法学家将此绝对化，解释土地所有权的效力范围为上穷天空、下尽地心。近现代很多国家的民法典对此问题作了规定，如《法国民法典》第552条规定：“土地所有权包括该地上及地下的所有权。”《德国民法典》第905条规定：“土地所有人之权利，扩充到地面上之空间与地面以下之地壳。所有人对于他人在高空或地下所为之干涉，无任何利益者，不得禁止。”

由上观之，尽管各国对土地所有权的范围有不同看法，但其效力及于地上和地下则是各国的共识。从横的方面而言，是以地界为限；从纵的方面而言，及于土地上下之空间。然而，土地所有权的这种及于地上和地下的效力，并不是漫无边际不受限制的。对其限制主要有：①禁止权利滥用原则的限制。土地所有权人在行使权利之时，必须负载对国家、对社会的义务，以寻求国家利益、社会利益和个人利益之间的平衡。②他物权的权利限制。基于他物权优于所有权的规则，如果在一宗土地之上，除了土地所有权外，还设有土地使用权、土地抵押权、空间权等物权的权利负担，在他物权存续期间内，土地所有权须尊重他物权，并受他物权人行使权利的限制。③特殊法规定的限制。一般而言，地上或地下之物为土地的从物，归土地所有权人所有，但法律对其归属作了特殊规定的，则不属于土地所有权的范围。如《矿产资源法》第3条规定：“矿产资源属于国家所有。地表或地下的矿产资源的国家所有权，不因其依附的土地所有权或者使用权的不同而改变。”《水法》第3条规定：“水资源属于国家所有，即全民所有。农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水，属于集体所有。”

3.土地所有权的保护

土地所有权的保护，是指通过法律规定的方法和程序保障土地所有权人在法律许可的范围内对其所有的土地行使占有、使用、收益和处分权利的法律方式。土地所有权是土地财产权的核心内容，各国法律都对土地所有权给予了强力保护。而且，保护土地所有权是各个法律部门共同的任务。归纳起来，对土地所有权的保护可分为三大类，即土地所有权的民法保护、行政法保护和刑法保护。

（二）国家土地所有权

1.国家土地所有权的概念与特征

国家土地所有权，是指国家独占性地支配其所拥有的土地，并排除他人干涉的权利。在法律规定的范围内，国家享有占有、使用、收益、处分国有土地的权利。我国的国家土地所有权具有下述特征：

（1）国家土地所有权的主体具有唯一性和统一性。国家土地所有权的主体是国家，土地的所有权由国务院代表国家行使。

（2）国家土地所有权在行使上具有特殊性。国家虽然拥有土地所有权，但并不直接经营每一块土地，国家土地所有权的各项权能，既可委托全民所有制单位行使，也可将其中的使用权出让给其他单位和个人，并从中获取收益。

（3）国家土地所有权具有恒久性。国家土地所有权不得以任何方式交易流转。在土地所有权的变动中，只存在集体土地通过国家征收、兼并转归国家所有的情形，不可能是国家所有权转为集体所有。这样，必然是国家土地所有权的范围不断扩大，而集体土地所有权的范围逐渐缩小。

（4）国家土地所有权的客体具有广泛性，包括各种类型的土地。例如，城市市区的土地，农村和城市郊区中依法没收、征收、征购、收归国有的土地，国家未确定为集体所有的林地、草地、水域、岛屿以及其他土地等。

（5）国家土地所有权的非登记性。在土地所有权的确认方面，国家土地所有权是直接依据法律规定确认的，不必进行国有土地所有权的登记。我国境内的一切未纳入集体土地所有的土地皆为国家所有。

2.国家土地所有权的范围

对于国家土地所有权的范围，我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等法律、法规作了规定。归纳起来，主要有：

（1）城市市区的土地。何谓城市，我国《城市规划法》第3条第1款规定：“本法所称城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。”我国的城市包括：①直辖市，即北京、天津、上海、重庆。②地级市，即相当于地区一级的市，其一般管辖几个区或县。③县级市，即相当于县一级的市，其一般管辖几个乡或镇。④镇，在我国镇有两种：一种是建制镇，即县级人民政府所在地的镇和其他县以下纳入行政建制的镇。建制镇一般是已进行城市配套建设，具备城市功能基本连片的区域；另一种是非建制镇，即没有纳入行政建制的镇。通常情况下，属于城市概念的镇仅指建制镇，不包括非建制镇。一般来说，直辖市、地级市、县级市以及建制镇的土地，主要不是农业用地，而是工业、商业、文化、交通、建筑用地及城市居民住宅用地。

