房地产开发用地的原则

二、房地产开发用地的原则

（一）坚持以出让方式取得开发用地的原则

我国在计划经济体制下，各个建设单位均是通过无偿划拨方式取得开发用地使用权，这种使用权是无期限的，且不能流动。在此种制度安排下，城市不存在土地市场，土地的配置实行行政划拨制。这与我国1949年以后推行的重工业优先发展的赶超战略有关。由于发展重工业需要大量的资金、技术、劳动力、土地等资源，为了无条件地支持这一战略目标的实现，市场机制的作用遭到全面排斥。在此背景下，我国对开发用地的配置也就选择了实行计划配置方式的行政划拨制。改革开放以后，为建立可流转的不动产物权，我国开始实行有偿出让土地使用权制度。由此形成了两种主要的供地方式：出让和划拨土地使用权的双轨制。

以划拨方式取得土地使用权存在很大的弊端，如造成城市土地产权模糊、城市土地资源浪费、城市土地配置不当、城市土地收益流失等。以招标、拍卖和挂牌等方式出让土地使用权引入了竞争机制，容易发现开发用地使用权的均衡价格，从而将该权利出让给能以最有效率的方式利用之人，并能鼓励潜在的土地利用人从事开发建设活动。因此，在房地产开发用地的取得方式上，应当坚持以出让为主的原则，并严格限制划拨方式的适用。

（二）严格限制农用地转为建设用地，强调保护耕地的原则

随着我国城市化进程的加快和城市房地产业的不断发展，城市房地产开发对建设用地的需求日益增加，而城市的土地面积是有限的，因此，为了解决城市建设用地供应的问题，近些年国家征收了大量的农民集体土地。与此同时，我国“人口多，耕地少”的基本国情又要求我们在发展城市建设的同时必须强调对耕地的保护。但需要关注的是，如何在现有的条件下尽可能地不占或者少占耕地，并提高对占用耕地的利用效率。几十年来，我国的耕地一直处于急剧减少的状态，根据国土资源部和农业部的统计，1996—2003年的7年间，我国的耕地净减少1亿亩。其中，因建设需要占用耕地是造成耕地急剧减少的重要原因，特别是一些违规建立的开发区、大学城和高尔夫球场等，乱占了大量耕地，其中还有相当一部分是优质农田。为了保护有限的可耕作农地，应当强化对耕地的特殊保护，严格限制对耕地的占用。我国《土地管理法》以法律的形式明确了对耕地的保护制度，该法专门规定了“占用耕地补偿制度”、“基本农田保护制度”等相关的制度措施。同时，对于城市建设征收农用土地的条件和程序，该法也作了严格的限制。

可见，在房地产开发过程中，必须强调对耕地的特殊保护，严格限制农用地转为建设用地。

（三）合理利用土地的原则

我国《宪法》第10条规定：“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”我国《民法通则》和《土地管理法》等法律中也有关于合理利用土地的相关规定。合理利用土地是房地产开发企业的法定义务，也是房地产开发用地的一项基本原则。对于“合理利用”，应从如下两方面来理解：第一，应当根据土地的特性和开发用途，合理地保护、管理和使用土地，不得对土地进行掠夺性使用，不得对生态环境造成破坏；第二，应当根据法律规定和合同的约定，及时对土地加以利用，不得闲置土地。对此，我国《土地管理法》第19条规定，使用国有土地未经原批准机关同意，连续两年没有使用的，收回用地单位的土地使用权，注销其土地使用证。《城市房地产管理办法》第25条规定，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，超过合同规定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满两年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。

（四）与城市规划相协调的原则

城市规划是国家对城市的发展规模和方向、城市建设和布局的总体计划；是城市发展的纲领，也是房地产开发和城市各项建设的依据。房地产开发建设中对开发用地的利用是一个动态的复杂过程，在这个过程中只有对土地的利用进行必要的宏观调控，才能符合城市有序发展的总体目标要求。

我国《房地产管理法》第9条规定：“土地使用权出让，必须符合土地利用的总体规划、城市规划和年度建设用地计划。”第24条规定：“房地产开发必须严格执行城市规划。”《城市规划法》第29条规定：“城市规划区内土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。”第34条规定：“任何单位和个人必须服从城市人民政府根据规划作出的调整用地决定。”由此可见，房地产开发用地必须符合城市规划的总体要求，并与之相协调。如果在城市规划区内违反城市规划占用土地，则需要承担相应的法律后果。