（2）法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地。农村和城市郊区的土地原则上属于集体所有，属于国家所有的土地，须有明确具体的法律依据。这些法律依据主要有：1950年施行的《土地改革法》第15条的规定：“分配土地时，县以上人民政府根据当地土地情况，酌量划出一部分土地收归国有。”1950年的《城市郊区土地改革条例》第9条规定：“城市郊区所有没收和征收得来的农业土地，一律归国家所有，由市人民政府管理。”实施1962年《农村人民公社工作条例修正草案》规定，未划入农民集体范围内的土地属于国家所有。1995年原国家土地局颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》中第二章“国家土地所有权”的有关规定中认定为属于国家所有的土地。具体而言，农村和城市郊区中属于国家所有的土地包括：①属于国家所有的水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等其他土地。②国家建设依法征收的集体土地。③已经没收、征购为国有的土地。④农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地。⑤因国家组织移民、自然灾害等原因，农民以后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。

（3）推定为国家享有土地所有权的土地。当国家和集体的土地所有权因权属发生争议时，为了体现对国家土地所有权的优先保护，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第18条的规定：“土地所有权争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。”

3.关于国家土地所有权的性质

在我国，国家既是公法上的主体，享有政治权力等公权力；又是私法上的主体，享有财产权利等民事权利。那么，国家的土地所有权究竟是公权还是私权？有种观点认为，我国的国家土地所有权只能是一种国家主权的体现，最多是公法上的权力，而不是私法权利。事实上，国家土地所有权应为民事权利。这是因为：第一，国家是一种特殊的民事主体，在实施民事行为时享有民事权利，承担民事义务。不能因为国家作为公法上的主体而否认同时为民事主体的身份，更不能否认国家对土地享有的所有权为一种民事权利。第二，《物权法（草案）》第51条规定：“矿藏、水流、海域和城市的土地等属于国家所有。”物权法的态度进一步表明，国家是民事主体，国家土地所有权是民事权利中的物权。第三，如果将国家土地所有权认定为公权力，那么国家与建设单位签订的国有土地使用权出让合同就会理解为“行政合同”，而在我国现行法律框架内是不承认行政合同的。第四，将国家土地所有权理解为公权力容易与国际法所调整的国家主权相混淆，国家领土主权是公法上的权力，受国际法调整，是国家主权的象征，它与国家作为民事主体享有土地所有权在性质上是不同的。

（三）集体土地所有权

1.集体土地所有权的概念与特征

集体土地是指农民集体所有的土地。集体土地所有权是指由各个独立的集体组织对其所有的土地享有的独占性支配权，并排除他人干涉的权利。在法律规定的范围内，集体组织对其拥有的土地享有占有、使用、收益和处分权。集体土地所有权与国家土地所有权一样，也是一项民事权利，同为我国土地社会主义公有制的表现形式。集体土地所有权的法律特征是：

（1）集体土地所有权主体的复杂性。与国家土地所有权的唯一性不同，集体土地所有权没有一个全国范围内的统一主体，而是属各劳动集体组织所有，其主体呈现出多样性。我国的《土地管理法》规定了其主体的种类，该法第8条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”

（2）集体土地所有权流转的限定性或禁止性。在我国，集体土地所有权、宅基地使用权是不能流转的，法律上对此做出了明确的禁止性规定。集体建设用地使用权，农村土地承包经营权是可以流转的，但对流转的方式、主体、程序、条件等方面做出了限制性规定。

（3）集体土地用途的限定性。基于对强化耕地和其他农用地的特殊保护，除非经过审批，集体所有的农用地只能用于农业生产；集体土地中的建设用地也只能用于本集体成员的住宅建设、乡镇企业建设、乡村公益事业建设和公共设施建设等。集体所有的土地不能直接用于房地产开发建设，必须经由国家征地行为转变为国家所有，经出让国有土地使用权方可从事房地产开发。

（4）集体土地所有权转移中的单向流动性。是指土地所有权移转的过程中，只存在集体所有的土地归国家所有的情形，不可能是国家所有的土地转归集体所有，集体土地所有权的客体只减不增，这与国家土地所有权的客体只增不减正好相反。

2.集体土地所有权的范围

对于集体土地的范围，我国《宪法》第10条第2款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”可见，集体土地所有权的范围主要是：

（1）法律规定属于国家所有的以外的农村和城市郊区的土地。

（2）农村的宅基地、自留地和自留山。宅基地，是由集体组织拨给村民长期占有和使用但归集体所有的用于建筑住宅房屋的土地。宅基地不能出租、买卖、抵押或以其他方式进行交易，但宅基地上的附着物，如房屋、树木、猪圈、厕所等归农村村民所有，村民有买卖、赠与、出租的权利。买卖附着物则导致宅基地的使用权转移给附着物的新的所有权人。自留地，是我国农业生产合作社的土地在统一经营后，为了照顾社员种植蔬菜等日常生活的需要，分配给社员使用的少量土地。自留地属于集体所有，自留地上的收益归社员所有。自留山，是农业集体化以后集体组织从集体所有的山地中划归给社员个人长期使用的少量荒山和荒坡。与自留地一样，自留山的所有权归集体所有，自留山上的收益归社员所有。

3.集体土地所有权存在问题之检讨

在法学上，所有权是指一个具体的、实在的主体对一个具体的物完全彻底地占有、使用、收益和处分的权利。然而，仔细检视我国的农村集体土地所有权，虽名为所有权，但很大程度上背离了所有权的本质，并不具有所有权应有的内容。

（1）农村集体土地所有权主体虚位。根据我国现行法律的规定，农村集体土地所有权的主体主要有如下三种：村农民集体、乡镇农民集体以及村内两个以上的集体经济组织中的农民集体。但是，如此含糊的主体类型并不能有效地保护农民的土地所有权，因为这类主体是一种看不见、摸不着的抽象集合体。

法律规定这种集合体为集体土地的所有权人，而所有权是私权，是一种基本的民事权利，集体土地所有权也应该符合、适用民法的规定。然而，严格来说，我国的集体土地所有权并不是民事法律概念，因为它的主体既不是自然人，也不是法人。其他民事法律法规中也没有明确这种集合体的民事主体性质，所以它作为民事主体欠缺法律上的依据。随着我国农村改革的推行，原来的集体经济组织已经失去了共同劳动、共同分配的经济功能和政治功能，但这种所有权形式却被保留下来。

由于缺乏对集体的明确界定，在具体执行过程中，通常的做法是由村民委员会或村民小组掌握实际的土地所有权，代表所有“农民集体”的意志，而“农民集体”中的每一个农民却失去了直接参与权和决策权。法理上来说，村民委员会和村民小组不过是农民集体的执行人，是代表农民集体来行使管理土地的权利，但实际上却造成了这一权利的垄断，而且很有可能转化为村民委员会中个别村干部的个人支配权。

（2）农村集体土地所有权的客体具有不稳定性。土地是一种重要的财产，关乎人民的衣食住行，且具有区位性、不可替代性的特点。随着人口的增多，房地产开发的不断进行，可利用土地和空间越来越少，可供建筑的用地尤其如此。但是，国家要进行公共建设，这就使征地成为必然，我国也概莫能外。

从法律上来说，集体土地所有权是一种支配权，所有人对所有权的客体能够全面支配，能够进行有效的占有、使用、收益、处分，并排除他人的干涉。纵然所有权被界定为在法令限制范围内的自由，但是，也要考虑这种限制是否合法合宪，这种基于公共利益的限制是否合情合理。由于我国法律规定的模糊，公共利益被人为地扩大了，实践中常常以各种“公益”名号征收农民集体的土地，农村集体土地所有权的客体在公共权力面前具有显著的不稳定性。

（3）农村集体土地所有权权利内容的不圆满性。农村集体土地的所有者并没有自由处分自己土地的权利。依照法律，农民集体不得自由买卖、转让、租赁和抵押土地，农村集体的土地除住宅使用外，通常只能用于农业的发展，即使种地无利可图，也不能从事其他经营。所有权本应是一种完整的绝对权，排他的支配权，但是，我国法律上的集体土地所有权由于缺少所有权的核心权能——处分权，权利人常常不能自主决定如何使用土地。固然，法律对集体土地所有权的适度限制是必要的，土地是农业的重要基础，是工业发展必不可少的场所，同时又能满足居住需要，因此，国家有必要在适当的范围内进行干涉。但是，这种限制应局限在特定的范围内，而绝不是没有处分权。

从以上可以看出，我国当前的集体土地所有权是一种虚置的权利，法律并没有明确农民与土地的关系，这种模糊状态不利于维护和保护农民的土地权益。

4.改造农村集体土地所有权的观点纷争及简要评析

改革开放以来，随着我国农村经济的变革，集体土地所有权已经失去了其原有的含义，已经难以适应变革了的生产关系，出现了种种弊端，改造集体土地所有权的呼声此起彼伏。学界关于变革集体土地所有权的主张主要有以下几种观点：

（1）取消集体土地所有权，实行农村土地国有化。

（2）取消集体土地所有权，实行农村土地私有化。

（3）部分取消集体土地所有权，实行农村土地的国家所有、集体所有和私人所有三者并存或集体所有和私人所有并存。

（4）保留集体土地所有权，实行农村土地使用制度的改革等等。

由于前三种方案或者容易引起农民的误解，影响社会的稳定；或者容易出现土地兼并，影响农业发展；或者不易操作。因此，比较稳妥可行的方案只有第四种，即遵循循序渐进的原则，在原有集体土地所有权的基础上完善土地使用和利用关系，确定农民长久、稳定、可靠的土地权利。从第四种方案出发，如何界定集体土地所有权的主体便成为落实农民权利的一个核心问题。

关于集体所有权主体的理论主要有如下6种观点：

（1）集体所有说，或称为组织体说。认为集体所有权的主体就是劳动群众集体，集体所有权由集体经济组织单独享有，集体经济组织具有独立的法律地位和法律人格，我国《民法通则》第74条即采取了该种主张。

（2）法人所有说。认为集体所有权是个人与法人相结合的产物，集体财产应当为集体组织法人所有，而集体组织成员对集体享有股权或社员权。

（3）合作社说。认为集体所有权的主体是集体经济组织，该集体经济组织是由全体集体成员组成，遵循成员平等的组织原则，由其成员大会通过民主的方式形成集体意思，选举出集体经济组织的执行机构，由其直接行使集体所有权。

（4）新型总有说。认为集体所有权是由集体经济组织内的全体成员享有所有权，类似于日耳曼法上的总有制度。

（5）社区成员说。认为农村社区集体所有制表现为农村集体所有权，它是一种农村社区全体成员所有的形式。也就是说，农村社区集体所有权的主体分别是村民小组全体成员、村内全体集体成员、乡内全体集体成员。

（6）成员所有说。认为集体是由其成员组成的，集体所有应当指集体组织成员共同所有。

除此之外，尚有创办人所有说，但用于农村集体土地明显不可取，故不再论述。在这些观点中，前三种观点是从集合体的角度出发，论述农民共同体与集体土地的权属关系，强调土地不为个人拥有，而由农民集合的整体享有土地的所有权。具体而言，第一种观点直接源于民法通则的规定，第二种法人说阐明了农村集体土地存在模式的法人化，第三种合作社说则是从集体土地所有权形成的历史角度加以论证的。后三种观点则侧重个人角度，强调组成集体的所有成员共同享有土地的所有权，集体的利益不能脱离集体成员的利益而存在。

据此，以上6种观点都有些道理，但相对来说，我们更倾向于从个人角度界定这种所有权，认为集体土地所有权是指由农村的集体成员共同享有土地所有权，但是这种共同共有的客体是不可分割的，因为集体所有应该是小范围的公有，即由成员共同享有所有权，但财产又不可能分割给每一个成员，这是一种特殊的共同共有。否则，如果允许分割，则其与土地私有化没有本质区别，这与我国《宪法》坚持的社会主义公有制性质是对立的，前苏联的历史教训警醒我们也不能重蹈覆辙。

5.农村集体土地所有权的私权定位及私权保障

（1）农村集体土地所有权的私权性质定位。首先，从名称上看，农村集体土地所有权，是所有权的一种，是典型的私权。所有权具有定纷止争、确定权属的功能，农村集体土地所有权也不例外，确定农村土地属于农民集体成员共同享有，可以避免其他单位、组织或个人哄抢土地，保持社会秩序的稳定，依法保护农民集体对土地权利的享有和行使。

其次，从性质上看，农村集体土地所有权是和国家土地所有权相并列的一种权利，都是社会主义公有制在土地领域的实现方式，它们没有优劣之分，没有上下之别，在法律上应该同等保护。但是，为了保障全国人民的粮食问题，保护耕地、合理利用耕地就成为必须，所以对集体土地所有权要进行适当的限制。

再次，我国的农村土地集体所有，是一种特定区域农民的共同所有，这种共有是不能分割的共同所有，本质上仍然是公有制的一种实现方式。

在法律形态上，农村土地集体所有和日耳曼法上的总有制度很相似。总有是村落共同体对于土地（耕地、山林、水面等）的管理和分配权及其成员的用益权的总称。总有来自德文Gesam teigentum，是产生于17世纪末，盛行于18世纪初的一种所有权模式，是与共有不同的多数人没有可供自由处分的份额，所有权归属于作为全体的多数人的制度。具体而言，是一种不分份额，物的管理处分归属团体，使用收益归属团体成员，其原型是日耳曼的村落共同体的所有关系，团体成员的行动受议会或高级部会的拘束、监督和指导^[3]。如前所述，总有制度不同于一般的共有，其基本特征是团体的成员身份相对确定但不固定，团体的成员因取得成员的身份而自然享有权利，因丧失成员身份而自然丧失权利，其成员退出该团体也不能请求分割。总有制度具有较为浓厚的团体意识及重用益轻管理的特征，且是一种用于农村共同体的制度，具有团体内部的统治，团体性较为显著，在该制度下，农村共同体与村民成员也是相对独立的，从而能够兼顾村民成员个人利益和集体共同利益的协调和统一。因此，总有这种特殊的共有制度对于构建我国农村集体土地所有权很有借鉴价值，但是不能全盘照搬，毕竟总有是中世纪日耳曼民族的产物，其实质是所有权质的分割，不符合所有权的基本法理，已经被时代所抛弃，所以我国的集体土地所有权是采用经过改造了的类似于总有关系的一种所有权^[4]。其特点是：①村落共同体或村民小组全体成员共同享有土地所有权。判断成员的标准以其是否具有农村当地的户籍为准。②村落共同体或村民小组的成员随着出生、出嫁、迁移等情况存在着更换。③农村集体土地的使用、管理和处分由全体成员以民主的形式多数决定，每人享有一个表决权。④规定集体所有土地不可分割，不因其成员的变化而变化，集体成员不能请求分割土地。在法律上确认农民集体对土地的共有关系，具有以下优点：权利主体明确，可以防止权属不明状况的发生，减少土地纠纷；明确农民个体的主体性，有利于调动农民充分利用土地的积极性、主动性和创造性；由法律明文规定农民的土地权利，可以减弱地方各级政府或其他组织对农民土地权利的干预和侵扰；这种共同共有模式运作中体现的平等和民主思想，有利于实现农村共同体的村民自治。

（2）农村集体土地所有权的私权保障。具体来说，可以表现为如下内容：

第一，严格限制公权力的介入范围。通过确定农民为农村土地的直接所有权人（总有这种特殊的共有权人），可以在一定程度上提高农民的地位，更有力地保护农民对土地这一生产资料和生活资料的占有和使用。公权力的介入主要表现在征地和拆迁上，但应对征地和拆迁作出最严格的实体和程序性规定。

第二，赋予农民对土地权利的处分权。当前，法律或限制或禁止集体土地进入市场，但实际上集体土地的交易从来没有停止过。显然，强行堵的方法是行不通的，通过疏导的方式效果可能会更好。而且，农村集体的土地进入市场，从长远来看，也是市场经济的要求。农民作为土地的所有权人，在法律和政策的限度内，应当有权决定土地的用途，只有农民自己决定如何使用土地，才有可能实现自己土地上的最大收益。农民应当有权处分自己的土地，可以承包出去，可以用于租赁；可以自己种植，也可以建筑自住。在不久的将来，通过《宪法》赋予农民这种处分权，不仅是必要的，且是可行的。

第三，制定相关的配套措施防止农民利益受到侵害。明确农民享有土地权利后，还需解决的问题是如何保障已经享有的权利，也就是权利受到了侵害如何救济。按照类似于总有模式构造的农村集体土地所有权，其权利的行使主要是通过全体成员大会决议形式来实施，但由于人数众多，日常事务及意外情况在所难免，这就要求设置村民集体的常设机构，作为集体全体成员的执行人。目前，村民委员会担当了执行人的角色。为了保障农民的权益不受侵害，要赋予每个集体成员以异议权和诉讼权，当决议或决定侵害了农民集体或个人的利益时，集体成员可以在一定的时期内提出异议，要求重新召开决议或向法院提起民事诉讼，以保障决议的合法性和合理性，切实维护农民的土地利益。当然，建立和完善这一配套措施是相当复杂的过程，尚需深入研究。

有种观点认为，土地一旦由农民自由处分就会天下大乱。这种想法是错误的，也是要不得的，因为这阻碍了农民正当的取得权利、维护权利、行使权利，是对广大农民切身利益的侵害。大多数农民生于斯（土地），死于斯，“土”是他们的命根。农民最懂得土地对自己的意义，况且，农民是在法律和政策的范围内，是在符合国家规划和城市规划的前提下享有和行使土地权利的，因此，没必要把赋予农民对土地的处分权视为洪水猛兽，相反，通过法律确认并保障这种权利才是实现城乡统一和保障农民利益的根本途径。